生态环境损害赔偿制度的学理反思与法律建构

2019-12-06史玉成

中州学刊 2019年10期

史玉成

摘要：生态环境损害赔偿制度是为弥补生态环境损害救济制度缺失而创设的一项新型环境治理制度。对于这一制度的完善，在学理层面，应当理清相关法律争议，形成理论共识。政府作为索赔主体，其请求权基础或正当性来源与其说是行使自然资源所有权，不如说是其环境监管职责。生态环境损害赔偿责任是一种不同于传统民事责任的新型环境法律责任;生态环境损害赔偿磋商应当定位为“弱权行政”下的行政法律关系;生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼具有相同的功能和诉讼请求，未来可以考虑将两者整合并建立有效的衔接机制。在实践层面，应在总结试点经验的基础上及时修改相关法律，出台司法解释，实现生态环境损害赔偿制度的法律化，同时完善生态环境损害责任保险、赔偿资金管理、案件会商等配套制度，构建系统、完整的生态环境损害赔偿制度体系。

关键词：生态环境损害赔偿;理论反思;制度完善

中图分类号：D922.6文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）10-0085-08

经过为期两年的试点，2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》，自2018年1月1日起实施），在全国范围内推进生态环境损害赔偿制度改革，提出到2020年建立科学完整的生态环境损害赔偿制度体系的目标。生态环境损害赔偿制度是新时代生态文明制度体系的重要内容，这一制度旨在弥补我国生态环境损害救济制度的缺失，破解生态环境损害领域长期存在的“企业污染、群众受害、政府买单”的困局。根据《改革方案》的设计，生态环境损害赔偿的赔偿权利人是省级、市地级政府包括直辖市所辖的区县级政府（以下简称省、市两级政府），赔偿义务人是实施违法行为、造成生态环境损害的单位或个人。生态环境损害赔偿以赔偿磋商为前置程序，双方磋商达成的协议经司法确认后具有强制效力;未达成协议的，赔偿权利人及其指定机构应当向人民法院提起民事诉讼。生态环境损害赔偿责任的承担方式包括生态环境修复，支付清除污染费用、生态环境修复费用，赔偿生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失，支付其他调查、鉴定评估等合理费用。《改革方案》还就生态环境损害赔偿诉讼规则、生态环境修复与损害赔偿的执行和监督、生态环境损害鉴定评估、生态环境损害赔偿资金管理等问题作了规定。作为一项创新性的环境治理制度，生态环境损害赔偿自试点以来一直受到理论界广泛关注，学者们对其价值目标、理论基础和制度构造进行了多方位探讨，但目前仍有不少问题需要进一步研究。比如，省、市两级政府及其授权部门作为索赔主体的请求权基础、生态环境损害赔偿责任的定位、生态环境损害赔偿磋商的法律性质、生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接等，关于这些问题还未形成理论共识。生态环境损害赔偿制度改革已经突破现行民事法律、环境法律的安排，其运作依据仅是《改革方案》这一政策性文件，缺乏统一的立法保障。本文针对上述问题，对有关生态环境损害赔偿制度的争议进行系统分析，厘清争议的本质，从法理层面提出消解争议、形成共识的思路，同时结合制度实施中存在的问题和取得的经验，提出构建规范有序的生态环境损害赔偿制度体系的立法建议。

一、对生态环境损害赔偿制度中索赔主体的反思

根据《改革方案》的界定，生态环境损害是指“因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化”，生态环境损害赔偿是指生态环境损害行为人因造成生态环境损害后果而应承担的赔偿责任。生态环境损害后果发生后，由谁主张损害赔偿？如何提起损害赔偿？对此，长期以来并没有相应的法律政策加以规范。《改革方案》对此作了制度安排，即建立了生态环境损害赔偿制度。该制度的基本原理是：承认环境资源所提供的生态服务功能有价，根据“损害者担责”原则，通过对特定主体赋权的方式，对生态环境损害者进行责任追究，达到恢复生态系统的功能、维护生态环境利益的目的。

