中国军事保卫部队的历史沿革及启示

世界上多数国家普遍建立了宪兵部队或者军事警察部队，担负着执行军事法律法规、制止军人违纪违法、调查军队相关犯罪、维护军事安全和社会秩序等职能。作为军事制度的重要构成部分，中国历史上承担相同制度功能的军事保卫部队一直存在，并伴随战争形态演变而不断发展。

一、历史上中国的军事保卫部队

历史上，军事保卫部队多称为“卫队”或“禁卫军”，主要承担王室安全拱卫、军纪军法执行和社会秩序维持等职能。同时，军事保卫部队也是战时的精锐作战力量，担负重要的防卫作战和抵抗外族入侵任务。

（一）夏商周时期。史书最早关于军事法的记载突出了战时军纪维护的重要性。“左不攻于左，汝不恭命；右不攻于右，汝不恭命；御非其马之正，汝不恭命。用命，赏于祖；弗用命，戮于社，予则孥戮汝。”①《尚书·甘誓》。这一时期，除却战时军纪维护，军事保卫部队还承担着以下职能。其一，维护王权的集中统一，“王作三师，右、中、左”②《甲骨文合集》5807、1253、5504。，作为常备军的雏形，最早的军事保卫部队主要功能在于维护王的最高统治。其二，专职王室安全拱卫，“在君主身边保持一支足以吓到或击败任何可能策划反叛的敌手的卫队，同样十分重要”③[美]威廉·H.麦尼尔：《竞逐富强：公元1000年以来的技术、军事与社会》，倪大昕、杨润殷译，上海：上海辞书出版社，2013年，第8页。。商代守卫王都王宫的多马卫、多射卫、多犬卫，西周时期的“虎贲”“族贲”“族军”均属于此类部队。④参见罗琨、张永山：《中国军事通史》第1卷，北京：军事科学出版社，1998年，第128页。其三，安全秩序维护和军纪军法执行。师、马、亚、史、射、戍、卫成为从事军事活动的职官群体，承担着守城戍边和维持秩序的职责。据《周礼》记载，执掌军事的大司马主要承担“制军诘禁”的政治保卫功能。这一时期，虽然文武一致、出将入相仍是常态，但统治者身边的“卫队”适应军事权分立形态的要求，融贯于军政统一的政治军事体制之中，发挥着原始的军事保卫职能。

（二）春秋战国时期。“在前现代国家，例如在罗马帝国，军队扮演着宪兵的角色，帮助税吏征税，镇压土匪路霸，还从事许多其他工作，其中包括修筑道路，而现在这些工作是由警察和行政部门来完成的。在中华帝国，情况也基本上是如此。”①[英]塞缪尔·E.芬纳：《统治史》第1卷，《古代的王权和帝国：从苏美尔到罗马》，王震、马白亮译，上海：华东师范大学出版社，2014年，第17页。“春秋时期将属机构治军者，在中原称为司马。……其下有校人、主养马、军大夫、军尉、军司空、侯庵等，分别掌管军中政事、军纪、修路和侦察等事。”②张创新：《中国政治制度史》（第四版），清华大学出版社，2015年，第54页。因应国家治理领域的拓展特别是并立军事权宪制形态和科层式官僚体制的发展，“卫队”逐渐显现出功能分殊和任务拓展的趋势。首先，出现了战时与平时的区分，除却平时王室安全拱卫和战时军纪维护，统治者身边的“卫队”在敌情侦察、军赋征调、战俘处置等方面的功能不断凸显。其次，专司军事保卫的“卫队”和“禁卫军”首先发展为常备军。“在各国常备军中，王侯的禁卫军是核心成分。他们是保卫王室或诸侯的朝廷、宫、城的警卫部队。在平时执行警戒保卫任务，战时又是冲锋陷阵的主力精锐。”③黄朴民：《中国军事通史》第2卷，第63页。其三，卫戍边疆和守卫郡县的专职军事保卫部队开始出现。如齐国的“都邑兵”、楚国的“县兵”、晋国的“东阳之师”等。最后，适应军事职业化发展，军事保卫职能呈现专门化趋势。执掌军法军纪的司马、负责统帅国君卫队的“郎中”、宫廷警卫的“卫尉”、国都防护的“中尉”等成为常设官职。④参见吴如嵩等：《中国军事通史》第3卷，第59页。伴随将相殊途、文武分职，军事保卫部队的部分职能部分转向文官体系。然而，军事保卫部队的专业化发展也极大地促进了军队战斗力提升，特别是法家的军功爵制和以法治军，作用更为凸显。⑤参见朱绍侯：《军功爵制研究》，北京：商务印书馆，2017年；《商君书》，石磊译注，北京：中华书局，2011年。

