浅谈新型城镇化下的我国地方政府债务问题

李健

【摘要】地方政府债务问题由来已久，但却随着新型城镇化进度的进行才引起政府和社会各界的高度关注。地方政府债务是由于地方政府当期财力难以弥合当期财政支出（主要是基础设施建设和公共服务供给所需的资金）缺口时必然采取的财政政策之一。而新型城镇化则是我国经济社会发展到一定阶段的必然路径之一。二者之间的关系并不是孤立或者独立运行的，而是可以互相有机结合的。目前，学术理论界也在逐步通过新型城镇化这个宏观视角来剖析地方政府债务问题。本文行文基础也是基于此，本文主要分为两个部分，首先阐明当前地方政府债务对我国推进或者实现新型城镇化的影响;然后从宏观政策层面（主要是新型城镇化视角上）对加强地方政府债务管理等问题提出几项政策建议，以供后期参考。

【关键词】地方政府债务 新型城镇化 政策措施

一、当前地方政府债务现状对推进新型城镇化的影响

（一）债务真实规模的不准确对推进新型城镇化确定合理的新增负债额度带来困难。目前债务规模的数据对于各级政府而言并不是一系列确定的数据，地方政府没有动力也没有意愿对此进行统计和分析。而且对于地方政府债务管理而言，基本上都是以融资平台或者融资公司为主导，政府相关部门进行监督管理，因此在数据统计上存在着失真和缺失等问题。尽管有一些政府部门现在也开始着力进行统计和定期公开，但是还是由于计算口径、计算方法等诸多因素影响而导致的数据与真实数据有偏差。而这些偏差也为后期新型城镇化确定合理新增负债额带来困难。

（二）地方政府债务对土地出让收入的高依赖程度为后续新增债务提高偿还度增加了难度。由于我国税制制度设计的特殊性，基于各地财政情况的差异，地方财力由于税收收入的60%左右上缴中央国库，导致面对日益增加的公共服务开支和基础设施建设的时候显得捉襟见肘，这也就为地方财力对于土地出让金的依赖程度加深埋下了伏笔。据相关部门统计，市州以下区域，特别是大部分乡镇都是依靠土地出让金来进行财政运转和债务偿还，受国家政策影响，这方面收入其实具有很大的不确定性和偶然性，因此这也为后续新增债务用于新型城镇化建设增加了难度。

（三）地方政府债务管理机制的不健全增加了新型城镇化新增债务的管理风险。地方政府债务管理一直属于地方政府的“行政禁区”，这部分工作的行政管理既没有上位法支撑和指导，也没有地方政府的相关法律法规予以借鉴参考。同时，在具体管理上，各级政府基本上都是“九龙治水”，设立了各自的临时的专管部门，但是互相之间既不隶属也无行政制衡，只对政府自身予以汇报。另外，据统计调查，我国绝大部分地方政府未建立健全债务风险预警制度，也没有对政府性债务予以监管，特别是融资平台仅将政府债券和外债转贷等少量债务纳入预算管理，因此管理机制的不健全也容易带来管理风险。

（四）地方政府债务隐含的财政金融风险为顺利推进新型城镇化带来了隐患。地方政府债务主要依托的是融资公司、地方融资平台等渠道进行。这种方式是为了规避中央监管的一种方式，其存在还是有一定的风险，比如其融资成本相对于银行融资更高，一般高40%-60%，部分甚至高达70%以上。但是由于面对的是财政“三保”支出、公共服务支出、基础设施建设等方面硬性要求和刚性支出，因此尽管还债成本高，但是地方政府首先考虑的还是尽快借到钱、融到资。因此地方政府有极大概率存在偿债风险，这些风险在长期内积累，一旦出现局部违约，就在一定程度会进行传导和波及，涉及面更宽、化解难度更大，这些也为顺利推进新型城镇化带来了一定的隐患。

二、基于新型城镇化视角加强地方政府债务管理的政策建议

（一）合理控制新型城镇化地方政府债务规模。各级政府要落实中央关于新型城镇化建设的政策，首先一定要明确考虑地方财政承受能力，特别是新型城镇化所需要的资金规划要与地方中期财政规划有效对接。我们应该了解城镇化不是突变式的革命，而是渐进的发展，不能追求大跃进式的建设。在这个理论基础上，还要合理划分中央和地方的事权与支出责任，特别是在目前地方财力不足和供给侧结构性改革持续深入的现状下，地方政府还在新型城镇化方向上成为财力支撑是不切实际的。三是一定要合理真实客观的对目前地方政府债务进行统计分析，要在科学统一的判断标准下，对地方政府債务统计口径予以规范，要组织专人专班来进行操作，及时准确地掌握真实情况，为下一步新型城镇化地方债务规模的确定打好基础。

（二）拓展地方政府偿还资金来源。一是要强化对“土地财政”的监管。正如上文所述，土地财政存在偶然性和不确定性，对地方政府财力影响很大，因此一定要科学合理的进行土地规划，不能因噎废食、更不能饮鸩止渴，要根据用途、产出比等方面统筹规划好各类用地，并积极做好相关配套工作。二是强化政策性金融促进新型城镇化融资需求的功能。因为政策性金融机构一般资金成本更低，而且具有一定的灵活性和便利性，因此可以在这个过程中起到主导资金作用。

（三）提高地方政府债务资金使用效率。首先要提高管理水平，特别是提高新型城镇化政府投资项目的管理水平。要完善好决策的逻辑链条，要广泛运用专家学者、社会公示、舆论引导等方面的参谋助手作用，对政府投资项目予以全面检查和论证。二是促进地方政府融资平台转型升级，要对这些平台予以分类管理并结合实际情况进行改革重组，将其经营范围控制在社会公益、市政工程等基础设施建设等核心方面，并辅以专业公司予以指导，建立相关监督机制，提升其营运能力，为新型城镇化推进奠定管理基础。

参考文献：

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