基于供需协同的农村体育公共服务多元供给框架研究

刘宏亮，邱 丽

《体育发展“十三五”规划》明确提出，加快建设水平较高、内容完备、惠及全民的基本公共体育服务体系，逐步推动基本公共体育服务在地域、城乡和人群间的均等化[1]。近年来，公共服务成为政府的四大职能之一，且具有快速布局和扩张之势，而体育公共服务是政府服务的重要内容，推进体育公共服务均等化短板和难点在农村，长期以来农村体育公共服务存在着较为严重的供给不足、供给错位等问题。随着新农村建设的不断推进，农民群体的多元化变迁，农村体育需求出现了诸多变化，体育需求数量不断扩张、类型日趋多元、层次化日渐突出，对服务的供给提出了新的要求，传统的“单一性供给”已经无法满足农村体育需求的增长，传统的“见物不见人”的供给思维也不再适应农村体育需求多元化的趋势。正如2014 年中央农村工作会议所强调的，要推进从“物的新农村”到“人的新农村”建设目标[2]。在农村体育公共服务中，要以农民的体育需求、农村的现实条件、公共服务为人的逻辑为出发点，通过实地观察、专家咨询和公众访谈等，深入农村体育公共服务工作一线，在搜集与分析大量农村体育公共服务一手信息与资料的基础上，提出农村体育公共服务工作中实施“供需适配”的多元协同公共服务供给模式的基本设想，旨在为解决当前农村体育公共服务供需错配、效率低下问题提供建议。

1 需求侧分析：演进中的农民体育需求特征分析

2015年11月，新一届中央政府根据我国经济发展的形势提出了供给侧改革的发展思路，在体育公共服务领域无论是进行传统的供给，还是新形势下供给侧的改革，农民的体育需求是起点。本文并不聚焦特定人群的具体需求内容，而旨在提炼出农村体育需求的基本特征，为农村体育公共服务供给模式的搭建提供一个规范性的逻辑基点，需求的基本特征决定着供给主体、供给内容和供给方式等。

1.1 农村体育需求的非经济、低消费特征

体育公共服务的市场供给思维，是西方新公共管理运动的重要实践，也是近些年我国学界和业界关注践行的重要公共服务供给和研究范式。公共服务的市场化供给前提是“有消费能力需求”的有效形成，通过观察和相应的研究不难发现，目前广大农村的体育需求体现在非经济性和低消费性2个层面。体育需求分为经济性的和非经济性的：经济性体育需求，是指通过购买来实现；而非经济性体育需求，就是不需要支付货币就能实现的体育需求[3]。在农村，众多的体育需求是无需消费便可达成的，如户外广场舞、田间地头的散步等。低消费性主要体现在需求市场的非规模性上。目前，农村体育需求在总体需求中依然处在相对较为滞后的位置。相关研究表明，目前农村公共需求中文化体育需求排在最低生活保障、医疗、养老、子女教育、乡镇道路交通、社会治安、农业指导、水利设施和水电供应等需求之后，处在农民需求的最底层[4]。根据国家统计局的相关数据，农村教育文化娱乐支出占比较低，而体育仅仅是教育文化娱乐中的一部分，其所占比重就更低了，反映出农村体育消费市场的贫弱，这也是农村体育公共服务市场供给必须面对的难题（见表1）。

表1 农村居民2013—2016年教育文化娱乐消费支出情况Table1 2013—2016 Rural Residents’Expenditure on Education，Culture and Entertainment

1.2 农村体育需求的层次化、分散化特征

农村居民的体育需求，具有层次性与分散化的特征。层次性主要表现在基于社会分层的需求层次和基于区域传统形成的需求不同2个方面。近些年，农村社会的发展、流动性的增强带来了农民群体的分化，形成了驻村务农人口（传统的农民）、离土不离乡农民工（在乡村企业、建筑工程等务工）和离乡又离土的城镇务工人员（具有更多的外部信息摄入）等不同类型的农民群体。社会工作方式、生活环境等的不同，对体育需求产生了深远的影响。相对于传统乡土务农人员，外出务工者接触了更多的现代体育、时尚休闲体育内容，也具有了一定的经济支付能力，带来了需求的层次化；而在广袤的农村土地上，由于传统村落的交流沟通贫乏，结合各地的乡土特征形成了门类繁多的民俗民间体育内容，也造就了农村体育的多样性与层次性。与城市相比，农村体育需求还存在较为明显的分散化特征，农村村落的散点式分布有别于城市小区、社区聚集，城市市民居住的集中性便于体育服务产品的供给，而广大农村的分散性难于进行集中供给，为供给带来了的难度。

