自贸试验区发展应与国家重大区域战略实现对接

王力

2019年8月26日，国务院正式批复我国山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江六省区设立自由贸易试验区。至此，我国自贸试验区数量增至18个。2013年9月，我国首个自贸试验区在上海设立，在随后的6年时间里，自贸试验区先后5次扩围，形成了跨越东南沿海、中部内陆、西部省区和沿边地区，覆盖东西南北中的改革开放创新格局（见图1）。 

截止到2018年，我国自贸试验区通过投资贸易便利化、金融服务实体经济、政府职能转变等多领域的创新探索，目前已累计形成了200多项制度创新成果在全国复制推广，自贸试验区已成为我国改革开放的战略新高地。为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持新发展理念，主动服务和融入国家重大区域发展战略，迫切需要把自贸试验区发展与国家重大区域发展战略实现对接，以推动中国经济实现更高质量发展。

我国设立自贸试验区的战略意义

我国设立自贸试验区的核心是推动制度创新，即通过深化政府与市场关系的改革，构建开放型经济新体制，打造国际化、市场化、法治化和便利化的营商环境，率先成为全国新一轮改革开放“先行区”和制度创新“试验田”。与此同时，通过进一步扩大开放，积极融入全球贸易投资新格局新体系，加快推动我国开放型经济的转型升级，努力打造一批“引进来”和“走出去”的战略新平台，为国家“一带一路”建设和重大区域发展战略实施提供支撑。

通过制度创新探索开放型经济新体制。当前，我国改革已进入深水区和攻坚期，深层次利益关系和矛盾集中凸显，如何打破积存多年的顽瘴痼疾，如何推动中国经济实现更高质量发展，成为迫切需要解决的重要课题。设立自贸试验区，就成为解决这一问题的有效手段。自贸试验区以制度创新为核心，改变过去各类试验区单纯依靠财政税收、政策优惠、引进技术和资本的传统模式，在关税贸易政策、投资管理体制、金融市场开放、政府职能转变等领域探索重大改革，以我为主构建符合国际惯例的游戏规则和制度体系，比如探索政府职能转变新机制、创新现代社会治理新模式、探索经贸发展新规律和开放金融市场新举措等。然后再把这些成功经验复制推广到全国，构建起与我国开放型经济发展相适应的新体制、新模式、新业态，持续释放改革开放的新红利。

主动开放打造参与国际竞争新优势。加快推动自贸试验区建设，其战略目标是在国际经贸投资中争取主动，赢得国际竞争新优势。与此同时，“自我革命”主动打造面向全球的自贸试验区平台，可以更好地服务国家“一带一路”建设和国家重大区域发展战略的实施。“一带一路”倡议是我国从建设人类命运共同体的战略高度，积极参与全球治理和建立开放型贸易规则贡献的中国方案。因此，主动开放打造参与国际竞争的新优势，就成为设立自贸试验区的重要任务。而构建对外开放新格局，探索与沿线国家和地区优势互补、区域多边合作新机制就成为建设自贸试验区的重要任务。自贸试验区的建设精髓是“先行先试”，即探索经贸合作新模式，打造国际竞争新优势，创新金融开放新机制，为我国经济实现更高质量发展奠定坚实基础。

培育区域协调发展的战略新引擎。自贸试验区作为特殊的经济区，一旦设立将会对所在区域带来举足轻重的拉动作用。首先，自贸试验区可以利用高度开放的贸易、投资和金融政策集聚高端要素资源，形成优良的营商环境，吸引各类高端服务业、高新技术产业和现代制造业落地，成为现代产业发展的新高地。其次，自贸试验区能够发挥制度创新优势，发挥产业协同功能，引领产业向集群化发展，成为区域经济发展的新引擎，并不断提升自身对周边的辐射带动作用。比如，在上海自贸试验区改革开放的带动下，长三角区域的基础配套设施建设将相互融合，产业发展的协同效应将不断提升，以产业集群为引领的城市群将不断扩大，最终推进长三角的区域一体化进程。广东自贸试验区建设正在推动粤港澳大湾区实现融合发展，特别是现代服务业的开放与合作，通过自贸试验区的“先行先试”，进一步放宽了投资准入、促进了投资贸易的便利化，推动了跨境贸易人民币结算业务的发展，实现了服务贸易的进一步开放。天津自贸试验区建设成为京津冀协同发展的龙头，作为京津冀区域最大的综合性贸易港口，正在发挥着对外开放的战略平台，贸易投资便利化的窗口，区域协同融合发展的引擎作用。

