苏南水利工程移民安置规划关键问题及技术研究

聂 振，黄 莹，阿茹娜，邵真真

(1.江苏省水利勘测设计研究院有限公司，江苏 扬州 225000；2.江苏省工程勘测研究院有限责任公司，江苏 扬州 225000)

征地移民安置规划设计是水利工程设计中的一个重要组成部分，科学合理的移民安置规划设计是维护移民合法权益和保障工程建设顺利进行的关键[1- 2]。苏南地区水利工程比较特殊，地处我国经济最发达的地区之一，城乡差距小，城镇化水平高，征地移民生产安置方式、搬迁安置方式和企业损失补偿等移民安置规划设计关键问题急需突破创新，传统的处理方法已经不能满足当地社会经济发展及移民的需要[2- 3]。本文结合某水利工程(全国172项重大水利工程之一)，针对移民安置规划设计中的关键问题，探索出符合苏南地区实际情况的移民生产安置方式、搬迁安置方式及企业损失补偿方法。

1 关键问题

1.1 传统的农业生产安置实施难度大

传统的移民生产安置方式是农业生产安置，农业生产安置的实施条件是在有限范围内有适量的土地用以安置被征地农民，比较适用于城镇化水平低，土地资源较为充足的地区[4- 6]。而苏南地区，第二、三产业较为发达，城市化程度较高，人均耕地较少，土地资源缺乏，且被征地农民不愿意外迁到经济水平较差的地区。因此，苏南地区水利工程移民实施农业生产安置，缺少足够的内部和外部条件，实施难度较大。

1.2 搬迁安置方式需要创新

按照以往水利工程做法，移民搬迁安置一般采取新建集中安置点或就近分散安置的方案。在安置区选取时，一般结合地方意愿就近选择地势条件好，周边设施较完备的地方进行新建集中安置区安置。而苏南地区经济基础好，城镇化率高，乡(镇)和区(市、县)均有完备的安置区建设方案，在不同的地段分布有不同的在建安置区，用于城建、交通、水利等工程影响的搬迁居民安置使用[7- 10]。传统的新建集中安置点或就近分散安置的方式在苏南地区水利工程建设中已经不适用，亟待解决和创新。

1.3 企业损失补偿问题

国务院公布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》明确规定了企业要按“三原”原则进行补偿，即原规模、原标准或者恢复原功能。但由于水利工程大多是由中央或地方财政投资的非盈利项目，水利项目建设资金压力大，企业损失补偿标准相较于市场有一些差距[11- 12]。而苏南地区又处于我国市场经济发达地区，市场化程度比较高，企业损失补偿标准应该及时做到与市场接轨，也要参考当地其他工程项目影响的企业补偿办法，使得企业损失能降到最低。

2 问题处理的技术方法

2.1 采用基本生活保障进行生产安置

苏南地区某水利工程共新征涉组农用地299.33hm2，涉及252个组，其中112个组征地程度超过10%，75个组征地程度超过20%，30个组征地程度超过50%。据有关资料，武进区人均农用地指标为0.045hm2/人、滨湖区为0.029hm2/人、惠山区为0.041hm2/人、江阴市为0.048hm2/人。环境容量分析得出46%的组均不能满足，若采用大农业安置，实施难度大，操作性差。

SL290—2009《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》提出：在经济发达和有条件的地方根据移民的素质和意愿，可与非土地安置相结合，适当发展第二、三产业。工程所在区域属于江苏省经济发达的苏南地区，二、三产业较为发达，具有消化吸收失地农民从事就业的有利条件，且从现状农民收入结构看，沿线乡镇农业收入占总收入的比重已低于20%，农民对土地的依赖程度较低，本工程永久征地对当地农民的经济收入影响程度较小。项目组通过走访、调查和了解，苏南经济发达地区已普遍将失地农民整体纳入城镇企业职工基本养老保险，如2004年无锡市出台的《无锡市征用土地补偿和被征地农民基本生活保障暂行办法》，2006年武进区出台的《关于建立被征地农民基本生活保障制度的意见》。其主要特点，一是缴费年限不能低于15年，二是缴费标准为工资总额的28%，其中企业(集体或财政)负担20%。

