论澳大利亚与印尼安全合作的制度化及其限度

鲁 鹏

20世纪70年代以来，澳大利亚与印度尼西亚（以下简称印尼）一直在寻求建立一种制度化、常态化的安全合作关系。两国从临时性的安全合作发展到正式安全协定的签订，从防务安全合作扩展至各领域安全合作，从基层军官交流提升为防长、外长“2+2”会晤机制，在制度化合作的道路上取得丰富成果。两国在步入了制度化合作的轨道后，实现了安全领域的互惠互利、信息共享与政策透明化。然而，澳印（尼）安全合作制度的确立，并未促使两国合作关系稳定发展。2013年11月，由于澳大利亚窃听印尼政要事件，印尼总统苏西洛（Susilo Yudhoyono）宣布中止与澳方在共同打击难民偷渡问题上的合作，中止双方情报及信息共享，并退出与澳方的军事演习。①李佳彬：《印尼对澳大利亚说“不”》，载《光明日报》2013年11月23日。2015年4月，印尼不顾澳大利亚反对，坚决对两名澳籍毒贩执行死刑，时任澳大利亚总理阿博特（Tony Abbott）召回了驻印尼大使，并暂停两国部长级交流。2017年1月，印尼军方宣布，因在澳大利亚军事基地内发现侮辱印尼建国五项基本原则、②印尼建国五项基本原则（潘查希拉，Pancasila）包括信仰神道、人道主义、民族主义、民主主义、社会公正。支持巴布亚独立等内容的材料，印尼军方决定中止与澳大利亚的一切军事合作。③姜潭：《澳大利亚与印尼，近邻为何反目？》，载《中国国防报》2017年1月13日。除此之外，一系列其他事件也在不同程度对两国安全合作构成冲击。比较难于理解的是，在澳印（尼）安全合作制度框架下，两国安全合作水平总体不断提升，但为何在一些情况下制度的力量却难以体现，甚至制度本身的维系也面临挑战？本文试图对这一问题做些探讨。

一、制度与国际安全合作

根据国际制度理论，一套明确的规则和制度能够为参与合作的国家提供关键信息，从而降低交易成本并减少各方行为的不确定性。因此，制度（institution）通常被认为是促进合作的重要因素，也是维持合作的重要保障。④关于制度概念，国际关系学界仍缺乏广泛的共识。罗伯特?基欧汉认为，国际制度应有广义与狭义之分，前者包括宗教、国家主权、战争等更为普遍的形式，后者指的是国际核不扩散机制、关贸总协定这样的具体规则体系。参见Robert O.Keohane,“International Institutions:Two Approaches”,International Studies Quarterly,Vol.32,No.4,1988,pp.382-383.本文主要采用基欧汉的观点，认为国际制度主要指在国际体系中确立国家角色、约束国家行为的规则集合，可能以实体组织出现，也可能是非实体的机制或惯例。目前的研究表明，制度在合作产生、维系与发展三个阶段都发挥着积极作用。在合作产生之初，制度扮演着建立法律责任模式的功能，提供相对对称的信息，以及解决谈判的成本以使得特定协议能够容易做出。⑤Robert O.Keohane,After Hegemony:Cooperation and Discord in the World Political Economy,(Princeton University Press,1984),p.88.这为理性行为的国家在无政府状态下进行合作创造了条件。在维系阶段，制度通过规则约束合作中各成员的行为，特别是欺骗行为，来保障合作的顺利进行。⑥John J.Mearsheimer,“The False Promise of International Institutions,”International Security,Vol.19,No.3,1995,p.18.在发展阶段，制度会对国家产生潜移默化的影响。国家从制度中进行学习，并不断改变原有的国家利益观念。这使得遵守制度，增强合作成为国家政策的题中应有之义。⑦Ernst B.Haas,“Words Can Hurt you;Or,Who Said what to Whom about Regimes,”International Organization,Vol.36,No.2,1982,p.241.一个有意思的问题是：制度化合作有没有限度？在什么情况下，制度不能保障安全合作的稳定性？⑧在本文中，“制度化合作”指的是建立在制度基础上的合作，不仅反映了国家间合作的类型，也表示建立制度促进合作的过程。“制度化”将制度视为一个既定的整体性概念，它不涉及制度本身程度的递进，而是国家行为在制度影响下逐渐变化的过程。关于制度化合作的研究，参见惠耕田：《制度、制度化与国际合作的再解释》，载《国际论坛》2009年第4期，第61页。