1.政府作为索赔主体的请求权基础：自然资源国家所有权

环境污染、生态破坏行为往往导致两个方面的损害后果：一是侵害特定的人身、财产利益，即造成环境侵权;二是损害生态环境本身所蕴含的生态价值，即造成生态环境损害。审视我国现行法律，民事侵权法、物权法、合同法、环境保护法等法律中均有针对环境侵权的救济规范，但针对生态环境损害救济的法律和政策长期缺失。虽然现行环境保护法从行政处罚的角度设定了生态环境损害者应当承担的责任，但行政处罚并不能替代损害赔偿，也不足以弥补生态环境损害的后果。比如，2004年四川沱江重大水污染事件、2005年吉林石化分公司造成松花江水污染事件、2016年天津滨海新区特别重大火灾爆炸事故等典型案例中，在承担经济责任方面，造成重大环境污染和生态破坏的责任者仅承担了与损害后果极不相称的行政罚款责任，巨额的污染治理成本和环境修复成本却由政府买单，形成权利义务失衡的局面。

从“损害者担责”原则出发，只有使造成生态环境损害后果的责任者承担生态修复和赔偿责任，才符合公正原则和权利义务对等原理。考察国外相关立法，一些国家依据“谁污染谁治理，谁损害谁担责”原则确立了生态环境损害修复和赔偿制度。比如，美国1980年《超级基金法》根据这一原则，授权联邦环保局敦促生态环境损害责任者对闲置不用或废弃的危险废物处理场及泄漏的危险物品进行处理并承担相关费用，联邦环保局可以通过诉讼等方式进行索赔。①欧盟2004年通过的《预防和补救环境损害的环境责任指令》规定，环境行政主管机关可以追究造成生态环境损害的经营者的经济责任，以恢复生态环境的服务功能，消除损害人类健康的重大环境风险。②

在我国，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》将生态环境损害赔偿权利人确定为省级政府，《改革方案》将该主体扩展到省、市两级政府。确立省、市两级政府为生态环境损害赔偿权利人的依据主要是《宪法》第9条、《物权法》第46—49条关于自然资源国家所有权的规定。在我国，国家所有权的实现路径一般是，国务院代表国家行使国家所有权。将省、市两级政府作为生态环境损害赔偿权利人，正是基于“自然资源国家所有权国务院代表国家行使國家所有权国务院授权省、市两级政府行使国家所有权”这一逻辑所作的制度安排。按照生态环境部的有关解读，建立生态环境损害赔偿制度是为了弥补国家所有的自然资源受到损害后现有制度中缺乏索赔主体。以上分析表明，在现有立法依据和解释路径中，自然资源国家所有权构成政府作为生态环境损害索赔权利人的请求权基础。

2.以自然资源所有权人身份作为政府行使索赔请求权基础的理论局限性

以自然资源国家所有权作为索赔请求权的基础，把政府设定为生态环境损害赔偿权利人，这一解释路径看似有道理，实际上存在逻辑不周延、理论依据不足的问题，并不能对生态环境损害赔偿制度的适用提供普遍的解释力。首先，这一制度逻辑中的生态环境损害其实只是“自然资源损害”，并不能涵盖“生态环境损害”的全部内容。自然资源主要是指自然界中能够被人类利用的物质和能量，对此，我国《宪法》《物权法》均采用列举的方式予以表述，如《宪法》第9条规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源”;而生态环境不仅包括自然资源要素，还包括各要素相互作用形成的生态系统及其整体功能等。国家对自然资源的所有权并不能涵盖对生态系统服务功能的所有权，也不能涵盖对空气、阳光等生态环境要素的所有权。也就是说，“生态环境损害”可能包含但并不完全等同于“自然资源损害”。其次，我国自然资源在归属上区分为国家所有的自然资源和集体所有的自然资源，政府只能就国家所有的自然资源行使权能，属于集体所有的自然资源应当由集体经济组织作为权利人。《改革方案》将政府作为生态环境损害赔偿权利人的思路，有抹杀集体组织的索赔主体资格之嫌。再次，退一步讲，如果允许政府、集体经济组织以赔偿权利人的身份提起自然资源损害赔偿诉讼，则从理论上分析，这种诉讼完全可以纳入环境民事私益诉讼，因为此种情况下不论是国家还是集体经济组织，其都以私主体的身份提出救济主张。有学者正是基于这一认识进路，将生态环境损害赔偿诉讼界定为环境民事私益诉讼。③最后，对生态系统功能损害的修复和赔偿具有公益性，无法纳入“自然资源损害”范畴，而只能通过环境民事公益诉讼的方式实现对公共利益的维护。这样一来，将“自然资源损害赔偿”“生态系统功能损害的修复和赔偿”分别纳入既有的环境民事私益诉讼、环境民事公益诉讼即可，设置生态环境损害赔偿诉讼制度就丧失了独立的价值和功能。