1.3 农村体育需求的多元化、弱传达特征

体育公共服务需求，总体来讲包括体育场地设施、体育健身指导、体育文化传播和体育健康监测等。但落实到农村体育需求的实际，农村区域性体育的多样性带来了场地需求、健身指导和文化需求等多样化特征。从不同的人群来说，驻村村民、外出务工人员、留守妇女、儿童、老人等都有不同的体育诉求，带来了供给的复杂性，要求供给也必须相应的多元。如场地设施供给，简单的、同一化的“一场两桌”“村村健身路径”也许并不能很好地满足农民对于场地的基本需求。与城市的体育现代性和参与集中性相比，农村体育需求的多元化、类群化、分散化使得供给更加复杂。农村体育需求的多元化本身，对于公共服务的供给便是一种挑战，而更甚之处在于由于村民“公民意识”欠缺、信息传达能力羸弱、村民组织化程度的不足、处于话语权利的边缘、行政部门对相应诉求的发现力不足、农村诉求的传达通道缺失，导致农民的体育需求无法很好的传达，致使农民体育需求声张乏力，供给与需求的不匹配也就不难理解了[5]。

1.4 农村体育需求的边缘化、排斥化特征

我国现行的县乡行政管理体制是一种“压力型”体制，这种管理体制特征就是层层管理。长期以来，囿于制度惯性和路径依赖，作为“消费者”的农民缺乏表达公共服务需求偏好的恰当渠道，农村公共服务供给的内容、数量和结构主要由基层组织或上级部门在没有农民参与的情况下“自上而下”决定[6]。在农村体育公共服务的供给中，县级政府将有关任务（如健身场地建设、器材配备等）细化为具体指标逐级下达到乡（镇）政府、村委会。出于政绩或迎合上级部门的考虑，部分政府官员在农村体育公共服务供给决策时，常常优先考虑如何获得更大的政绩，很难主动站到农民的角度向上级真实反映农民的体育需求偏好，无暇顾及农民的体育利益需求，造成农民体育诉求被边缘化。当下“传递农民心声”的大众传播媒体，官方色彩异常浓厚，更多时候扮演着“政府的咽喉”的角色，没能将政府决策与农民需求表达有效地融合起来。在体制上，行政命令式的决策致使农村体育公共服务供需难以实现统一，农民真实的体育需求难以得到体现。

2 供给侧分析：农村体育供给特征分析

2.1 农村体育公共服务较强的“制度外”供给

长期以来，农村体育公共服务存在较为突出的“制度外供给”特征，作为公共服务供给核心主体的政府，在农村体育公共服务方面长期处于缺位、错位、不到位的状态，农村体育公共服务政府供给不是过多而是过少。建国以来，在国家发展重工轻农、重城轻乡的基本战略下，农村公共服务长期处于相对弱势的地位，农村体育公共服务供给更多的不是来自于政府，而是来自于农民的志愿性供给（无论是集体还是个体供给）。公共服的内容大部分来自于农民自身，无论是最初的人民公社，还是家庭联产承包责任制，乃至延续至今的村民委员会制度等均是如此，农民主要承担着各种农村公共服务内容（新世纪以来这一局面得到了极大改变）。这种供给方式的组织、规模、持续性都相对较差，加之体育又是农村公共服务中的边缘，也就铸就了当下农村体育公共服务的积贫积弱。直到2006年，国家体育总局会同国家发改委、财政部实施了“农民体育健身工程”，才真正开启了农村体育公共服务的政府供给模式，各地方省市政府部门也相应启动了地方性农村体育工程项目，如江苏的“万村体育工程”等。但发展至今，这一模式依然未有实质性的突破，经济基础与上层建筑要具有匹配性，而目前伴随新农村建设的加速与深入、农民阶层的分化，农村的体育公共服务需求不断向纵深发展，显然目前的体育公共服务供给模式已经难以适应农村体育公共服务的需要。