本文认为，如果两国建立了制度化合作，但其中一方的行为损害了另一方的核心利益，那么两国即使实现了制度化合作，这种合作仍然会存在着破裂的风险。国家利益是国家制定政策的基础，国家对外政策目标反映了它们的利益诉求。作为国家间政策协调的结果，合作的出现也源于国家间利益的博弈与协调。制度是保障合作持续下去的重要因素，因为制度被认为是行为体在自身利益驱使下所达成的协议或安排。⑨Robert O.Keohane,After Hegemony:Cooperation and Discord in the World Political Economy,p.63.在相互依赖的世界中更是如此。一方面，虽然国家都是自助的理性行为体，但并不是所有的利益都能够靠自助来满足，如武器扩散、跨国犯罪、区域安全维护等。这样它就与有着相同利益诉求的国家存在着利益交汇点，形成促使制度建立的共同利益。这些利益可能是有效地利用他人而收获到的收益，还可能是基于行为者提高交换效率的期望。⑩Robert O.Keohane,After Hegemony:Cooperation and Discord in the World Political Economy,p.79.另一方面，作为理性行为体的国家会放弃短期获益，而通过合作获得长远更大的利益。因此，国家会通过谈判或协商就如何获得共同获益以及长远目标达成协调。当各方利益实现平衡时，反映这一平衡的制度就会出现，它有可能是保障利益实现的机制，也有可能是政府间组织。值得注意的是，在这一过程中，并不是某一方或双方放弃了某些利益或改变了自身的利益追求，而是各方通过制定的规则促使双方在未来的合作中总收益得到满足或实现均衡。总之，制度的建立反映的是国家利益的协调，在平等协商基础上建立的制度能够反映各参与方的利益诉求，对经过双边谈判建立的制度更是如此。

即便是建立在这样的制度保障下，合作也存在着限度。这是由于国家对国家利益存在着层次划分。虽然共同利益、长远利益反映了国家对自身利益的追求，但这一利益并不一定就是国家最为重要的利益或极端重要的利益。如国家遭受外来入侵时，贸易赤字、经济独立就不再是国家所关心的重要问题，因为国家核心安全正在受到威胁。与此相似，对建立制度并进行合作的双方而言，如果一方的行为触及到了另一方更为重视的核心利益，即使现存的制度在某一方面反映或体现了双方某些方面的共同利益或长期利益，并提供有价值的信息降低国家间的不确定性，但这种制度仍然不能保证合作的稳定。它主要体现在，一方面，制度中所反映的利益不再是成员国最为关注的利益追求，因为某一方所珍视的利益正在受到另一方的严重威胁，而这方面利益不容退让或难以协调；另一方面，现存制度中的获益将不能弥补另一方行为给其造成的损失，因为核心利益不能通过其他的利益换取获得，因此制度便不再被各方视为有效。⑪本文对国家核心利益的界定，来自汉斯·摩根索的观点。他认为，国家利益只能根据国家安全来界定，国家安全只能界定为领土完整、社会制度稳定；国家安全是外交必须捍卫的底线。参见汉斯·摩根索：《国际纵横策论：争强权，求和平》，上海译文出版社1995年版，第684页。关于国家利益的分类，参见阎学通：《中国国家利益分析》，天津人民出版社1996年版，第23-25页。另外，1996年美国国家利益委员会在一份有关美国国家利益的报告中，也把美国的国家利益划分为根本利益（Vital Interests）、极端重要利益（Extremely Important Interests）、重要利益（Just Important Interests）、次要利益（Less Important Interests）等不同类型。参见Robert Ellsworth et al,Co-Chairs,“America's National Interests:A Report from the Commission on America's National Interests,1996”,Belfer Center for Science and International Affairs,Harvard Kennedy School,p.17.https://www.belfercenter.org/sites/default/files/legacy/files/americas_interests.pdf

总之，制度能够提供合作所需要的信息、降低合作中的不确定性并约束国家某些行为，但制度所反映的利益平衡一旦被打破，合作便可能会停止或中断，并因此出现“制度失灵”。直到这种情势慢慢消失，制度才会恢复其常态下的功能。

二、澳印（尼）安全合作的演进

作为邻近的海洋国家，澳大利亚与印尼在地区安全上有着广泛的共同利益。自20世纪70年代开始，双方意识到稳定的澳印（尼）关系不仅有利于增强自身安全还能为地区稳定提供保障。为了应对区域内复杂的安全环境，澳印（尼）安全合作自此得到较快发展，制度化合作的程度不断提升。总体来看，澳印（尼）安全合作的演进主要呈现四个方面的特点。