（三）帝制时期。军事保卫部队制度在帝制中国的常备军体系中得以常态化发展，无论是国家统一，抑或分裂、并立、对峙，军事保卫部队深植于大一统统治意识形态，呈现出集权化、专业化、法治化的发展路径。其一，皇权专制下的集权化形态。“天下事无大小皆诀于上”⑥《史记·秦始皇本纪》。，皇帝凭借分权制衡的策略牢牢统驭军政大权。军事保卫呈现集权倾向，如秦朝的“六卿”中，郎中令、卫尉、中尉分掌宫廷、皇宫、京师的警卫和治安，而相互间却无隶属关系，而是直接听命于皇帝，并且有监军制、虎符制予以控制。⑦参见霍印章：《中国军事通史》第4卷，第49页。其二，科层式官僚体制下的专业化发展。从三公六卿、三省六部到明清罢相，以及郡县制的演化发展，军事保卫部队集中呈现出专业化的态势。汉代的期门军和羽林军、北魏的宿卫军、宋代的禁军、元朝的怯薛军和侍卫亲军、明朝的锦衣卫、东厂、西厂以及清朝的禁旅八旗，军事保卫部队形态多样，职能也不断拓展。需要注意的是，这些军事力量，担负军事保卫职能的同时，也是皇帝赖以抵抗外敌入侵和镇压农民起义的精锐部队。其三，儒法国家形态下的法治化发展。在执行军事保卫职能时，专业的军事保卫部队虽有滥用刑罚之实，却是循法而行，尽量所循之“法”并非现代法治意义上的“良法”。如锦衣卫“专治诏狱”，“掌侍卫、缉捕、刑狱之事”⑧《明史·职官制五》。，禁旅八旗中的步兵营“负责京师地区的守卫、门禁、缉捕、巡夜、稽查、断狱、编查保甲、执行禁令等事，兼有卫戍、警备、警察、法院的性质”⑨邱心田、孔德骐：《中国军事通史》第16卷，第329页。，都由国家法典予以明确。

二、西学东渐背景下的职业化发展

近现代以来，为破解军事权宪制安排的两难困境——“兵弱”带来的无力抵抗外敌入侵和“兵强”引发的政权周期性更迭，中国开始借鉴外国相关制度，创建现代组织形态的宪兵部队，虽因专制制度根源无法祛除而功败垂成，却为现代军事保卫部队构建奠定了物质基础。

（一）晚晴时期。鸦片战争之后，中西文明的冲突性遭遇开启了军事保卫部队制度的现代转型。然而，虽然经历了湘军淮军勇营制度改革，但过分偏重通过西方军事技术和武器装备提升战力的路径设想，导致包括军队执法执纪在内的军事领导和指挥体制并未得以实质性革新。中日甲午战争的惨败，促使清廷真正意识到军事体制改革的必要性，旋即开启了“小站练兵”等一系列军事变革。值得注意的是，新建陆军总部编制中，督练处下设的稽查营务处、执法营务处以及预备战时设立的侦探局等完全仿照德国编制，发挥着军事保卫部队制度的部分功能。①参见施渡桥主编：《中国军事通史》第17卷（下），第1033～1041页。特别是1903年12月1日设立的练兵处，其下设军政司严格整顿军纪，切实加大纠察，对于玩抗号令，训练不力，或狃于积习，纪律不严者，严加查处。②参见施渡桥主编：《中国军事通史》第17卷（下），第1051页。1905年，出于整顿军纪的需要，清廷在天津大沽口开设了中国第一个宪兵学校，开始学习模仿日本宪兵制度，专司培养宪兵部队人员。各部队也设置了编制各异的宪兵部队，负责军队的军纪整治。1908年宪兵学校更名为陆军警察学堂，1909年迁至北京。因清王朝的覆亡，实际上宪兵学校仅培养了一期毕业生，共39名学员和103名学兵，被分配至各镇宪兵营充当干部。武昌起义爆发后，学校全体人员开赴前线参与作战。③参见章炳若：《清末北京宪兵学校的回忆》，文闻编：《旧中国军事院校密档》，北京：中国文史出版社，2005年，第12～13页；于文龙：《论宪兵制度及其对我国武警体制改革的启示》，湖南师范大学硕士学位论文，2015年，第20页。