2.2 农村体育公共服务“制度内”的多头供给

自2004年以来，中央一号文件均是聚焦三农问题，新农村、现代农业、小康农民是当前国家对于农村发展的基本方针，在这一方针下各部委也出台了一系列的涉农政策。据不完全统计，中央部委涉及农村的各类专项资金项目多达100余项，其中涉及农村体育公共服务的部门就有发改委、农业部、教育部、文化部、体育局和国家民委等部门，多个部门推出了涉及农村体育的专项资金。如国家体育总局“农民体育健身工程”“雪炭工程”“乡镇体育健身工程”等[7]；农业部“农民体育健身示范村”项目；农业部会同发改、财政等印发的《农村产业融合发展试点示范方案》，实施“百县千乡万村”试点工程，提及体育设施问题[8]。多个部委对于农村体育服务都给予相应的关注，本身是一件好事，但在项目的实施过程中存在一定的多头供给和地方重复申请的问题。各部委项目大都以申报的方式开展并制定了较为严格的条件要求，部分地方政府以优势项目进行多头申请，带来了资源配置的重复与堆积，弱化了供给的均等性，多部门之间缺乏有效的协同机制，带来了项目支持的重复性。

2.3 农村体育公共服务内容的同一供给思路

在农村体育公共服务的体制内供给中，往往采用项目制的方式进行推进，相关部门制定了具体的规定，如在“农民体育健身工程”项目中明确规定：行政村为“1+2”（1片标准混凝土篮球场，2 张室外乒乓球台），乡镇为“1+2+1”（1 片标准混凝土篮球场，2张室外乒乓球台和1套全民健身路径）。在各地方政府，也围绕标准篮球场、乒乓球台和健身路径等体育设施进行建设，在江苏的农村体育服务供给中还提倡引导公共健身房的建设。经过多年的发展，我们看到了在广袤的农村地区混凝土篮球场、乒乓球台、健身路径等的“建设—闲置—荒废”。政府相关部门在进行项目推进的过程中，基于操作、评价、监管的便利性，实施同一化的供给思路，严重忽略了农村体育需求的多元性，带来了供给效率的低下。且项目的建设主要是一种“现代性”体育设施的供给，这与广大农村体育参与的乡土性、传统性和地方性等形成了较大反差。

3 现实困境：农村体育公共服务的供需失协

为了更好地了解农村体育公共服务发展的现实，本项目采用层次抽样的方法，选取江苏欠发达的苏北徐州柳新镇苏家村、天齐村，较为发达的苏中扬州李典镇伏业村、田桥村，发达地区的苏南江阴新桥镇新桥村、马嘶村，作为实地调查对象。采用实地观察和访谈的方式，对6 地体育公共服务情况进行调研。总体来说，经济发达地区的农村在体育公共服务领域供给相对较为充足，供给内容也相对多样，而经济欠发达地区供给则较为薄弱，具体特征如下。

3.1 供给不足：供给内容总量与质量严重欠缺

目前，农村体育公共服务供给还主要停留在“物”的层面，对于体育健身指导、体育文化传播和体育信息服务等软服务的供给还比较欠缺，而就是在“物”的层面，也存在较为严重的不足。如体育场地供给，根据第6次全国体育场地普查数据，截止2013 年12 月31 日，我国农村拥有体育场地面积6.12 亿m2，室内面积0.62 亿m2，农村体育场地面积仅占30.7%，而室内场地面积更是仅有8.1%，反映出农村体育场地设施供给的相对不足[9]。农村体育场地设施以户外为主，室内场地设施较少，从量上来说农村体育公共服务供给存在较大不足。供给质量方面，从2006 年推行的“农村体育工程”的“2 桌1 场”和近几年推行的“健身路径”的实施效果来看，经过多年实践，诸多农村配备的篮球场变成了打谷场、废弃场，乒乓球桌也不见了踪影。近些年实施的农村健身路径也存在诸多问题：有些村庄分发了健身路径，但因没有土地安放而堆砌在库房，一些村庄虽安装了但囿于场地约束，所选取的是比较偏僻的地方，村民的使用效率极低，这些都反应出农村体育公共服务质量的不足。在对6 个村庄的调研中也发现，苏北的徐州柳新镇苏家村、天齐村，苏中扬州的李典镇伏业村、田桥村，除了学校体育场地基本没有专门的体育场地设施供应，江阴2 村主要是与文化结合的小广场和一些健身步道的供应，在供给的量和质上都存在较大不足。