（一）从单边主导到双边协作

由于澳印（尼）之间的实力差距，早期的澳印（尼）安全合作均是由澳大利亚单方面主导实现，印尼作为合作的参与方主要是接受澳大利亚的援助与协助。其中，澳大利亚的主导权主要由三个方面表现出来：一是合作主要由澳大利亚发起，如20世纪70年代澳印（尼）之间建立的防务合作项目就是1972年时任澳大利亚总理高夫·惠特拉姆（Gough Whitlam）访问印尼期间宣布建立的。⑫防务合作项目并非针对印尼设立，而是澳大利亚与周边国家进行防务合作的一种合作框架。二是在合作的内容上，早期合作主要是以澳大利亚技术援助、培训人员以及提供军事顾问等，如澳大利亚帮助印尼绘制苏门答腊岛的地图、提供印尼水面军事舰艇、培训飞行员等，这些内容带有很强的澳大利亚单方面供给性质。三是在合作的资金支持上，澳大利亚承担了双边合作预算中的大部分费用。据统计，从1972年开始至1987年两国合作完全终止前，澳大利亚在澳印（尼）双边防务合作中所付出的费用达1.17亿澳元。⑬Parliamentary Research Service,Research Paper Number 4,1993:Australia's Defence Cooperation Program,Parliamentary of Commonwealth of Australia,1993,Appendices,pp.23-24.印尼作为双边合作项目的另一方，仅参与到每年的双边联合演练与少量的共同海上巡逻之中，且实施行动中的装备也很大程度上来自于澳方。但作为一种双边合作，仅以援助的方式来实现是不可能长期持续下去，必须提升双方在合作中的平等地位。

20世纪90年代以来，澳印（尼）双方开始探索一种新的合作方式以改变之前印尼在合作中过于依赖澳大利亚的形象。在此之后，印尼不再仅作为援助的接受方，而是与澳大利亚共同为双边安全合作提供支持。为实现这一转变，双方采取了一系列新的行动。一方面，通过两国达成的协定，双方共派人员组建多个联合工作组，分别在演练、教育培训、信息技术以及防务技术等方面为两国间的合作提供政策上的支持与指导。另一方面，两国真正实现了双边人员的联合演练，以及中高层人员的交流往来。不同于以往澳大利亚协助印尼培训军事人员，前者也开始派出现役军官前往印尼学习，加强两军的协调与沟通。进入21世纪之后，两国还共同创立了国家间和区域间的安全合作机制。例如，为了应对恐怖主义威胁，2001年两国增加了双边执法人员的交流与合作；2002年，澳大利亚与印尼还共同主导成立了针对跨境追捕逃犯和打击跨国犯罪的“巴厘进程”，这是一个多边国际合作机制，合作成员涉及45个国家和组织，有效提升了地区打击人口偷运和跨国犯罪的能力以及完善相关合作与战略实施。⑭The Bali Process,“About the Bali Process”,https://www.baliprocess.net/虽然澳印（尼）之间仍然存在着装备援助，但这种合作方式已不再是两国合作的重点。当前，两国的安全合作已形成共同磋商机制，不论是政策的制定层面还是联合行动的操作层面，澳大利亚与印尼都以平等的身份充分参与到合作之中，澳印（尼）安全合作逐渐由最初的澳大利亚单边主导转向双方平等协作。

（二）从国家安全到共同安全

共同利益是合作产生的前提，也是构建制度的基础。合作各方对共同利益的认知程度越高，便越有利于合作的建立与发展。制度化合作可以培育和发展两国间的共同利益，推进合作的深化。随着制度化合作的发展，澳大利亚与印尼正逐步实现共同安全利益认知的明晰与深化。