3.以监管者身份作为政府行使索赔请求权基础的合理性

将政府作为生态环境损害赔偿权利人，为借助于司法途径解决生态环境损害赔偿问题提供了一条看似创新的路径，但该路径在法理解释上存在难以弥合的理论裂隙。因为按照这一进路，自然资源集体所有权人以及生态环境利益的其他代言人都有资格成为生态环境损害赔偿权利主体。实际上，在我国现行体制下，政府不仅是自然资源所有权的行使者，其还是生态环境保护的监管者，具有双重身份。政府在穷尽行政手段仍不能实现对生态环境利益的有效保护时通过司法权力实现生态环境保护和监管的目的，与其说是以自然资源国家所有者的身份行使生态环境修复请求权，不如说是以履行环境保护职责为正当性基础行使生态环境损害索赔权。发端于美国的环境公共信托理论认为，大气、阳光、水等人类所必需的环境要素是全体人民的“公有财产”，未经全体共有人同意，任何人不得任意占有、支配和损耗;为合理利用和保护“公有财产”，全体人民将其委托给国家管理，国家作为受托人有责任为实现人民的公共利益而对受托财产加以管理和保护。④环境公共信托理论被认为是现代政府具有环境监管职责的理论依据。更重要的是，生态环境损害赔偿制度的目的主要是实现对生态环境价值的补偿和修复，而不侧重于实现可具体化为私法意义上的私权利的经济价值，生态环境价值的系统性与整体性即生态环境利益的公共性。按照行政法学原理，“行政的逻辑起点与终极目的在于实现公共利益”⑤。生态环境损害赔偿制度的确立，为政府行使生态环境损害监管权、维护生态环境利益开辟了新的方式。这一解释路径对政府实施生态环境损害赔偿制度提供了更为充分的正当性依据，更具说服力。

二、生态环境损害赔偿责任的法律定位之廓清

关于生态环境损害赔偿责任的法律定位，《改革方案》并未明确，理论界存在不同看法。主要有两方面意见：一方面，生态环境损害赔偿责任因其可协商性、非行政强制性而具备民事责任的一般特征;另一方面，生态环境损害赔偿权利人是公权力主体，故生态环境损害赔偿义务人承担的责任具有行政责任的某些特征。

1.生态环境损害赔偿责任属于民事责任还是行政责任的争议

赞同生态环境损害赔偿责任属于民事责任的学者认为：生态环境损害赔偿的前提和基础是权利人和义务人通过自主协商达成赔偿协议，双方在这一过程中的主体地位是平等的，协议中的赔偿损失责任与民法上的赔偿损失责任并无二致，生态环境修复责任与民法上的恢复原状责任并无实质区别，法院对生态环境损害赔偿案件的审理亦需遵循民事案件的裁判规则等。反对者则认为，在生态环境损害赔偿法律关系中，政府不仅是索赔权利人，其还是生态环境保护的监管者，而赔偿义务人是造成生态环境损害的单位或个人，二者的地位存在事实上的不平等，不可能完全实现平等自主协商。此外，赔偿义务人承担的生态环境损害赔偿责任包含生态环境修复，而生态环境修复需要在赔偿权利人的监督下完成。《改革方案》规定：“赔偿权利人及其指定的部门或机构对磋商或诉讼后的生态环境修复效果进行评估，确保生态环境得到及时有效修复。”因此，生态环境损害赔偿责任并不是典型意义上的民事法律责任。