3.2 供给错配：供给同一与农村需求多元的矛盾

前文分析表明，我国广大的农民体育需求存在多元化、层次性、区域性和人群化等特征。不同地区农民的体育参与习惯和项目存在不同，广阔的草原、山地、林区和水域等地理区域的差距，决定了体育参与场景各异；舞龙、舞狮、腰鼓、抢花炮、博克、太极、舞剑和甩鞭等反映出农村体育项目的多元性；男女性别，老、中、青、少、幼的年龄差别，驻守农民与务工人群，留守人员与农村整体家庭等都体现出异质性。而当前制度内所提供的供给方式，呈现较为突出的“同一化”“同质化”“硬件化”和“面子化”等问题，一些项目基于实施与考核的便利化，实行统一化标准，忽略农民需求的个性化，导致效率低下。如国家体育总局推进的“农民体育健身工程”（1 块混凝土标准篮球场，配备1 副标准篮球架和2 张室外乒乓球台），江苏省2006 年启动的“万村体育健身工程”（1 片篮球场、1 个室内活动室、1 条健身路径）等供给上并没有考虑到农村的多样化和区域特色性，存在同一化思维，与农村需求的多元化形成了矛盾。在对6 个村庄的调研中发现，都享受过“万村体育健身工程”等的待遇，配备了相应的设施，但总体来看基本荒废，“积极”的体育公共服务供给并没有换来农民“热情的拥抱”，农村惠民体育场地设施遭遇“冷漠化”致使农村体育公共服务供给低效用。原因如下：（1）适龄的年轻人大部分出外打工，而学生主要在学校场地设施活动，且人数也很少；（2）适合中老年人和本地居民喜爱的体育项目活动空间供给不足。目前，农村居民最经常参与的项目是广场舞和走路，而农村普遍缺少大块具有照明功能的体育场地，农民更多的是选择在家里或某个开阔的有路灯的路口，安全参与、放录设备无法保障；另一种重要的体育参与是晚饭后走路，也主要是乡村的交通道路，存在较大的安全隐患。总体来说，对于农村的体育场地设施供给存在较为突出的西化和同一化特征，不符合农村体育需求的实际。

3.3 供给乏力：农村体育公共服务供给的财力支持欠缺

公共服务是典型的需要财力支持的事业，城市公共服务供给主体相对多元，制度内供给也相对充足，诸多城市区域都有着专门的财政预算。而在农村地区则存在严重的财力支持的不足。（1）制度内财政供给不足，从中央和省市来看，体育专项经费基本止于县级层面，到乡镇级便没有专门的体育经费配备（或往往挪作他用），而且众多农村地区由于税费改革以后财力急剧下降，导致制度性供给不足。根据国家体育总局数据，“十二五”期间国家共投入49亿元支持引导各地建设行政村农民体育健身工程；2015 年，国家体育总局农民体育健身工程投资10.27 亿元，雪炭工程投资2.012 亿元；2016、2017 年，共投入近15亿元支持行政村农民体育健身工程。从绝对值看尚为可观，但人均只有2元左右。（2）在我国，少数农村拥有集体企业，能够为基本公共服务提供支持，绝大多数农村集体组织并不拥有经营性资产，缺乏有效的集体性经济支持。（3）社会性经济支持不足。在城市，企业、公益组织和非营利组织等常常成为公共服务的重要支持力量，而在农村，这一部分的发展还亟待提升。不仅如此，相应的转移支付制度也未广泛建立，导致农村体育公共服务的财力不足，与城市相比存在较大差距。在对6 村的调研中发现，村镇管理人员普遍反应他们最关心也是居民最关心的是交通道路、居民养老、医疗社保、环境卫生和教育等问题，体育处在较为次要的位置，6个行政村均没有单列的体育发展专项经费（个别村甚至毫无经费），尤其是经济欠发达地区的农村。观念上不重视，经济上不充裕，也就难免导致相应服务供给的乏力。