（二）北京政府时期。民国北京政府时期，出于对宪兵制度和军事警察制度功能的定位和认识，袁世凯将陆军警察重新更名为宪兵，并且继续开办了宪兵学校，各地纷纷设立了宪兵部队。④参见张建军：《民国北京政府宪兵学校始末》，《辽宁师范大学学报（社会科学版）》2011年第4期。1912—1928年，宪兵学校共培养8期学员，这些学员作为专门的执纪执法力量配置到各督导府宪兵队任职。成规模的组织化的现代宪兵制度在中国得到快速发展。值得注意的是，自1912年袁世凯任命殷学潢为宪兵学校校长，宪兵学校得以常态化举办，使得起源于法国的宪兵制度在中国实质性的传播开来，功能和作用发挥也比较明显。这一时期，宪兵学校学员较为系统地学习治安警察法、行政执行法、刑事诉讼法、民法、国际公法以及侦探、马术、捕绳术等学科和专业技能，提升了宪兵部队的职业化和专业化水平，也是近现代中国宪兵制度的快速发展时期。⑤参见于文龙：《论宪兵制度及其对我国武警体制改革的启示》，湖南师范大学硕士学位论文，2015年，第20～21页。1925年8月，蒋介石以廖仲恺被刺杀为由，认为缺少专业化的军事警察，在黄埔军校组织了宪兵连，负责重要首脑和重要部位的安全防护。然而，受制于军阀林立的现实和中国治军文化传统，宪兵部队的体系化受到一定影响，作用发挥也受到腐败政治的极大制约。

（三）南京政府时期。东北易帜后，国民党政府实现形式上的统一，为加强对军队管控和维护国内秩序，宪兵部队呈现出多样化发展形态。1928年，黄埔军校的宪兵连扩充为两个宪兵团。1931年国民政府正式在军队体系成立宪兵司令部，下设总务、警务、军需、军医、军械、政训等六个处，以及若干直属队和特务机构。各地设有警备城防司令部、保安司令部，与作为特务部门的军统、中统等一同形成了现代军事体制编制下的宪兵部队，⑥参见刘昭祥：《中国军事制度史》（军事组织体制编制卷），郑州：大象出版社，1997年，第497～524页。甚至在南京保卫战等作战行动中，宪兵部队也发挥过重要作用。⑦参见陈长河：《南京保卫战中的宪兵部队》，《江苏地方志》2005年第5期。这一时期，宪兵的职能发生了转向和扩展，例如1932年《宪兵令》，对宪兵的隶属、性质、任务等作了详尽规定：“宪兵隶属军政部，主掌军法警察，兼任行政警察及司法警察任务，负责执行警卫安全、军纪纠察、战地勤务、卫戍任务、维持地方治安、检肃间谍、支援三军作战等任务”⑧陈良瀚等：《各国宪兵制度简介》，台湾“宪兵学校”，2006年，第303页。。宪兵不仅仅对军队人员执纪，其职能还拓展至治安防控等民间社会，导致了这一时期宪兵部队职能定位的左右摇摆。当前，台湾地区仍保留了约1万多人的宪兵部队，但与国民党统治时期的宪兵相比，职能地位已大相径庭。

三、中国共产党领导下的新型制度探索

鉴于日本宪兵部队在中国所犯下的滔天罪行，以及国民党宪兵部队对中国革命以及革命群众的恐怖血腥镇压，我军自建立以来，就摒弃了“宪兵部队”的称谓，在苏联军事体制编制影响下，建立了具有我军特色的现代军事保卫部队制度。