2.生态环境损害赔偿责任是一种新型环境法律责任

笔者认为，对生态环境损害赔偿责任的法律定位应从这一责任的价值理念、内在构造、适用范围等角度进行综合考察。首先，生态环境损害赔偿责任与传统民事赔偿责任的价值理念不同。前者重点关注物的生态价值，侧重于维护生态系统的健康稳定;而后者关注物的经济价值，侧重于维护经济秩序的稳定。其次，生态环境修复与民法中的恢复原状有高度相似性，很多人对二者是否属于同一责任存在认识混淆。实际上，这两种责任形式不属于同一个层面，存在本质上的区别：“恢复原状”关注对物的经济价值的恢复，侧重于使财产权利恢复到圆满的状态;“生态环境修复”关注物的生态价值的恢复，目的在于最大程度恢复受损的生态环境，维持人与自然和谐的状态。此外，一些生态环境损害行为所导致的损害后果往往具有不可逆转性，没办法实现“恢复原状”，只能进行相应的替代修复。正由于此，“生态环境修复”很难进入民事法律责任体系。对此结论，2016年《民法总则（一审稿草案）》增加了“生态环境修复”责任（与“恢复原状”责任相并列），但这一责任形式在该草案审议中被删除就是一个明证。最后，民事賠偿责任与生态环境损害赔偿责任的适用范围不同。民事赔偿责任适用于环境侵权行为通过环境媒介造成人身、财产损失的情形，属于私法范畴;生态环境损害赔偿责任适用于单纯的环境要素及其构成的生态系统功能受损害的情形，关乎社会公共利益，属于公法范畴。生态环境损害赔偿实践不能援引民法作为直接法律依据。

基于上述分析，笔者倾向于将生态环境损害赔偿责任作为一种独立的环境法律责任。这一新型责任形式应当与民法上的赔偿责任相衔接。人民法院在审理生态环境损害赔偿案件时，应当适用有别于一般民事诉讼案件的特殊诉讼规则。

三、生态环境损害赔偿磋商的法律性质之辨析

磋商是《改革方案》设定的生态环境损害赔偿诉讼的前置程序，即在提起生态环境损害赔偿诉讼之前，省、市两级政府及其授权部门以权利人的身份与造成生态环境损害的单位或个人进行磋商，就赔偿事宜达成合意。政府具有公权力行使者的身份，其在磋商关系中应视为与赔偿义务人地位平等的民事权利人还是公法上的行政监管主体，对此认识不同引发了关于生态环境损害磋商之法律性质的争论。只有对生态环境损害赔偿磋商进行准确的法律定位，才能把握其运作机理，消除其适用中的认识分歧，引导磋商程序有序运行，进而为厘清其与生态环境损害赔偿诉讼之间的关系奠定基础。

1.生态环境损害赔偿磋商的法律性质之争

主张生态环境损害赔偿磋商属于民事法律关系的观点，主要从政府是自然资源国家所有权人的权源基础出发，强调物权之归属主体基于民事代理关系而获得环境资源利益的代理人身份，认为政府在参与生态环境损害赔偿磋商过程中是与赔偿义务人地位平等的民事主体。这一主张与《改革方案》中隐含的生态环境损害赔偿磋商之语义相呼应。《改革方案》虽未明示生态环境损害赔偿磋商的法律性质，但其中关于赔偿权利人、赔偿义务人、磋商、赔偿协议、授权、生态环境损害赔偿民事诉讼等的表述，似乎意在构建索赔主体与赔偿主体地位平等的民事法律关系。主张生态环境损害赔偿磋商属于行政法律关系的学者认为，生态环境损害赔偿磋商是一种“弱权性”行政行为。⑥该学说关注行政执法手段变革，主张政府及其部门突破传统行政执法体制下对生态环境损害后果无行政执法权能的限制，基于环境保护职责，采取柔性的、合作式的公权力手段进行有限协商，以达致生态环境损害修复和赔偿的目标。在这一过程中，传统的“命令—控制”式强权执法手段向“合作—协商”式民主执法手段转变，政府作为行政公权力主体的地位并未改变。