“先行先试”积累防范风险经验的试验场。扩大开放意味着会带来风险，如何在开放中防范和化解风险，也是我国设立自贸试验区面临的重大考验。比如，2013年9月，上海自贸试验区成立之时，正值中美贸易开展谈判，对于美方在准入前国民待遇、负面清单、竞争中立、环境条款、劳工权益、征收补偿、金融服务、外汇转移、税收税制、投资授权等方面提出的高要价，如果盲目接受，势必会带来我国经济命脉被外方掌控的风险。如果全部否定，谈判会限于停滞，我国也会被排除在世界贸易规则之外。若把这些在国际贸易中可能遇到的不确定性风险，在自贸试验区内“先行先试”，一方面可以对标国际经贸规则进行调整创新，对可能带来的不确定性风险未雨绸缪，为我国进一步扩大开放提供可推广可复制的经验;另一方面又可以将风险控制在一定的范围，待积累起防控和化解风险的经验后，再从局部试验推广到全国。

我国已形成的重大区域发展战略

目前，18个自贸试验区已覆盖我国各主要区域，构建起东中西协调联动、陆海统筹发展的全方位和高水平区域开放新格局。从国家战略层面上看，既能服務于“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等国家重大战略，又能服务于西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起、东部地区率先发展等国家区域发展战略，形成环环相扣、与国家新一轮改革开放总体布局高度吻合的格局。

众所周知，我国幅员辽阔、人口众多，各地区发展条件差异显著，区域发展不平衡是基本国情。新中国成立以来，党中央高度重视区域协调发展问题，不断丰富和完善区域发展的理念、战略和政策体系，促进区域协调发展也发生了深刻变化、取得了历史性成就。新中国成立以来，我国区域发展经历了均衡、不均衡、再均衡、协调发展的过程，总体上可以分为四个历史阶段（注：郭兰峰，《新中国成立以来促进区域协调发展的成效与经验》，《中国改革报》，2019年7月7日）。

第一阶段，从新中国成立初期到改革开放前。1956年，毛泽东同志指出，“沿海的工业基地必须充分利用，但为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展。”按照这一战略思想，工业布局不断由沿海向内地推进，有力地改变了旧中国遗留下来的沿海与内地发展极度不平衡的工业格局。

第二阶段，从改革开放初期到上世纪90年代中后期。1988年，邓小平同志提出了“两个大局”的战略思想。按照这一战略思想，通过设立经济特區、沿海开放城市等一系列对外开放举措，形成了沿海地区先走一步、进而带动内地发展的格局，实质上是用不均衡的区域发展带动了全局的赶超式发展。

第三阶段，从上世纪90年代中后期到党的十八大前。1995年，党的十四届五中全会提出，应当把缩小地区差距作为一条长期坚持的重要方针。党中央在鼓励东部地区率先发展的同时，先后作出了实施西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、促进中部地区崛起的决策部署，形成了以“四大板块”为支撑的区域发展总体思路。

第四阶段，党的十八大以来。以习近平同志为核心的党中央对促进区域协调发展作出了新的重大战略决策，部署实施区域协调发展国家战略，建立更加有效的区域协调发展新机制，推动实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设等重大战略，加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制。

2018年11月， 中共中央、国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》（以下简称“《意见》”）指出，实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。当前我国区域发展差距依然较大，区域分化现象逐渐显现，无序开发与恶性竞争仍然存在，区域发展不平衡不充分问题依然突出，难以适应新时代实施区域协调发展的战略需要。《意见》提出“推动国家重大区域战略实现融合发展，以‘一带一路建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设和推进长三角一体化进程等国家重大区域战略为引领（见图2），以西部、东北、中部、东部四大板块为基础，促进区域间相互融通和补充。”

自贸试验区发展应与国家重大区域战略实现对接

笔者认为，我国自贸试验区肩负的重要使命是推动政府职能转变、促进贸易和投资便利化、探索金融市场开放创新等，为我国全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。为此，自贸试验区应成为国家区域发展战略的新平台，肩负起拉动所在区域实现经济增长和协调融合发展的重要使命。

自贸试验区应成为国家区域发展战略新平台

首先，自贸试验区发展与国家重大区域战略密切关联。部分自贸试验区战略定位中有关于在各大区域板块布局中作用的表述。比如辽宁自贸试验区的战略定位之一是“提升东北老工业基地发展整体竞争力和对外开放水平的新引擎”;浙江自贸试验区的战略定位之一是“建设东部地区重要海上开放门户示范区”; 湖北自贸试验区的战略定位之一是“建设中部有序承接产业转移示范区”;重庆自贸试验区的战略定位之一是“建设西部大开发战略重要支点”;四川自贸试验区的战略定位之一是“建设西部门户城市开发开放引领区”。