（一）革命战争年代。中国共产党领导下的武装起义，开启了当代中国军事保卫部队的形构。1927年5月，时任中央军事部长的周恩来，在军事部下成立了以情报、保卫工作为重点的特务工作处，下设情报股、保卫股、特务股、匪运股等，成为后来我军军事保卫制度的雏形。1927年8月1日，中国共产党举行南昌起义，随之设立政治保卫处，内设两个科，还设有手枪营、警卫营和特务队，有一个连的兵力，共有400多人。①胡卫平：《军队保卫工作历史研究》，北京：解放军出版社，2016年，第87～117页。这是我军历史上第一支军事保卫部队，主要担负的职责是获取敌特情报，镇压国民党反动机关和土豪劣绅等反动派，清除起义军中的动摇叛变分子，维护南昌的社会治安等，②参见《中国人民解放军政治工作·保卫工作》，北京：解放军出版社，2006年，第7页。同时也担负同地方党组联络，筹粮筹款以及部队收容等任务。此后，在我党组织的秋收起义、广州起义等武装斗争中，大都建立了承担相应任务的政治保卫处等组织机构，军事保卫部队也逐渐壮大，由政治保卫大队、政治保卫团到政治保卫总队，下辖9个大队、59个中队、6个特别区队，职能集中于重要目标警卫、肃反锄奸、情报收集、犯罪调查、案犯看守、警备纠察和维持社会治安等。革命战争年代，军事保卫部队的法制建设取得了显著成效，一批亟需的执纪执法基本政策和法规相继出台实施，成为军事保卫部队执纪执法的重要依据。③参见欧阳华：《抗战时期陕甘宁边区锄奸反特法制研究》，北京：中国政法大学出版社，2013年。

（二）新中国成立以后。建国后，伴随国家政权的建立，特别是行政警察力量的全面组建，军事保卫部队的民间执法职能逐渐转由地方公安警察承担，军事保卫部队也随之缩减直至撤销。军事执纪执法工作由军队保卫部门承担，但职责权限有了较大的变化，仅承担军队人员政治审查、隐蔽斗争、军队刑事犯罪的预防侦查、军事看守所和监狱管理等执法任务。相应的，武装警察部队担负了更多原军事保卫部队的安全保卫职能，原总参谋部和省军区警备办公室则担负军纪维护等警备工作。党的十八大以来，新的军队纪检部门和监察部门相继成立，重点对军人各类职务违纪违法问题展开调查，也部分承担了原军事保卫部队的职能，在纯洁巩固部队方面发挥着重要作用。伴随国防和军队改革的深入，军委管总、战区主战、军种主建新格局的形成，人民军队组织架构和力量体系实现革命性重塑。构建中国特色新型军事保卫部队，成为丰富现代军兵种体系，提升部队执纪执法效益、深入推进依法治军从严治军的有效途径。

（三）海警部队的组建。为贯彻落实习近平强军思想，深入推进军队体制编制调整，根据中共中央批准的《深化党和国家机构改革方案》《武警部队改革实施方案》和十三届全国人大常委会第三次会议通过的《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》，调整组建了海警总队，称中国海警局，将海警部队整体划归中国人民武装警察部队领导指挥，统一履行海上维权执法职责。2018年7月4日，中国海警2305舰艇编队正式在中国钓鱼岛领海内巡航。新调整组建的海警总队，主要职能涵盖了打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理、海上缉私以及协调指导地方海上执法工作等方面的执纪执法任务。从海警总队设置的维权巡航、治安维持、刑侦、缉私、渔业执法、渔业调查、资源环境执法、海域执法、海岛执法、训练督查、情报等部门来看，新调整组建的海警部队执纪执法性质凸显，行使法律规定的公安机关和有关行政机关相应职权，属典型的平战一体新型军事保卫部队。④参见2018年6月22日十三届全国人大常委会第三次会议通过的《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》。该决定自2018年7月1日起施行。此外，武警机动总队、各内卫部队以及新调整组建的新疆建设兵团总队等，还担负了社会秩序维持和反恐维稳等重要军事安全保卫职能。