早期合作中，虽然澳印（尼）双方均希望建立安全领域上的合作，但两者对于合作所实现的利益目标却不尽相同。对澳大利亚来说，战后为了营造安全的区域环境，减少外部威胁，通过将印尼视为自身安全战略的组成部分，确保印尼的安全与稳定是维护澳大利亚安全的基础。1972年澳大利亚防务报告指出，与印尼合作的目标就是为了“以一种务实的方式，与我们接近与友好的邻国能够建立合作促进他们的安全”，⑮Bilveer Singh,Defense Relations Between Australia and Indonesia in the Post-Cold war era,(Greenwood Press,2002),p.66.即通过提升周边国家能力以实现安全与稳定，保障有利于澳方的发展环境。而对于印尼来说，选择与澳大利亚合作，一方面是为了增强国家防务能力；另一方面也为了维护自身领土完整与政权稳固。很明显双方在合作的共性上是不足的，实现地区安全稳定的共同利益并不是合作的首要目标。澳印（尼）均是从自身角度出发，希望通过合作维护自身的安全利益，两者缺乏维持合作深化的共同利益与目标。

冷战之后，两国重新建立起安全合作。面对国内外形势的变化，合作的双方逐渐改变了之前所持的观点，逐渐开始明确两国合作的共同利益，并将追求地区共同安全作为双方合作的目标。1995年，两国签订历史上第一个安全合作条约《维持安全协定》，明确规定：双方同意就影响两国共同安全和发展，以及诸如涉及两国安全和区域安全的合作进行部长级定期磋商。⑯Gary Brown et al,“The Australian-Indonesian Security Agreement-Issues and Implications”,Research Paper No.25,http://www.aph.gov.au/About_Parliament/Parliamentary_Departments/Parliamentary_Library/pubs/rp/RP9596/96rp25.不同于以往，两国首次提出合作需要重视两国的共同安全；而合作的结果也必须能够使双方和地区安全获得收益，同时还强调对于共同风险的应对。有学者认为，该协定将为诸如非法移民、恐怖主义、环境议题以及跨国犯罪等具有21世纪安全环境特点的非军事安全合作提供讨论与管理的框架。⑰Alan Du Pont,“The Australia-Indonesia Security Agreement,”The Australian Quarterly,Vol.68,No.2,1996,p.51.进入21世纪之后，特别是“9·11事件”以来，两国均面临着以恐怖主义威胁为主的非传统安全问题，在安全领域合作的需求不断扩展，利益共性逐渐增强。双边合作不仅仅是为了保证自身安全，而是为了应对地区风险挑战和实现共同安全。澳大利亚与印尼对共同利益的认识越来越明晰，两国均认为保障制度化合作是实现和获取安全收益的有效方式。

（三）从临时性项目到机制化安排

任何制度化合作的构建都不可能一蹴而就，它都必须经历一个由浅入深的过程，而蕴含于制度中的规则也是在这一过程中逐渐厘清与发展起来。具体到澳印（尼）安全合作，它们之间的制度化合作也经历了一个由临时到常态、从非正式要正式的过程。在这一进程中制度化规则逐渐形成与明晰，减少了预期结果的不确定性及对方行为的可预见性。

20世纪90年代之前，澳印（尼）安全合作主要以两国政府间非正式临时性合作项目为主，每个项目涉及范围有限且持续时间较短。一方面，它们既没有政府间正式文件的指导，也没有具体的原则、准则和义务作为保障。另一方面，这些项目一旦完成，则需要重新规划预算，筹备下一个项目。如20世纪70年代初开始的防务合作项目，一般为期三年，项目完成后两国则重新制定计划。1978年开始，防务合作项目则转变为以一年为期，次年重新规划，且两国安全合作仅仅是执行项目所规定的内容。这不仅增加了合作的成本，也不利于两国间长期合作的发展。

20世纪90年代之后，两国间依然没有签订正式的安全合作文件，但通过确立双边合作准则和建立双边防长对话会议，两国间常态化的合作逐渐建立起来。1990年，印尼国防部长访问澳大利亚，两国宣布建立不同于以往的合作框架——双边防务磋商机制，该机制主要是通过两国防务人员定期召开会议探讨合作如何展开与深化。值得注意的是，虽然没有订立任何正式的合作框架，但两国达成了安全合作的准则：不建立任何额外机构、基于互惠与多方收益以及建立长期合作项目（最少五年）。⑱Bilveer Singh,Defense Relations Between Australia and Indonesia in the Post-Cold war era,(Greenwood Press 2002),p.70.1993年末，伴随两国政治关系的升温，双方一致同意将防务磋商机制提升为多层次合作机制：第一层为澳印（尼）防务政策委员会，主导着两国安全合作的政策领域；第二层为澳印（尼）防务协调委员会，负责执行两国间安全合作的具体行动；第三层为两国间建立的多个联合工作组，具体负责不同领域合作的实施。⑲Bilveer Singh,Defense Relations Between Australia and Indonesia in the Post-Cold war era,(Greenwood Press,2002),p.71.1995年的《维持安全协定》将这些已有的防务合作机制以正式协定的形式固定下来，为安全合作提供了保障与合法性。虽然两国间合作的制度化逐渐增强，但依然缺乏明确的权利义务划分以及决策的机制化。