其次，自贸试验区服务于国家区域发展“五大战略”。目前，大部分自贸试验区的战略定位均有关于“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设和长三角一体化的表述。如广东自贸试验区的战略定位之一是“打造粤港澳大湾区合作示范区”;天津自贸试验区的战略定位之一是“建设京津冀协同发展高水平对外开放平台”;福建自贸试验区的战略定位之一是“打造面向21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区开放合作新高地”;河南自贸试验区的战略定位之一是“服务于‘一带一路建设的现代综合交通枢纽”;重庆自贸试验区的战略定位之一是“建设‘一带一路和长江经济带互联互通重要枢纽”;陕西自贸试验区的战略定位之一是“建设‘一带一路经贸合作和人文交流重要支点”（见表1）。

国家区域战略需要确定新的经济增长点

众所周知，我国改革开放初期的区域经济发展，按照特殊政策和灵活措施原则，给投资者比其他地区有更优惠的条件，千方百计引进资金、技术、设备。这些特殊优惠政策，是区域经济发展的初始条件，当区域经济发展到一定阶段后，它所享有的优惠政策效果就会逐步弱化。自贸试验区建设改变了这种区域经济发展模式，即不通过利用政策洼地，而通过改革开放高地来拉动区域经济增长。自贸试验区改革开放高地，实际上是承担领头羊、排头兵、先行者的使命，在全国创新探索可复制可推广的经验。正如习近平总书记指出的：自贸试验区建设，是改革开放的国家战略，要大胆闯、大胆试、大胆推，尽快形成可复制、可推广和行之有效的制度创新成果。为此，每个自贸试验区的战略定位都各有特色，这主要是根据自贸试验区所在区域的经济发展水平、区位交通优势和自身资源禀赋等条件确定的。不仅如此，自贸试验区也必然要担负起拉动本区域经济发展的火车头使命，努力成为国家重大区域发展战略新的经济增长点。

实践证明，我国自贸试验区在推动城市群发展、产业转型升级和区域一体化建设方面发挥着领头羊作用。比如广东自贸试验区通过发挥辐射带动功能，在引领珠三角区域城市群融合发展和基础设施一体化方面功不可没。天津自贸试验区总体方案提出“通过自贸试验区高端产业集聚，促进京津冀地区优化现代服务业、先进制造业和战略性新兴产业布局，创新区域经济合作模式。以产业链为纽带，在自贸试验区建立市场化运作的产业转移引导基金，促进京津冀地区在研发设计、生产销售和物流配送等环节的协同配合”，并提出积极推动区域金融市场一体化，构筑了服务区域发展的科技创新和人才高地。辽宁自贸试验区在推进东北区域一体化协同发展和推进东北地区在研发设计、生产销售、物流配送、人才交流、教育培训等方面合作中发挥着重要作用。重庆自贸试验区、四川自贸试验区、陕西自贸试验区在推动区域开放型经济发展和区域创新发展/促进区域产业转型升级和区域产业合理布局、优势互补、错位发展等方面同样扮演着重要角色。

加快自贸试验区建设助推区域经济协调发展

受地理区位和资源禀赋等因素的影响，我国区域发展不平衡特征十分突出，呈现出明显的东、中、西梯度发展格局。东部沿海地区地理区位优势明显，人均GDP和产业结构层次比较高，经济发展水平处于全国领跑地位，而中西部地区经济发展水平却梯次递减。已经设立的自贸试验区按地理区位可分为5大“自贸试验区发展板块”，即由上海、浙江、福建、广东和江苏5个自贸试验区构成的东部沿海自贸试验区发展板块，由天津、辽宁、山东和河北4个自贸试验区构成的环渤海自贸试验区发展板块，由陕西、四川、重庆、湖北和河南5个自贸试验区构成的中西部内陆自贸试验区发展板块，由黑龙江、广西和云南3个自贸试验区构成的沿边地区自贸试验区发展板块，由海南自贸试验区构成的自由贸易港发展板块。

根据各自贸试验区的战略定位和发展目标，他们必将成为所在区域经济增长的新引擎，可以有效助推区域经济实现健康协调发展。自贸试验区作为区域发展新的增长极，通过高端要素集聚，发挥规模效应与辐射带动作用，实现优质资源的有效配置，推动区域产业结构的转型升级。增长极的快速形成，加快了自贸试验区高端产业的聚集，提升了区域经济发展能级，如银行保险为核心的现代服务业、高端装备制造业和高新技术产业等聚集，必然带动区域相关产业和行业的快速发展。与此同时，随着本区域产业的升级，区域间的产业融合会进一步加深，如中西部地区具有资源与劳动力优势，东部地区具有资金、技术和人才优势，各区域间在产业融合发展中实现了优势互补，从而有效助推区域经济的协调发展。

（作者单位：特华博士后科研工作站）