尽管存在诸多不足，但在调研中也发现了一些积极的因素。如在供给主体上，实地考察发现，一些农村的活跃人士自愿将自己的院子提供给附近居民跳广场舞，提供基本的播放设备和灯光等，并成为农民参与体育活动的召集者、监督者和技术传授者；一些在外创业成功人士、外来村官、大学生等也成为农村体育供给的重要力量，或捐赠一定的体育经费，或直接参与到体育的指导和传播中，成为农村体育发展和服务供给的重要力量，这为农村体育公共服务的升级提供了客观条件。

4 供需协同多元供给的提出与基本要素分析

4.1 供需协同多元供给的提出与基本模型

1971 年，著名物理学家哈肯提出了“协同”这一概念，并在1976年较为系统地论述了协同理论。协同理论主要讲述的是，一个非平衡的开放系统在外界影响因子变化达到某种程度时，该系统在内部因素的复杂作用下，自身状态由“无序”变为“有序”，或由“有序”变为“更有序”的发展轨迹问题[10-11]。协同论强调，系统是一个开放的状态，与外界不停地发生着各种信息流、物质流和能量流的交换，各类内外因素的变化必然引发系统自身的变化，而要实现系统“无序—有序—更有序”这一理想均衡，系统就必须根据内外环境的变化进行自身的更新，各子系统要实现新的竞合状态[12]。农村体育公共服务本身可以看做一个系统，随着新农村建设的推进，农民群体流动性的增强，农村经济、政治、文化等各方面的变迁，这一系统所处的内外环境都出现了不同的新变化。前文已经论述农民体育需求在不断的井喷，需求的多样化、广泛化、分散化和个性化等并存，在这种情况下，任何单一的供给方式都无法很好地满足农民的基本体育需求。早些年，农村体育公共服务的自愿供给和近10余年政府单一供给都暴露出了各自的弊端，在这种背景下，若要很好地满足农村体育公共服务的需求，提升公共服务效率，就必须建立供需协同的多元供给体系。

供需协同，是指在农村体育公共服务供给过程中，将这一工作视为一个系统，这一系统必须充分重视供给端与需求端的协同，将供给与需求关联起来。供给充分地考虑农村体育需求的多元性、地域性、层次性和低消费性等特征，在供给过程中充分尊重需求端特征，分析与把握农民体育需求；在供给端充分考虑需求的基础上，分析把握各供给主体优势与实施条件，调动多元主体进行协同供给（包括政府、市场、社会、自治组织和农民个体），构建供给侧与需求侧内容匹配、主体协同、机制保障的多元体育公共服务供给体系（见图1）。该体系是针对当前供给与需求失协问题提出的。供需两侧的协同，更强调需求在整个农村体育公共服务中的地位，强调要“见人”，能够更有效地解决当下政府供给中所存在的诸多“为官”而非“为民”的导向，真正做到服务于广大农民，促进农民更多地参与到服务决策、推进等工作中来。同时，建立多元主体供给，能够有效解决当前单一供给乏力和对基层把握不足的问题，能够拓展农村体育公共服务供给力量，促进供给总量和质量的提升，缓解单一政府供给的力量不足。在农村公共体育服务供给中，已经出现政府主体、市场主体、社会主体、第三方组织和农民个体等参与供给的情况，而任何单一主体的供给都各有其特色，也都有各自的适应性和不足。因此，要实现农村体育公共服务的高效供给，需要构建多元协同供给模式，充分调动、发挥不同主体的作用。

图1 农民体育公共服务“供需协同”的多元供给模型Table1 The Multivariate Supply Model of“The Supply and Demand Coordination”for Rural Public Sports Service