21世纪以来，两国逐渐开始确立合作的原则与各国的权利与义务。2006年印尼与澳大利亚签署了《龙目条约》。⑳该条约全称为《印度尼西亚民主共和国——澳大利亚关于安全合作框架的协议》（Agreement Between the Republic of Indonesia and Australia on the Framework for Security Cooperation），因签署地为印尼的龙目岛因此也称为《龙目条约》（The Treaty of Lombok）。该条约为两国反恐、防务、警务及海洋安全等安全议题的合作提供了条约框架和指导；同时它还为两国安全合作中的实施机制、财务支持以及争端处理等议题提供了解决方案，2008年经两国确认该协定正式生效。此后《龙目条约》成为印尼与澳大利亚安全合作的纲领性文件，它为两国处理传统和非传统安全挑战提供了指导，并为两国进一步签订防务及执法合作框架奠定了基础。2014年8月，两国签署《关于实施龙目条约的共同理解行为准则》，再次肯定了《龙目条约》在两国安全合作中的作用，并强调进一步加强两国之间的信息情报合作。㉑Department of Foreign Affairs and Trade:Agreement Between the Republic of Indonesia and Australia on the Framework for Security Cooperation,https://dfat.gov.au/geo/indonesia/Pages/agreementbetween-the-republic-of-indonesia-and-australia-on-the-framework-for-security-cooperation.aspx可以说它是两国基于地区共同安全利益下的产物，为澳印（尼）安全合作的深化和发展指明了方向。总之，通过两国间正式条约与协定的签订，不仅厘清了两国安全合作规范、明确两国合作目标，还约束了两国行为，降低合作中的不确定性。

（四）从防务安全合作到全面安全合作

早期澳大利亚与印尼安全合作主要集中于防务安全，合作领域有限，这既是客观环境的影响，也是由于两国政治关系不稳定所导致。20世纪60年代早期，两国间不仅安全合作稀缺，而且仅有的防务合作项目与范围也受到严格限制。从1950年到1965年除了存在少量印尼军事人员在澳受训外，两国间没有任何其他的安全合作。直到1971年，这一合作项目总人数也没有超过79人。㉒Bilveer Singh,Defense Relations Between Australia and Indonesia in the Post-Cold war era,(Greenwood Press,2002),p.65.进入20世纪70年代之后，随着周期性防务合作项目的建立，两国防务合作范围逐渐扩大，除了人员受训之外，澳大利亚还为印尼军队提供了技术装备和派驻军事顾问。不仅如此，两国间还建立起定期海上联合演练以及周边海域的联合巡逻。冷战后，两国开启新一轮安全合作项目，除了防务安全合作之外，两国还在防务技术、军事人员交流培训，协同演练等方面深化了合作。同时，除军事人员交流合作外，这一时期更出现了中高层军事人员的来往与互访，增进两国在防务政策上的沟通与协调。