2.生态环境损害赔偿磋商属于“弱权行政”下的行政法律关系

上述两种观点从不同视角论证生态环境损害赔偿磋商的性质，均有一定的合理性，但都不够准确。笔者认为，应当从现代环境治理走向多元合作共治的趋势出发，理解和把握生态环境损害赔偿磋商的性质。从根源上分析，环境问题是由政府失灵、社会理性不足等多重因素引发的，社会变迁决定法律制度需适时作出变革。随着后现代工业文明的发展，环境问题呈现出复杂性、多样性、不确定性等特点，环境风险增大，传统民事法律无法应对社会化特征明显的新型环境问题。正是在这种情势下，专门的环境法得以产生并迅速成长为独立的法律部门。环境法产生之初是以环境行政管制法的面目出现的，随着环境恶化趋势加剧特别是环境风险多发，群体性环境事件频繁发生，环境问题甚至发展为影响社会稳定的政治问题。为应对这些问题，环境法律调整机制亟须跳出传统的单向行政管制模式，增强科学性与灵活性;环境行政决策亟须增强民主性，吸收各方主体参与环境治理，寻求可普遍接受的环境治理方案。为此，政府要改变工业社会以来形成的单向行政管理理念，改变以行政处罚为主的行政管制方式，重视被监管主体及社会公众在环境决策中的参与，实现传统环境治理模式向现代环境治理模式转变。实现转变的可行路径是，从程序上实行柔性的、协商式的多方主体参与合作共治，其中，政府履行生态环境保护职能的方式由“强权行政”向“弱权行政”转变，引导企业、社会公众等多方主体共同参与生态环境保护。⑦面对传统民事、行政、刑事法律体系对环境问题规制的不足，要通过制度变革，形成风险应对型、社会回应型多元合作共治的环境治理模式。⑧生态环境损害赔偿磋商就是这种转变的范例。因此，生态环境损害赔偿磋商是风险社会催生的环境民主行政和环境公众参与相结合的制度安排，其不是单纯的民事法律关系，也不是传统的行政法律关系，而是一种新型环境合作共治模式下的具体制度设计，是为风险社会中的环境行政决策提供合理性基础的一种决策过程，具体表现为一种“弱权行政”下的行政法律关系。⑨

四、生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼的衔接

基于生态环境的公益性、社会性，应当构建环境民事诉讼、环境公益诉讼、环境行政救济、环境责任社会化救济等多元化的生态环境损害救济机制。⑩在生态环境损害赔偿制度改革之前，我国已经建立环境民事公益诉讼制度，《环境保护法》《民事诉讼法》分别规定符合法定条件的社会组织、检察机关在环境公共利益受到损害时可以向人民法院提起环境民事公益诉讼以寻求救济。《改革方案》提出：“生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接等问题，由最高人民法院商有关部门根据实际情况制定指导意见予以明确。”目前，实现生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼（以下简称两类诉讼）衔接仍处于“摸着石头过河”的阶段，需要从理论上厘清两类诉讼之间的关系。

1.对两类诉讼之关联及其衔接的观点评析

《改革方案》对两类诉讼衔接没有作出明确规定，实践中存在对同一案情，政府及其部门提起生态环境损害赔偿诉讼的同时社会组织或检察机关提起生态环境损害民事公益诉讼的情形，这引发了学界对两类诉讼的关联及其提起顺位的讨论。有学者主张生态环境损害赔偿诉讼是民事私益诉讼，由对具体生态环境和自然资源享有财产权益的国家或集体及有关经营者进行求偿，社会组织无实体请求权，只能督促赔偿权利人及时就生态环境损害赔偿进行磋商或提起诉讼，在赔偿权利人不作为时可以提起环境民事公益诉讼。B11另有学者认为：生态环境损害赔偿诉讼是政府基于自然资源国家所有权、为履行环境行政职责而提起的诉讼，既不是公益诉讼，也不是普通民事诉讼，而是“国益诉讼”;我国将形成生态环境保护的“国益诉讼”“公益诉讼”“私益诉讼”并行、行政磋商与司法裁判相互衔接的多层次、多元化纠纷解决机制。B12还有一些学者主张生态环境损害赔偿与环境民事公益诉讼是两项并行不悖的制度，提出：未来应整合两者的实体规范和程序规范，构建内部协调统一的更广泛意义上的环境公益救济司法保障机制;B13构建以行政機关为生态环境损害的基本求偿主体，检察机关为督促行政机关求偿的主要主体，公众和社会组织为督促行政机关求偿的辅助主体的求偿主体结构;B14生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼在请求责任人修复受损的生态环境或支付赔偿费用等诉讼请求方面有较高的重合性，符合条件的主体均可提起两类诉讼。B15