以武进区为例，规定在征地后人均耕地不足66.67m2和2005年9月以后的被征地农民中，除尚未年满16周岁的一次性领取6000元补助，女年满55周岁、男年满60周岁个人不用缴费每月领取200元保养金外，把男16至60周岁、女16至55周岁的被征地农民全部纳入城镇职工养老保险体系，个人只需一次性缴纳保障金后，到法定退休年龄后与城镇退休工人一样，每月可以领取约550元养老金。资金来源以区、镇两级财政补贴、集体土地征用费为主，参保个人承担的费用一般从征地安置补助费中抵缴；集体承担的费用从土地补偿费列支；本级财政承担的费用从土地出让收益中列支。

从政策层面了解，2005年江苏省政府也出台了《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》(江苏省人民政府令第26号)，规定征收城市规划范围内农民集体所有土地的，应当建立被征地农民基本生活保障；征收城市规划范围外农民集体所有土地的，可以依照办法建立被征地农民基本生活保障。从各方条件看，工程影响区采用基本生活保障进行生产安置有经济基础、有群众基础、有政策保障、有地方意愿[13- 18]。

项目组结合实际情况，决定生产安置不采用大农业安置的方式，改为基本生活保障安置。经计算，工程规划生产安置总人口11562人，按照基本生活保障办法及各地相应的政策，将该规划生产安置人口依照统计年鉴资料分为3(无锡)或4(武进)个年龄段，其中第一年龄段(为16周岁以下)1601人，一次性领取生活补助；养老年龄段(为女性55周岁以上，男性60周岁以上)4100人，按月领取养老金；劳动年龄段5861人，纳入基本生活保障安置体系。详见表1。

表1 某水利工程移民基本生活保障安置情况

2.2 结合小城镇建设进行搬迁安置

苏南地区某水利工程共规划搬迁1997户、8588人。根据前期对接，结合地方规划及意见，工程移民搬迁不再专门新建集中安置区，而是搬迁安置到地方政府已经规划或在建的安置区，与小城镇建设相结合。

工程共设置15个集中安置区，安置1992户移民，另外5户采用就近分散安置的方式进行安置。详见表2。设置的15个集中安置区中有10个是地方政府在建的统一安置区，且有关安置区地质灾害评估等相关手续已完备，另5个安置区也处于规划阶段。因此在搬迁安置规划时，为满足实际需求，妥善安置移民，推动移民安置区城镇化发展，本次采用地方在建的安置区安置。根据规范要求，对安置区的道路、给排水、天然气、供电、通讯、绿化等基础设施设计，并按照设计测算安置区基础设施投资，纳入工程投资概算，用于补偿地方政府已经规划或在建的安置区的基础设施投资，然后由地方乡镇按照各自规划统一实施安置。

表2 某水利工程移民搬迁安置情况

以武进区横林镇瑞丰花苑三期安置区为例，瑞丰花苑为政府统一规划的集中安置小区，占地5.54hm2，建筑面积共8.7万m2，其中住宅面积8.1万m2，本工程移民有24户在此处进行安置，位于小区西侧中部。

本次在该位置进行内部基础设施设计。按照水利工程的建设标准进行规划。

(1)用地标准。根据GB50188—2007《镇规划标准》及影响区现状的人均建设用地水平，并考虑本地区经济发展水平，经综合考虑，确定用地标准为综合用地80m2/人。

(2)用水标准。农村居民一般饮用当地村镇自来水厂的自来水，水质基本能够达到国家饮用水标准，能够满足居民的生活需要，集中供水安置区生活用水按120L/(d·人)标准设计。