4.2 供需协同多元供给的主体角色定位

4.2.1 政府“掌舵”与职能分化 前文在论述农村体育公共服务供给特征时，指出农村体育公共服务“制度外”供给的特征，显然，在农村体育公共服务供给过程中应该强化政府职能。但需要指出的是，政府服务职能的强化，并不是政府就一定要亲自参与到各类或全部体育服务的生产与服务中，政府的作用更应该是“掌舵”，而不是“划桨”。正如管理大师彼得·德鲁克所说的，“任何想要决策机构亲自实干的做法也意味着做蠢事”[13]。由于角色定位不清，责任边界界定模糊，导致农村体育公共服务过程中政府主体替代性供给的“单一供给”局面，政府在公共服务供给中必须进行角色的再定位。借鉴西方新公共管理理论，政府要明确自身在当今农村体育公共服务中的“总责任”，在供需协同多元供给结构中发挥主导作用，将主要精力放在制定和实施农村体育公共服务总体规划与基本规则上来，进行多元主体的引导、规范与整合。通过政府权威、规划协调、行政监管和法律约束等，确保公共服务的公益属性和均衡供给，承担起制度供给、财政资金筹措、业务引导协调监督和供给绩效考核评价等职能。让政府从具体的直接供给中解脱出来，更好地提高其治理决策能力。彼得·德鲁克同样强调，“任何想要把治理和‘实干’大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力”[14]。政府主导地位和角色分化，更符合当前农村体育公共服务供给的实际，毕竟多元化、分散化的农民体育需求，要求政府进行直接的供给是一项浩大的工程，政府部门由于人力等因素限制也会有心无力，且会大大削弱应有治理能力。因此，政府要进行很好的职能分化，通过委托、授权、购买等方式转移服务内容。

4.2.2 市场的适度介入与政府规约 在广大农村，农民表现出了越来越旺盛的体育需求，但这些体育需求具有较强的“非经济性”特点，这些决定了在农村，尤其是欠发达、贫困的农村地区体育消费市场的羸弱，似乎这些地区便失去了市场主体供给的可能性。当然，市场主体是逐利的，但这并不意味着市场机制在农村体育公共服务范畴的完全失能。公共服务供给的市场机制，是新公共管理运动的重要改革方向和实践路径。在农村地区，一方面是一部分发达农村地区有了一定的体育消费能力和意愿，这些农民的体育需求一定程度上吸引着市场主体的自觉供给；另一方面，公共服务供给市场机制是政府通过民营化、政府购买服务、业务分担、合作生产等途径，将部分公共服务工作部分委托给营利组织部门来运营，政府通过全盘考虑和服务规划的设计，将具体的事务交由私人部门，并引入竞争机制，提高公共服务效率。这种运作方式，在打破政府单一供给垄断与低效率的同时，能够更好解决针对性供给的问题，缓解农村体育公共服务的短缺局面，一定程度上缓解“政府失灵”问题。当然，也正是因为市场主体的逐利性本质，政府进行服务购买并不意味着服务的结束，而只是开始，必须明确进行公共服务“市场化改革”不是“甩包袱”，而是提效益。政府部门应该制定完备的监管与评估体系，要对市场主体的供给效果与履约程度进行评价，对市场主体的行为进行必要的监管，确保公共服务的公益性和普及性的达成[15]。同时，考虑市场主体在农村体育服务中的障碍，尽量创造优化的市场环境，避免农村体育公共服务的“市场失灵”。

4.2.3 社会与自愿供给的重视与扶持 社会力量是介于政府与市场之间的重要力量，是伴随“公民社会”的兴起而逐渐发展起来，并日益成为重要的公共服务供给力量，是国家力量与市场力量的有效补充，能够很好解决公共服务供给中的“双重失灵”（政府失灵和市场失灵）问题，解决“政府管不了、市场不愿管”的领域，在很多地区甚至成为公共服务供给的主要力量。我国农村社会主体和自愿组织范围广泛，既包括农村基层的自治组织、村民社团、志愿组织，也包括外来的社会公益部门等第三方组织。这些主体，尤其是农村土生土长的社群组织对农村体育公共服务具有更好的了解和把握，同时能够在村民与政府之间建立一个通道，起到上传下达、下情上应的作用，促进政府部门和自身进行适配性的供给。当然，我国农村社会和自愿供给存在诸多不足，农村社会组织发展还相对欠缺，包括组织程度、管理制度、财力支持和专业水平等都有巨大的不足，这与我国“公民社会”发展滞后和长期农村社会环境密切关联。但正因为此，加之社会与自愿主体在农村体育公共服务供给中的作用，相关部门更应该重视社会与自愿组织等第三方主体在农村体育服务中的地位，通过政策、财力等手段予以扶持。这种扶持不仅不会加大政府的财政负担，反而会大大降低政府服务成本、提升治理绩效。如美国里根政府和英国撒切尔政府对志愿性部门的支持，构成其削减政府开支战略的核心部分[16]。对社会组织，尤其是自愿供给建立必要的激励机制，促进资源供给的常态化。