上述观点中，关于生态环境损害赔偿诉讼是环境私益诉讼的主张从保护自然资源所有者的财产权（私权）角度出发是没有疑问的，但由于自然资源损害导致生态利益受损的后果，所以政府提起自然资源损害赔偿不能等同于一般意义上的私权救济，其功能除了对受侵害的财产权益进行追偿，还包括预防和救济公共利益受损害。关于生态环境损害赔偿诉讼是“国益诉讼”的观点以个人利益、公共利益、国家利益“三分法”为基础，认为生态环境损害赔偿诉讼是针对国家利益受损害而提起的诉讼。从制度设计的初衷来看，生态环境损害赔偿制度意在通过对生态环境损害者的责任追索以恢复生态系统功能，其本质是维护生态环境利益，这种利益具有明显的公益性。检察机关提起的环境公益诉讼兼有维护国家利益和社会公共利益的目的，很难对这两种目的作出精准的界分。况且，论者还提到：如果国家利益已经实现，就可以阻却“公益诉讼”;如果公益得以实现，也应该阻却“国益诉讼”。国家利益和公共利益之一得以实现，就可以阻却另一种利益的实现，那为什么还要对这两种利益分别设置救济机制呢？一种新概念的创设应当经过严格论证、经得起检验，如果其内涵和外延与既有的概念相重叠、包容，就只会引起认知混乱。

从上述分析可知，生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼都以预防和救济生态环境利益损害为目的，在制度功能上具有同一性，诉讼请求具有较高的重合性。因此，笔者赞同对两类诉讼进行整合，并对不同原告的起诉顺位进行合理安排。

2.司法实践中两类诉讼的不同处理模式

由于生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼都具有救济生态环境利益的制度功能，在司法实践中，针对同一案由，往往出现省、市两级政府及其授权部门以“赔偿权利人”身份提起诉讼，社会组织以“环境公益诉讼原告”身份提起诉讼，检察机关以“公益诉讼的督促者、支持者”或“公益诉讼人”身份参与或提起诉讼的诉讼堆叠、碰撞的情形。两类诉讼在原告资格、诉前程序等方面虽有所不同，但诉讼请求具有较高的重合性，其如何实现衔接？对此，由于缺乏相关规定，一些法院为节约司法资源，探索将两类诉讼并案审理。2015年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定：“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在立案之日起五日内将起诉状副本发送被告，并公告案件受理情况。有权提起诉讼的其他机关和社会组织在公告之日起三十日内申请参加诉讼，经审查符合法定条件的，人民法院应当将其列为共同原告。”在开展生态环境损害赔偿试点的地方，一些法院参照上述规定，探索将政府及其授权部门、社会组织、检察机关提起的两类诉讼并案审理。鉴于生态环境损害赔偿制度设计了磋商前置程序，而环境公益诉讼制度中并没有这一程序，一些法院采取待磋商程序结束后对未达成磋商协议的生态环境损害赔偿诉讼与案由相同的环境公益诉讼合并审理的做法。

对于政府及其授权部门参与社会组织提起的环境公益诉讼且法院并案审理的做法，社会组织表现出开放和欢迎的态度。比如，2018年1月14日举办的“生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼关系”讨论会上，中国生物多样性保护与绿色发展基金会秘书长明确表示欢迎更多主体参与社会组织提起的环境公益诉讼，法院并案审理对节约司法资源、维护案件关联方的权益很有意义。目前，法院系统也赞同社会组织具有提起生态环境损害赔偿诉讼的主体资格，并以开放的态度对待不同主体参与环境公益诉讼。可见，对生态环境损害赔偿享有公益诉权的主体比较广泛，省、市两级政府及其授权部门、社会组织、检察机关作为索赔主体均有其合法性与必要性，三者并存、交叉起诉的现象是难免的，关键在于寻求一套妥当的衔接方法以规范三者起诉的启动方式与交互模式，避免制度碰撞造成司法资源和社会成本的浪费。

3.对两类关联诉讼如何衔接的思考

综上，可得出以下基本结论：《改革方案》设计的生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼在制度功能上具有同一性，在诉讼请求上具有较高的重合性，司法实践中已经出现大量的对两类诉讼并案审理的做法。两类诉讼的区别在于：在现有制度框架下，前者以自然资源国家所有权为请求权基础，后者以生态环境利益为请求权基础。如前文所述，省、市两级政府及其授权部门以“权利人”身份行使索赔权存在解释路径上的局限性。如果政府以生态环境保护监管者的身份在穷尽行政监管手段之后提起生态环境损害赔偿诉讼，则其请求权基础变为以维护生态环境利益为目的的环境保护职责的延伸。在这种情况下，两类诉讼的请求权基础具有同一性。接下来需要解决的问题是，不同起诉的主体顺位及其如何衔接？对此，笔者提出以下初步建议。