21世纪之初，随着国际形势的变化，两国安全合作的内容逐渐扩展。由于两国均面临着来自非传统安全的挑战，原有仅以防务安全为主要内容的合作已不再能够满足两国合作的需要，双方还必须加强非传统安全的沟通合作。自2004年开始，两国在多个领域开展合作。在非传统安全领域，澳印（尼）两国于2004年合作设立雅加达执法合作中心，主要任务是打击传统犯罪，特别是恐怖主义威胁，并为东南亚地区提供执法教育与人员培训。㉓Jakarta Centre for Law Enforcement Cooperation,“Aboat JCLEC,”https://www.jclec.org/about?Itemid=28&id=14&limit=1&limitstart=0&option=com_content&task=view2005年的澳印（尼）全面伙伴关系宣言高度肯定该中心的作用与贡献。2012年，根据新的“巴厘进程”协作框架，成立了由澳大利亚与印尼共同管理的地区援助委员会，旨在推进地区难民管理、人口偷运、边境安全等领域的信息共享与合作。在传统安全方面，随着《龙目条约》的实施，澳印（尼）防务合作逐渐强化。在具体项目上，两国防务力量合作逐渐增加，如从2010年开始两国建立海上安全联合巡防，保障两国共同海洋边界安全；2013年两国举行首次双边和平演练，增强两国协作能力；同年，澳大利亚转让4架C-130H运输机以帮助印尼提升救灾和人道主义救援能力。㉔Roberts Christopher and Habir Ahmad,“Australia’s Relations with Indonesia:Progress despite Economic and Socio-cultural Constraints,”National Security College Issue Brief,2012,p.87.在合作框架上，两国在《龙目条约》的指导下逐渐完善防务合作框架协议，2009年两国发表国防声明，表示未来双方将在演习、人员与机构连结、防御能力提升与战略对话等领域扩大合作；2012年签署澳印（尼）防务合作协定，为两国未来合作提供框架。㉕ABC News,“ Indonesia-Australia alliance:The state of defence cooperation,”,http://www.abc.net.au/news/2013-11-20/indonesia-australia-alliance-defence-cooperation/5106256在高层对话上，两国逐渐实现防长对话机制并于2011年建立高层定期会晤机制。除此之外，两国还于2012年实现首次外长、防长（2+2模式）对话会议促进两国防务交流的常态化。合作领域的拓展与人员交流成员级别的提升，使得两国安全领域信息交流更加直接与畅通，双方都能有效的了解对方行为，预测未来风险。总之，两国制度化合作程度显著增强。

三、影响澳印（尼）安全合作的消极因素

从20世纪70年代以来，澳印（尼）两国就开始推进安全合作制度化，并在进入21世纪之后不断提升制度化合作的程度，但两国安全合作却出现时断时续的现象。制度化合作似乎并未保障澳印（尼）安全合作的持续稳定发展。究其原因，这主要是由于双方在合作的同时都存在着侵犯对方核心利益的行为，而这样的行为，打破了两国在谈判与政策协调基础上建立起来的利益平衡。由于两国均对自身利益的优先排序有着充分的认识，任何逾越既有利益协调基础上的行为都会阻碍制度作用的发挥。

两国核心利益是明确的——要确保国家主权领土完整，也要确保相邻的、拥有重要利害关系区域的安全，还要维护本国的价值观。对印尼来说，国家利益明确包含在1945年宪法与中期规划之中，即要努力实现国家的繁荣、民主与公平。㉖Ministry of Foreign Affairs Republic of Indonesia,“ Vision of the Ministry of Foreign Affairs of Indonesia,”https://www.kemlu.go.id/en/kebijakan/landasan-visi-misi-polugri/Pages/Vision-of-the-Ministry-of-Foreign-Affairs-of-Indonesia.aspx早在印尼独立之初，首任副总统穆罕默德·哈达（Mohammad Hatta）认为，印尼独立后有三个紧迫任务关系到其利益实现：第一，捍卫国家独立、主权与安全；第二，维持国内稳定；第三，保障国家经济利益。㉗Rizal Sukma,“ The Evolution of Indonesia's Foreign Policy:An Indonesian View,”,Asian Survey,Vol.35,No.3,1995,p.308.根据这些具体任务可知：印尼的核心利益便是捍卫主权的独立与完整。2007年，印尼国防部国防战略司总司长丹迪·苏森托（DadiSusanto）也曾指出，印尼的国家利益体现于三个方面，国家安全、国民经济和国家繁荣，而国家利益又是国家理想和国家目标的集中体现。㉘丹迪·苏森托：《印度尼西亚新国防战略解析——兼谈与中国在地区安全方面的合作》，载《东南亚研究》2007年第5期，第4页。因此，国家是否安全直接影响到国家理想和目标的实现。除此之外，在价值观方面，“建国五原则”被视为印尼制定任何政策的基础性原则，是印尼所珍视的核心价值取向，任何对该原则的侵犯也将被视为对印尼国家利益的损害。就澳大利亚而言，捍卫国家领土主权完整也是其核心利益。根据1997年澳大利亚外交与贸易部发布的白皮书，澳大利亚的安全利益就是要使本土免遭外来攻击。㉙Department of Foreign Affairs and Trade:In the National Interest:Australia's Foreign and trade Policy White Paper,Commonwealth of Australia,1997,p.1.同时，澳大利亚强调自由民主价值观。㉚Department of Foreign Affairs and Trade:In the National Interest:Australia's Foreign and trade Policy White Paper,Commonwealth of Australia,1997,p.11.在过去的交往中，澳印（尼）两国都在不同程度的损害过对方的核心利益。