4.2.4 农民自主供给的引导与发动 确定农民在体育公共服务中的供给与消费的双重身份。目前，在农村体育服务供给中，尽管政府、市场和社会组织承担着公共服务的重要内容，但面对多元且分散的农村体育需求，很多时候难免出现一定程度的政府失灵、市场失灵，乃至社会失灵现象，使得农村体育公共服务的供给难以实现全覆盖，在这一背景下就必须重视农民的自主供给。经过实际调研发现，我国农村体育组织化建设较薄弱，组织数量偏少，少有的体育组织多呈现散乱状态，缺少统一的组织与领导，农民难以依靠组织的力量与供给者谈判博弈以实现个体利益。加之，主流媒体更多时候扮演的是“政府的咽喉”的角色，致使在农村体育公共服务供需关系中，作为弱势群体的单个农民相对于政府而言是渺小的，话语权缺失亦是不争的事实。根据埃莉洛·奥斯特罗姆的公共事务自主治理理论，提议通过农民之间的合作形成农民自主组织，构建农村基于体育公共服务的农民自主组织供给制度，优势如下：（1）这一自主组织制度是由农民自发组成的群体组织，成员间不是通过科层管理结构进行联系，而是基于相互信任，在这种信任机制下能够更好地实现一种集体行动，能够较好地实现服务供给的相对公平，提升供给效率；（2）农民自治组织基于自我组织、分工明晰、权责明确，能够更好地实行监督与问责，降低其他制度供给所需要支付的各类成本；（3）作为充分调动乡村社会资本的一种方式，能够更好地发挥社会资本的力量，调动更多的供给主体参与到农村体育服务中来，拓展供给方的力量范围。显然，从目前来看，应该充分引导和发动农民对于体育服务的自主供给意识，培养供给动力，创造供给环境。

4.3 供需协同多元供给的保障机制设计

4.3.1 畅通的农民体育需求传达机制 人的一切权利都是从表达开始的，表达权是公民的“第一权利”。建立供需协同的多元供给机制，起点是农民的体育需求，而归宿是农民体育需求的满足。显然，农民体育需求的发现，是这一机制和目的达成的关键，因此要确定这一供给框架的有序推进，必须建立畅通的农民体育需求传达机制。长期以来，农村体育需求传达处于缺位的状态，农民体育话语权缺失。政府部门在体育服务供给中，往往出于一种“替代性决策”——依据自己的行政偏好或者政治诉求来决断农村体育公共服务的供给，造成的局面是体育供给不符合群众需要，导致有限体育资源的浪费与闲置[17]。面对这一现实，我们需要建立有效的公民参与框架，让农民参与到农村体育服务供给的动态协商中来，鼓励、引导、创造条件让农民真正介入到农村体育服务的内容决策、方式决策和绩效评价中来。以农民的满意度作为评价的重要标准，丰富农民体育诉求表达通道、畅通表达渠道和建立表达机制（见图2）。具体来说，可以通过民意调查、民众公决、领导接待、政府热线、网络在线、听证制度和设立意见箱等方式广纳言路，拓展农村体育公共服务的需求表达渠道与平台，不断增强村民的“公民意识”，培养其参政议政能力。

图2 农村体育公共服务需求传达机制Table2 The Conveying Mechanism of the Demand for Public Sports Service in Rural Areas

4.3.2 多元供给主体的合作机制 竞争与合作，是协同学视野中系统由“无序—有序—更有序”均衡状态的关键条件。在农村体育公共服务协同供给中，各主体（子系统）要充分合作，实现资源的整合与优化。而要实现这一合作，首先各主体要达成共同的农民服务价值观，要作出清晰的角色定位，在这一总体价值观念的指导下，实行“合作表达”“合作决策”“合作筹资”“合作生产”和“合作供给”。“合作表达”是前文所提到的农民体育需求传达的延续，农民体育需求在整个供应链中的起点地位决定了表达的重要性，任何一方对于农民体育需求的获取和把握都有着自身的优势和弱势，这为“合作表达”提供了必要性和可行性。在合作表达环节，建立“公民—政府”“公民—自治组织—政府”“公民—市场主体—政府”“公民—社会组织—政府”“公民—乡村精英—政府”等[18]多渠道的合作表达机制；“决策”是供给行为的事前规划，必要的资本是基础条件，因此可以建立融“农民—政府—市场—社会—第三部门”为一体的决策与筹资机制，提高决策的“民主性”和筹资的多元化；建立融合多主体的合作生产与供给机制。