四、启示：构建平战一体新型军事保卫部队的设想

一支现代化的军队必然是法治军队。新时代背景下，适应中国社会主要矛盾转化、总体国家安全观战略需求和国家军队监察体制改革，借鉴中国历史上军事保卫部队的经验，调整组建平战一体新型军事保卫部队，是贯彻落实习近平强军思想和建设世界一流军队的必然趋势，也是创新发展依法治军理论和实践、走革命化现代化正规化精兵之路的客观需要。当前，从性质宗旨、职能任务、领导体制、组织编成等方面厘清军事保卫部队构建的基本模式和方法路径，是建立符合现代军事规律，体现我军特色的新型军事保卫部队的前提和基础，这无疑具有制度上的二次创新意义。

（一）性质宗旨。“军是军、警是警、民是民”。此次国防和军队改革，将黄金、水电、消防、森林、边防、警卫等武装警察部队改由地方公安领导指挥，主要是考虑国家重要场域、重要资源、重要设施安全防护属于行政警察职能。以国家治理为牵引，中国施行军警分离、军民分治的国家治理模式。目前，国家建有比较完备的现代警察制度，警种门类齐全，力量体系庞大，并在民间社会发挥着重要的执纪执法职能。因此，中国平战一体新型军事保卫部队的路径选择，应结合历史上军事保卫部队建设的经验，依据现实国情军情，严格限定于军事相关领域的执纪执法。平战一体新型军事保卫部队是军队内部具有军事、行政和司法警察性质的专业化执纪执法力量，因此，必须置于党的绝对领导之下，坚持人民军队的本色，担负军队执纪执法等重要使命。

（二）职能任务。新型军事保卫部队的职能任务，必须围绕中国安全、发展和利益的现实需求展开。在听党指挥方面，主要通过反腐败斗争、防间保密、隐蔽斗争、意识形态斗争和网上斗争等任务的有效开展，充分发挥军事保卫部队的政治保卫职能，确保部队纯洁巩固，维护国家和军队政治安全。在能打胜仗方面，突出军事保卫部队在防卫作战、反恐维稳、机动支援、国际维和等行动中的直接作战功能，高效精准打击各种渗透破坏活动、暴力恐怖活动、民族分裂活动、宗教极端活动。注重发挥军事保卫部队在军事训练中的执纪执法和军事管制区的安全秩序维持功能，特别是在航天、网络等重要领域的军事斗争和作战行动中，要遂行任务开展执纪执法和直接参与作战行动。在作风优良方面，着重发挥军事保卫部队在平时和战时的执纪执法职能，通过预防惩治军队内部违纪违法行为和危害国家军事利益的犯罪活动，确保军事行动的有效展开，确保军队法治化建设进程和我军优良作风的传承。

（三）领导体制。新调整组建的武警部队包含了内卫部队、海警部队、机动总队、新疆建设兵团总队等，在一定程度上体现了党和国家构建军事新型军事保卫部队的现实需求和发展方向。以此为鉴，建议以军委政法委保卫部门为基础，整合现有部分武装警察部队、国防动员部所属警备纠察、各战区各军种军务部门以及纪检监察专业力量，调整组建隶属于中央军事委员会的新型军事保卫部队，作为单独兵种予以建设。组建的军事保卫部队在中央军事委员会的直接领导下开展行动。同时，在中央军事委员会下成立军事保卫部队（或军事警察）司令部，负责军事保卫部队的建设，使军事保卫部队成为促进我军战斗力生成新的增长点，丰富军兵种样态的新路径，以及人工智能时代的新型作战力量。

（四）组织编成。新型军事保卫部队的构建需要结合我国现实国情军情，科学搭建嵌入式编成体系。在中央军事委员会下成立军事保卫部队（军事警察）司令部，负责军事保卫部队的建设。军事保卫部队的指挥权归属于各职能部门、各战区和各军兵种。（1）各战区统辖若干军事保卫旅，负责战区内军事保卫；（2）陆、海、空等各军种统辖各警察局，负责各自领域内的军事保卫；（3）军委纪律检查委员会和军委监察委员会统辖联合执纪执法部队，负责所有军事人员职务违法、职务犯罪调查；（4）军委政法委员会统辖若干执纪执法队，负责军人普通违法犯罪和危害军事利益违法犯罪行为的侦查以及监狱管理等军事保卫；（5）武装警察统辖国际维和队、反恐维稳队、军事管制队、机动支援队等，负责特殊事项、特殊时期军事保卫。