主权和领土是澳印（尼）两国的核心利益。与领土临近的区域或传统上有着影响力的区域，也被澳印（尼）两国视为其核心利益。但在澳大利亚和印尼两国的交往过程中，双方干涉对方传统势力范围的例子却屡见不鲜。

早在20世纪60年代，澳印（尼）关系趋于紧张，无法开展更大规模的安全合作，很大程度上就是因为两国均存在破坏对方核心利益的行为。澳大利亚在“伊里安问题”上支持荷兰继续享有宗主权，被印尼视为不可接受，认为这一举动破坏了印尼的主权和领土完整。同样，印尼在马来西亚建国问题上与澳大利亚展开对抗，被澳大利亚视为侵犯其核心利益的行为，双方为此还发生小规模军事冲突。进入70年代后，两国关系相对缓和下来，随着临时性防务合作协定的开展，两国关系开始趋于正常化。但由于澳大利亚在东帝汶问题上的态度模棱两可，使双边安全合作受到影响。1975年，印尼出于自身考虑，将东帝汶吞并为其第27个省。虽然澳大利亚在1978年承认印尼对东帝汶的占领，但国内民众对印尼的军事行动表示不满，导致澳大利亚政府不得不公开表达对东帝汶问题的关注。1978年，100多名印尼士兵越过巴布亚新几内亚边境，搜寻伊里安的反叛者。㉛汪诗明：《20世纪澳大利亚外交史》，北京大学出版社2003年版，第187页。澳大利亚一直将巴布亚新几内亚视作其势力范围，是其安全利益相关的重要区域，印尼在巴布亚新几内亚的军事行动，被澳大利亚看作是对其周边安全的一种威胁。这些事件的直接结果是，从20世纪80年代开始，澳大利亚对印尼防务合作的经费相较早期有不同程度的调整。

1995年两国签订《维持安全协定》之后，双方逐渐开始在基于一定的规则之下行动。其中最为重要的一条就是双方要均要尊重各国的主权独立与领土完整，致力于按联合国与国际法来解决国际纠纷。但在1999年，由于澳大利亚在东帝汶问题上转变态度，从承认印尼享有主权转向支持东帝汶独立，并领导联合国维和部队进入东帝汶，被印尼视为对其领土主权的严重破坏，因此立刻断绝了与澳大利亚的一切安全合作往来，两国关系跌入低谷。㉜Peter Chalk,“Australia and Indonesia:Rebuilding Relations after East Timor,”Contemporary Southeast Asia,Vol.23,No.2,2001,pp.233-253.在东帝汶事件上，印尼认为澳大利亚的行为损害到了其核心利益，即国家的主权与领土完整，并且东帝汶的独立将在一定程度上鼓励西伊里安的独立势力，从而对印尼的统一及安全造成极大隐患。㉝详细内容可参见：James Cotton,East Timor,Australia and Regional Order:Intervention and Its Aftermath in Southeast Asia,London:Routledge,2004.这些后果对印尼来说是难以接受的。因此，即便两国在安全领域的制度化合作能够为印尼带来长远利益，但这一合作还是戛然而止。

另一个问题是澳印（尼）两国对对方内政的干涉。由于印尼历史上深受殖民统治之苦，对其他国家干涉内政的行为极为敏感。干涉内政不仅涉及到对政府政策的干预与评价，还涉及到对合法政府领导人的指控。美国学者唐纳德（Donald Nuechterlein）指出，印尼的基本国家利益不仅包含了保护国家及公民不受外来武力威胁，还包括政权不受外来威胁和挑衅，但这一现象却还是出现在了澳印（尼）交往之中。㉞AzhariSetiawan,“United States Election and Indonesia's National Interest,”Republika,https://www.republika.co.id/berita/en/speak-out/16/02/26/o35s5t317-united-states-election-and-indonesias-national-interest1986年4月，澳大利亚《悉尼先驱论坛报》披露苏哈托政府贪污腐败及其家族大肆敛财的丑闻，并暗示这可能是第二个马科斯（Ferdinand Marcos）。㉟David Jenkins,“After Marcos,Now for the Soeharto Billions”,Sydney Morning Herald,April10,1986.这篇报道被印尼视为是对其政府的严重侵犯，印尼立即中断了与澳大利亚一切安全合作，两国关系降到了冰点。虽然当时澳大利亚对印尼军事上提供了大量援助，提升了印尼安全实力，但相较于军事实力提升，国家内政所受到的干涉则更为重要，两国密切的安全合作还是冷却下来。

