油气基础设施应实施短板加长工程

文 | 罗佐县

能源发展新形势对基础设施建设提出新要求，但我国油气基础设施建设普遍面临短板约束。实施短板加长工程是今后一段时期我国能源工作的重要组成部分。

伴随我国能源革命战略的深度实施和推进，油气产业的地位日渐重要。就目前的发展形势而言，油气基础设施建设各环节不同程度有些滞后，成为油气产业乃至整个能源产业转型发展的短板。实施短板加长工程是今后一段时期我国能源工作的重要组成部分。

我国油气基础设施建设普遍面临短板约束

公开资料显示，至2016年年中，我国建成舟山、舟山扩建、镇海、大连、黄岛、独山子、兰州、天津及黄岛国家石油储备洞库共9个国家石油储备基地，利用上述储备库及部分社会企业库容，储备原油3325万吨，相当于40天净进口量。这一水平与西方发达国家相比，还存在较大差距。美国目前的战略储备为6.93亿桶，相当于1亿吨，足以支持142天的进口保护，日本的战略储备接近150天，德国的战略储备为100天。

截至2018年末，我国天然气地下储备能力接近117亿立方米，国内企业建成大港板桥等数座地下储气库。但目前这一储气能力仅占天然气总消费量的4%，与国际社会10%-15%的标准还有相当大的差距。为弥补储气能力不足，当下的做法是除地下储气库之外广泛利用LNG接收站、LNG储罐等设施增强储气能力，以其作为地下储气库容不足的有效补充。截至2018年国内已建成21座接收站，接收能力达到7000万吨。

截至2017年我国建成油气管网12.8万公里，其中原油管道里程2.98万公里，成品油管道2.59万公里，天然气干线管网7.21万公里。西部、漠河-大庆、日照-仪征-长岭、宁波-上海-南京等原油管道，西气东输、陕京、川气东送等一批长距离、大输送量的主干管道陆续建成，联络线和省际网络建设加快。浙江、山东、江苏等省纷纷出台近中期天然气管网村村通、县县通工程规划。除中亚-中国天然气进口管道A/B/C线建成、中俄原油管道建成之外，中俄原油管线二线和中俄东线天然气管道工程加快推进。

油气基础设施在近年来取得较快发展，但与国家发展要求及发达国家还存在较大差距，突出表现在天然气管网方面。目前我国天然气管网总里程接近70万公里、人均管线长度0.5米/人，显著低于全球人均1.11米/人的水平。美国国土面积与我国相当，但美国天然气管网总里程360万公里，人均11.2米/人，是我国的22倍。培育天然气主体能源地位，推动天然气大发展面临管网不足约束。

能源发展新形势对基础设施建设提出新要求

随着石油对外依存度持续增长，对能源安全的关注程度也在提升，加强石油储备能力建设是保障能源安全的重要举措之一。因此，应从能源安全角度出发稳步推进石油储备基地建设。实现这一目标须立足当前已有石油储备基地建设进展情况，参照国际社会石油储备规模水平，按照新的石油储备条例要求，在大力发展商业储备的基础上，继续稳步推进石油储备基地建设，实现石油战略储备和商业储备相互促进，保障石油供应稳定。

石油基础设施建设与国内炼化布局优化跟进。国内石油石化产业的基地化、一体化、清洁化以及高端化建设将在全国范围形成石油石化产业资产和市场的重组，影响到基础设施的建设。《石化产业规划布局方案》基于扭转我国重大石化项目布局分散的局面，综合考虑经济发展水平、现有产业基础、地域和环境容量、安全防护纵深、港口集疏运条件等因素，提出集聚建设上海漕泾、浙江宁波、广东惠州、福建古雷、大连长兴岛、河北曹妃甸、江苏连云港七大世界级石化基地的规划并已付诸实施。未来油气基础设施的建设包括原油装卸码头、管道以及油库、加油站等新的设施的规划和建设需要与石油石化新的发展格局相适应。

天然气基础设施建设要作为当前及今后一段时期的重中之重。当前及今后一段时期的能源聚焦点是天然气。2018年我国天然气消费达到2800亿立方米，同比增长18%。我国大气污染防治正在进入攻坚阶段。在蓝天保卫战行动计划等系列政策推动之下，全国大范围“煤改气”工程将持续推进，目前由京津冀向整个北方及南方地区稳步推进。为避免出现天然气在旺季出现供应紧张现象，加大天然气基础设施建设力度成为重大战略选择。除新建天然气管线之外，天然气管网之间互联互通、地下储气库建设应保持同步推进。在地下储气库建设进程中，应充分发挥LNG接收站、LNG储罐等设施的储备功能，形成多元互补、各有特色的多元储备体系。当前形势下，天然气基础设施建设应作为油气基础设施建设的重点。

主要油气生产消费国家油气基础设施建设经验

欧美油气基础设施的阶段性特征较为显著，油气基础设施经营由一体化走向独立运行具有普遍性。

发达国家油气基础设施的发展一般经历初始期、成长期和成熟期。初始期油气基础设施较为匮乏，只有少数投资者，市场风险较大。在此形势下各国普遍采取鼓励投资基础设施的政策，鼓励油气开发生产与管输一体化发展，通过一体化平衡风险，保证投资者能够在一定时期收回投资。进入成长期后，投资油气基础设施业务风险降低，油气基础设施依然主要由油气生产商投资经营，但开始有新的投资者进入，政府适度鼓励提倡竞争。进入成熟期后，油气生产与运输开始分离，管输等业务实行专营制度。