第一，省、市两级政府及其授权部门提起的自然资源损害赔偿诉讼，如果以保障自然资源所有者的财产权益为主要目的，而不以维护生态环境利益为主要目的，则应纳入民事私益诉讼的范畴。社会组织、检察机关对此类损害赔偿无实体请求权。

第二，以恢复生态环境系统的功能、维护生态环境利益为目的的生态环境损害赔偿诉讼，应当纳入环境民事公益诉讼的范畴。对于此类损害赔偿，政府及其授权部门、社会组织、检察机关均有实体请求权，即均拥有原告资格。此时，两类诉讼在本质上是同一的，可以用“生态环境民事公益诉讼”的概念予以统摄。

第三，政府及其授权部门、社会组织、检察机关对同一案情均有原告资格时，解决其原告顺位的问题需要回到这三类主体的身份上，由此出发探讨哪一主体具有起诉的优先性。前文已论及，政府行使环境监管权的根本目的在于维护生态环境利益，政府及其授权部门作为生态环境公益诉讼中索赔主体的正当性来源于其环境保护职责。从这一原理出发，政府及其授权部门应当成为提起生态环境公益诉讼的第一顺位的主体。但由于政府拥有环境行政管理权，所以政府及其授权部门提起生态环境损害赔偿诉讼的前提是穷尽一切行政手段后，按照先磋商、后起诉的次序提起诉讼。社会组织提起生态环境公益诉讼是基于法律赋予的公共利益代表者的身份，故社会组织应当督促政府及其授权部门起诉，当政府及其授权部门既不积极履行环境行政管理职责又不提起生态环境损害赔偿诉讼时，社会组织可以作为第二顺位的主体起诉。检察机关是国家法律监督机关，其在生态环境民事公益诉讼中的定位是“公益诉讼人”，应首先履行法律监督职责，即对政府履行环境行政管理职责的情况进行法律监督，在政府不依法提起生態环境损害赔偿诉讼时督促、支持社会组织起诉，在政府不提起生态环境损害赔偿诉讼又没有适格的社会组织起诉时直接起诉。此外，应着力加强环境行政公益诉讼制度建设，适当扩大原告范围（如赋予社会组织提起环境行政公益诉讼的主体资格），形成完整的、互为补充的生态环境公益诉讼制度体系。

第四，现行有关司法解释对不同主体在环境公益诉讼中相互支持和配合作了明确规定，如2015年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第11条规定检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其机关、社会组织、企事业单位可以支持社会组织起诉，2018年《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条规定检察机关办理公益诉讼案件时可以向有关行政机关、社会组织、公民调查收取证据材料。结合相关规定，笔者对生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼在程序上的整合与衔接提出三方面建议。一是在生态环境损害赔偿诉讼的前置程序中设置开放式的磋商程序，通过信息公开，让社会组织及其他相关主体参与磋商。这样既可以弥补政府治理环境的理性不足，又能增强赔偿协议的社会可接受性。二是建立不同主体提起生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的案件协商制度，即符合法定条件的某一类主体提起诉讼时，法院通过公告等方式告知其他有起诉权的主体及时参与诉讼，实现不同主体有序提起或参与诉讼，避免不同主体对同一案由反复起诉造成社会成本和司法资源的浪费。三是不同的起诉主体、支持起诉主体、参与诉讼主体应当发挥各自在诉讼证据收集等方面的优势，构建生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的协调配合机制。

五、生态环境损害赔偿制度法律化的建议

我国《立法法》第8条规定了只能制定法律的事项，其中第10项是“诉讼和仲裁制度”。目前，生态环境损害赔偿诉讼的依据仅仅是《改革方案》，突破了《立法法》《民事诉讼法》《环境保护法》关于诉讼制度的立法权限和环境公益诉讼制度的安排。为保证重大改革于法有据，应尽快将生态环境损害赔偿制度纳入法律化的轨道，为其运行提供法律规范依据，同时加强配套制度建设。