进入21世纪之后，两国共同面临着来自非传统安全的威胁，双方又逐渐恢复了以往的合作，并于2005年建立伙伴关系，明确两国之间的合作关系。2006年两国签订新的安全合作协定，进一步厘清两国合作中的角色与规则，制度化合作程度逐渐提升。但2013年曝光的“窃听门”事件再一次使得两国关系趋于紧张。由于澳大利亚长期监听印尼多名领导人，并以国家安全为由拒不道歉，被印尼认为是对其内政事务的严重侵犯。与之类似，2015年4月，印尼不顾澳方反对执意对澳大利亚籍毒贩处以死刑，被澳大利亚认为是侵犯其公民权利的行为，时任澳总理阿博特召回驻印尼大使，并暂停两国部长级交流。除此之外，作为印尼核心意识的“建国五原则”也被视为是不容侵犯的核心利益。即使近年来两国在地区安全、经济等多个领域有着共同利益，建立了较为成熟的制度化合作。当2017年印尼发现澳大利亚军营有侮辱其“建国五原则”的材料后，两国军事合作再一次中断。可以说不论两国间建立了多么成熟的制度化合作，制度规则在多大程度上约束双方行为并为双方带来多少的收益。当一方破坏另一方的核心利益时，合作即会变的不稳定或中止。

五、结论

根据国际制度理论，制度可以促进国家间合作，因为制度能够提供合作实现所需要的条件，提供信息、降低交易成本，约束各方行为。同时，制度化合作也存在着限度。虽然制度能够促进各方利益的实现，能够保障合作的顺利进行，但制度化合作所反映的是一种常态下的合作。一旦合作成员一方行为触及到另一方的核心利益，双方的合作就会受到影响甚至中断，并因此出现“制度失灵”。这是因为，原本建立在谈判基础上反映在制度中的利益平衡被打破，制度化合作的利益收益不再被另一方所接受，因此合作也会随之破裂与中止。正如澳大利亚与印尼安全合作所反映的那样，虽然两国自20世纪70年代开始在制度化合作的道路上不断前行，不仅确立了合作准则、规范，还实现了各种渠道的信息交换，提升了双方行为的可预期性，培育了两国的共同利益。但与此同时，两国间却不时发生破坏对方核心利益的现象。特别是在与国家核心利益相关联的主权与内政领域，一旦这样的行为发生就会给已建立的合作蒙上巨大阴影。这也是两国合作长期处于不稳定状态的原因之一。

当然，应该指出的是，虽然这种合作可能会因为国家利益的考虑而终止，但也不能完全否定制度化合作的作用。制度化合作下建立起来的共同利益、信息交换方式以及行为规则还是能够再之后被这些国家所利用或用来化解两国危机，如有学者认为，2002年巴厘岛爆炸案发生之后，澳大利亚与印尼警方之所以能够迅速建立起反恐合作，与两国执法部门曾签订过合作框架是分不开的。㊱Andrew Phillips and Eric Hiariej,“Beyond the‘Bandung divide’?Assessing the scope and limits of Australia-Indonesia security cooperation”,Australian Journal of International Affairs,Vol.70,No.4,2016,p.433.又如，每当澳印（尼）合作出现危机之后，原有制度化合作下建立起来的交流机制便发挥信息沟通的作用。2017年2月印尼总统佐科（Joko Widodo）到访澳大利亚，并同时任澳总理特恩布尔（Malcolm Turnbull）进行会晤，并表示两国将重启双边军事合作，并在反恐、打击人口走私等问题上加强协调。特恩布尔总理表示，两国不仅有很多共同点，还有很多共同利益。当前地区局势不断变化，构建坚实的伙伴关系以共同应对挑战十分必要，合作将使双方都更加强大；而佐科总统强调，两国关系应建立在相互尊重，互不干涉内政以及协作共赢的基础上。㊲《澳大利亚将与印尼加强军事等多领域合作》，新华网，2017年7月25日,http://news.xinhuanet.com/world/2017-02/26/c_1120531215.htm.至此至今，两国安全合作关系平稳发展。由此可见，制度化合作在这一过程中起着基础性作用，其培育着共同利益以及塑造的制度性规则能够促进合作的稳定与可预期性，并且有助于合作破坏后的修复，这也是为什么澳印（尼）两国安全合作关系斗而不破的关键所在。