4.3.3 多元供给主体的竞争机制 1996 年，戴维·奥斯本等提出，农村公共服务治理，“问题不在于公营对私营，而在于竞争对垄断”。从协同理论来看，系统新的均衡的形成，必须通过各子系统的有效竞争才能够提升资源的使用效率，将竞争机制引入到农村体育服务的多元供给机制中，就是为了提高供给的质量和效率。近10 余年（从2006 年国家体育总局实施农村体育健身工程以来），农村体育公共服务长期处于一种供需失调的状态，很重要的一个原因就是，“政府单一”供给的垄断，而要改变这一局面就必须建立竞争机制。今天的政府再造行动，为这一机制的建立提供了可能和条件。我国的市场机制不断深入，政府的简政放权也在大刀阔斧地试行，各类体育组织在不断培育与成长，农民的公民意识和能力在不断增强。在农村体育公共服务中，政府既可以通过外包的方式交由市场来供给，也可以通过合同的方式交由体育组织来提供；既可以自行供给，也可以委托给社会公益组织来实施，供给主体的多元化，带来的是各主体竞争的可能和质量意识的提升。政府在农村体育公共服务总体规划过程中，应该放宽供给主体，并引入竞争机制，促进农村体育公共服务质量与效率的提升，同时在考核环节引入农民满意度。

4.3.4 多元供给主体的制衡机制 尽管在农村体育服务领域各主体具有基本一致的目标和价值追求，但“私利无处不在”，追求个人、个体组织利益最大化的动机是难以避免的。各种“寻租行为”屡禁不止，市场的“最大化私利”造成了各种偷工减料，社会组织、农民个体等也都有自己的计划。因此，要充分发挥“竞合机制”的益处，若要摒除其所带来的各种弊端就必须建立完备的制衡机制。这种制衡机制要贯穿农民体育服务的全过程，从最初决策的制定、到服务的生产、效益的评估和问责等各个环节。在决策环节，建立相互沟通的决策框架——基于农民体育需求；在生产环节，建立农村体育服务的标准化体系，根据这一标准选择符合生产与服务供给条件的市场、社会主体；在评估环节，引入农民满意度调查，建立多主体参与的评估制衡机制，并建立规范的评估与考核程序，以及严厉的、可行的“问责”机制。突破原有的单一供给、单一生产、自我问责和垄断运行的局面，在制衡中相互督促前行，促进服务效率提升。

5 结 论

本文分析了农村体育公共服务供需两端的特征，认为农村体育“需求侧”存在非经济、低消费、层次化、分散化、多元化、弱传达、边缘化和排斥化等特征；“供给侧”存在“制度外”供给特征，以政府为代表的“制度内”的多头供给，供给内容同一化、硬件化和面子化等问题。通过供需协同观察发现，当前农村体育公共服务存在供给内容总量与质量严重不足、供需内容错配和财力支持欠缺导致供给乏力等问题，任何单一的供给方式都无法很好地满足农民的基本体育公共服务需求。基于此，提出了农村供需协同的多元供给机制，这一机制以农村体育需求为逻辑起点，强调在供给过程中农民主体的参与度和话语权，强调供需两端在供给中的贡献性。在供给主体方面，集“政府、市场、社会、农民个体”等主体于一身，各自根据自身的优缺点明确在农村体育公共服务中的角色，并提出建立必要的农民体育需求传达机制、多元主体的合作机制、竞争机制和制衡机制等，以更好地促进协同供给体系方法的推进。本文提出了一个合作协同供给的农村体育供给框架，但对每一种供给主体的具体运作未做深入探讨，将在后续研究中进一步探讨，并希冀探究不同主体在不同条件和区域农村的作用机制和效力。