俄罗斯坚持一体化经营，但政府已经颁布多项法规，强制管道开放和用户的公平进入。俄罗斯石油天然气管网始终由政府统一管理，国家干预性极强，这一点有别于欧美其他国家。目前俄罗斯政府仍坚持建立统一油气管网，俄强调通过统一管网合理调配能源、提高供气可靠性和安全性的重要保证，是符合俄罗斯国情的选择。今后俄罗斯油气基础设施的垄断地位长期不会改变。但是俄罗斯关于油气基础设施的管理在强调国际利益的同时并非没有松动。目前政府已经颁布多项法规，强制管道开放和用户的公平进入。

美国依托丰富的油气资源，形成相对独立、完善以及强大的油气基础设施系统。美国的原油管道管网实现了自产原油、进口原油向炼油中心的输送；天然气管网已经形成高度集成的输配网，由210多个天然气管道系统和30万英里的州际和州内部输送管道组成。能够将天然气运送到48个州的几乎任何地点。美国共有389个地下储气库处于正常运营状态，储气库遍布在美国各州，在人口密集，冬季用气量大的东部地区分布最为密集，与天然气发电厂的分布位置相关，同时呈现出地理分布与消费需求相呼应的特点。LNG接收站在美国作为调峰辅助方式，主要用于日调峰和小时调峰。

资源主要依靠外输的欧洲高度重视天然气储备设施建设。欧洲天然气管网为跨国、跨区域网络化。天然气管道连接着俄罗斯、中亚五国、北海地区、北非地区等，以及各国天然气消费市场。此外，欧洲还建有18座LNG 接收站和各种类型的地下储气库，形成了供气来源多，并且供气可靠性和灵活性较强的大网络区域格局。欧洲基本形成以地下储气库为主，气田调峰、小型LNG调峰、双向管道调峰、管道容量调峰和区域平衡调峰等多种方式共存的调峰模式。目前欧洲约有110 座在运行的储气库，主要分布于德国、法国、意大利、英国、荷兰等国，共有33家储气系统运营商。

日本依靠LNG接收站进行储气，建立战略储备和商业储备相结合的储备体系。日本国土面积小、自然资源匮乏，地质条件的局限使得其没有办法大面积发展地下储气库，因而主要运用LNG接收站来进行储气。日本LNG接收站大部分都建在日本岛南侧沿海，国都东京海湾接收站最多、最密集、储量最大，储罐在设计时就考虑了季节调峰、应急备用等因素，因而容量大，能够满足日本的冬季天然气用气高峰需求。经过长期发展，现在日本已经建立起国家战略储备和商业储备相结合的储气调峰体系，国家和民间企业的储备量分别为消费量的30天和50天。

我国油气基础设施建设的相关建议

首先，要做好油气基础设施发展规划制定、落实和调整工作。我国油气基础设施与油气大发展要求还有差距。随着油气产业结构调整及全产业链产业布局调整，油气基础设施的建设和优化需要与之同步。

当前《中长期油气管网规划》等文件已出台，对油气基础设施中长期发展的目标和路径图做出了系统规划。各级政府、企业需要提升对规划权威性的认识，切实采取措施予以落实。能源和资源管理等部门根据市场和政策变化及时对有关基础设施规划目标和实施路径做以修正，以保持规划的科学性。

第二，要实施积极的财税政策支持，对油气基础设施建设关键环节予以重点支持。油气基础设施目前是整个油气产业链运行的短板，建设步伐需要加快，因此需要有积极的政策扶持。

加大中央预算内投资，支持国家石油储备基地、储气库建设，支持西藏等地区天然气和成品油基础设施工程，支持社会各类投资主体参与LNG接收站建设。按照准许成本和合理收益原则核定天然气管输价格。创新油气基础设施投融资机制，鼓励包括海外资本、民营资本以及国有资本在内的各类主体介入油气基础设施建设领域，形成多元化的基础设施建设投资主体。

第三，应加快推进体制机制改革，尽快明确国家管网公司成立方案。原油、成品油管道一般靠近油田及炼厂，各环节之间的配套关系相对稳定。

油气基础设施建设重点针对天然气，建议充分借鉴发达国家经验，加快推进建设市场主体多元化，提升管网等基础设施向第三方公平开放。建议国家管道公司的成立以天然气基础设施资产为主，以天然气干线为主。对于油气生产企业，本着促进其经营灵活性原则，应允许其拥有一定数量的油气管网及配套设施，国家管网不要大包大揽。

就现阶段发展形势而言，国家管网公司成立方案要尽快明确，否则会对各地天然气管网及配套设施建设进程产生不利影响。

第四，要为依靠科技实现基础设施建设和优化水平提升创造条件。安全高效运行是衡量油气设施运行效率的重要标志。

加大最新科技成果在油气基础设施中的应用对于油气基础设施高质量运行具有重要意义。油气设施建设和运营企业应主动作为，全方位加强与国内外信息化、智能化等高科技企业和研究机构的合作，充分吸收科技成果，努力提升基础设施的科技含量。政府相关部门充分依靠市场力量，通过科技政策为油气基础设施建设和运营企业与高科技企业的结合创造条件。

当前及今后一段时期我国油气勘探开发力度将显著加大，石油储备、天然气进口都将处于活跃期，石油炼化加速向一体化、基地化推进，这些变化将为油气基础设施的建设和资产优化带来新机遇，将从深层次影响到我国油气基础设施布局。预计油气基础设施很快将迎来新一轮建设热潮。