1.生态环境损害赔偿制度法律化的路径

建议在总结《改革方案》实施经验的基础上，尽快修改完善相关法律，从法律层面明确省、市两级政府及其授权部门提起生态环境损害赔偿诉讼的原告资格。同时，出台相应的司法解释，对生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的整合与衔接程序作出具体规定。应当对与两类诉讼有关的生态环境损害评估鉴定程序，生态环境损害赔偿磋商的启动条件与实施程序，生态环境损害赔偿磋商、生态环境损害赔偿诉讼、环境公益诉讼之间相衔接的规则，证据认定标准，证据收集和保全规则，法院强制执行的启动条件与执行规则等作出具体、细化的规定，以规范和指导司法实践有序运行。

2.完善生态环境损害赔偿的配套制度

第一，建立生态环境损害责任保险制度。生态环境各要素受损害及其构成的生态系统功能退化往往具有复发性，生态环境修复往往需要巨额资金，这部分成本在赔偿责任者不能承担的情况下就转变成社会成本。鉴于此，应当建立生态环境损害责任保险制度，利用保险制度使多方分担风险的特征，将赔偿责任者无力承担生态环境损害修复和赔偿责任或赔偿责任者不明情形下的责任风险分散给潜在的责任者承担。这样，既能保障生态环境损害修复的有效进行，又能适当减轻损害者的负担，同时降低相应的社会成本。

第二，完善生态环境损害修复资金筹集与管理体系。生态环境损害赔偿制度的适用对象是较大的突发环境污染、生态破坏事件，这些事件往往具有损害范围广、治理难度大、修复时间长等特点，污染者往往无力承担生态环境修复责任。B16鉴于此，需要建立多元化的资金筹集体系，从修复成本与生态环境效益兼顾的角度，建立包括生态环境损害基金、生态环境损害保险金、生态环境损害保证金、生态环境损害赔偿金、社会捐助资金等在内的生态环境修复资金体系，严格各项资金的管理与启用机制，增强生态环境修复的有效性。

第三，将法院和索赔主体作为生态环境损害赔偿的执行与监督主体。《改革方案》规定生态环境修复与赔偿的执行和监督人是省、市两级政府及其授权部门或机构，基于此，在赔偿义务人不履行生态环境修复和损害赔偿责任时，由索赔主体申请法院强制执行生态环境损害赔偿诉讼判决更符合司法逻辑。政府具有执行和监督方面的高效性与专业优势，但其他诉讼参与主体不一定具备这种优势。另外，政府的职责是依法行政，其职能限于行政管理领域，而司法判决或司法确认书的强制执行属于司法程序，因此，即使在政府及其授权部门提起生态环境损害赔偿诉讼的情况下，法院也应发挥对判决的执行与监督功能。

注释

①参见王曦、胡苑：《美国的污染治理超级基金制度》，《环境保护》2007年第10期。

②参见《欧盟关于预防和补救环境损害的环境责任指令》，王轩译，戴萍校，《国际商法论丛》2008年第1期。

③B11参见汪劲：《论生态环境损害赔偿诉讼与关联诉讼衔接规则的建立——以德司达公司案和生态环境损害赔偿相关判例为鉴》，《环境保护》2018年第5期。

④⑦参见蔡守秋：《从环境权到国家环境保护义务到环境民事公益訴讼》，《现代法学》2013年第6期。

⑤⑥参见韩英夫、黄锡生：《生态损害行政协商与司法救济的衔接困境与出路》，《中国地质大学学报》（社会科学版）2018年第1期。

⑧参见郭红欣：《环境风险法律规制研究》，北京大学出版社，2016年，第4—13页。

⑨参见王虎：《风险社会中的行政约谈制度：因应、反思与完善》，《法商研究》2018年第1期。

⑩参见柯坚：《建立我国生态环境损害多元化法律救济机制——以康菲溢油污染事件为背景》，《甘肃政法学院学报》2012年第1期。

B12参见程多威、王灿发：《论生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼的衔接》，《环境保护》2016年第2期。

B13参见吕忠梅：《尽快实现生态损害赔偿制度法律化》，《法治周末》2018年3月7日。

B14参见竺效：《生态损害公益索赔主体机制的构建》，《法学》2016年第3期。