(3)用电标准。农村生产生活用电负荷按1000W/人，380V配电线路和220V入户线恢复到原有水平。

(4)道路标准。主干道路面宽6m，支干道路面宽3.5m，居民点内主干道路面进行硬化设计，对外交通视居民点规模和重要性合理配置，原则上一个居民点规划至少一个对外交通出口。

根据SL 290—2009，经测算，最终确定按12000元/人标准用于补偿地方统一实施安置区基础设施投资。

2.3 使用资产评估法进行企业补偿

经前期调查，苏南地区某水利工程共影响企业单位240家，其中常州市戚墅堰区1家，武进区130家；无锡市滨湖区8家，惠山区46家，江阴市55家。工程永久征收企业单位土地32.98hm2。拆迁企业单位各类房屋253252m2，其中生产厂房122956m2；非生产厂房130296m2；共影响可搬设备15701万元，不可搬迁设备13358万元。苏南地区某水利工程影响企业汇总见表3。

表3 受影响企业情况汇总

项目组首先基于实物指标调查结果，综合企业受影响程度调查表和搜集的相关的资料对企业的影响程度进行分析，通过征求地方政府及影响企业的恢复重建意愿，并结合当地经济结构调整规划和发展规划，确定对影响的企业采用关停并转、货币补偿、退改建、原址改建和整体搬迁5种安置方案。其中关停并转4家、货币补偿81家、退建88家、原址改建18家、整体搬迁49家。

本工程主要位于经济发达的苏南地区，河道两岸企业密集，数量多，已经形成了企业集群，该水利工程影响企业共240家，平均每公里约3家企业，包括化工、加工、电子、机械等多个行业，受影响企业不论是所处行业、经营规模等均存在差异。针对这一情况，为保证编制的企业搬迁补偿投资方案可靠性，同样也保证移民安置过程中企业的损失得到应有补偿，既有利于移民安置顺利进行，也有助于社会和谐发展，更有可能为企业带来新的发展机遇，为经济发展添助力，项目组通过与专家沟通，经过考察论证，决定将资产评估法应用于影响企业迁建补偿工作中。根据经验，企业资产评估是工程移民实施阶段采取的必要手段，也是移民实施机构对企业单位补偿的主要依据。考虑到设计周期及设计阶段，综合影响企业所处行业、发展规模、经营内容等因素，项目组选取了不同行业、不同规模的12家企业，招标委托有资质的单位对其进行资产评估，其中武进区6家、惠山区3家、江阴市3家。

根据企业的实际情况，结合评估目的及评估结果的价值类型，以及资产评估师掌握的相关资料，评估单位最终确定成本法即资产基础法为本次评估方法。该方法是对企业的房屋建筑物、附属建筑物、机器设备(可搬迁和不可搬迁设备)等各类实物资产以及停产损失分别进行评估，并汇总加和确定资产的一种评估方法。评估单位听取项目组及被评估单位有关人员对委托评估资产历史现状的介绍；根据资产评估申报表的内容，到现场对资产状况进行勘查、记录，并与管理人员进行交谈，了解资产的经营、管理状况；查阅委托评估资产的产权证明文件及相关资料，并开展市场调查，最终确定这12家影响企业的评估价值，并形成评估报告。

根据资产评估报告结论，截至评估基准日2013年06月20日，12家企业单位除土地补偿及基础设施补偿外，评估补偿额合计为11168.77万元。

3 结语

采用基本生活保障的生产安置方式、结合小城镇建设的搬迁安置方式、资产评估法用于在苏南地区水利工程移民安置规划设计，对未来苏南地区水利工程移民安置规划设计起到了借鉴作用。

其中基本生活保障安置方式虽然丰富了移民生产安置方式，但是也存在保障水平低等不足。随着《江苏省征地补偿与被征地农民社会保障办法》(省政府第93号令)的出台，将被征地农民纳入城乡社会保障体系，移民生产安置水平将得到提升，被征地农民社会保障结合就业培训的安置方式将逐渐替代基本生活保障安置方式，确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。