公共服务供给侧改革下公益类事业单位的转型研究

颜佩

摘 要：公益类事业单位改革一直是我国公共管理研究领域中的重要理论课题，而公共服务供给侧改革既是当前我国供给侧结构改革的重要组成部分，也是全面深化改革的重要组成部分。本文先介绍了我国公益类事业单位改革的经历，取得的成效及存在的问题，再通过对C市D单位的个案研究，从公共服务供给侧改革视角总结C市D单位在我国事业单位改革中取得的经验，由个别到一般，归纳出推进公益类事业单位改革的启示，力求为各地各级政府推进公益类事业单位改革提供有价值的理论和实践支撑。

关键词：公共服务;公益类事业单位改革;供给侧改革

中图分类号：G630 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2019）19-0217-03

0 引言

事业单位作为公共机构，具有公共服务的基本价值取向。通过改革，事业单位将建立坚持服务于政府、提高社会整体文化素质水平、形成全方位多角度的公益服务平台。中国社会科学院汇总归纳的《公共服务蓝皮书》指出，目前我国经济改革步伐与社会改革步伐不一致使经济改革大幅度超过社会改革，形成了改革过程中常会出现的“内轮差效应”现象，这对社会经济的健康发展非常不利，间接限制经济的健康可持续发展，成为社会向前发展的拦路虎。在加快社会经济改革的大环境下，要积极推进公共服务制度改革，紧密联系事业单位改革进程，沉稳有力地推进文化、卫生、教育等事业单位的改革。加大对社会组织的管理力度，并鼓励其积极地投入到社会正常运转中去。

1 公益类事业单位的改革历程及取得的成效

1.1 改革历程

公益类事业单位改革已经历了较长的历程，大体可以分为改革探索、快速推进和全面深入改革三个阶段。改革探索阶段（1979年-1995年）。从中共十一届三中全会起，国家陆续发布一系列针对公益类事业单位改革的文件。各地方政府纷纷响应，从人事管理和单位机构两方面着手，推动科教文卫领域的体制革新。十三大以后，全国范围内的干部人事改革试点工作取得一定的成效，为后续改革推进提供了宝贵经验。快速推进阶段（1996年-2007年）。1996年，颁布《关于事业单位改革若干问题的意见》;2000年，颁布《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，明确指出事业单位的改革方向和具体措施。在这一阶段，公益类事业单位在管理制度、人事制度、分配制度等多方面深入改革，相关试点工作都取得长足进展。全面深入改革阶段（2007年至今）。十七大报告明确指出必须要致力于事业单位分类改革。2008年全国人民代表大会对事业单位分类改革进行具体的说明，提出改革的具体方案与措施。2011年出台分类推进事业单位改革的“中央5号文件”。相关配套政策陆续出台，事业单位改革推向全面彻底阶段。在这一阶段，公益类事业单位改革进入深水区。

1.2 取得成效

（1）公益类事业单位改革方向和目标已定。公共类事业单位改革在改革的过程中走了许多弯路，也暴露出诸多问题。正因为此，现行的关于事业单位改革的政策中，明确表示要处理好行政与事业单位的关系，不断推进管理、运行等相关机制的改革，以此让其突破改革深水区的瓶颈，真正实现“政事分开”。（2）公益类事业单位自主性更强。目前的情况来看，我国公益类事业单位在近几十年的改革中，其自主性地位不断提高。这意味着我国事业单位能够在政策允许的范围内自主明确地发展，这在一定程度上提高了事业单位的运行效率，激发了事业单位在发展过程中的创新活力。（3）公益类事业单位法制性更强。《事业单位登记管理暂行条例》的出台，标志着我国事业单位改革进入了法制层面，同时也意味着公益类事业单位改革已进入法制化阶段。（4）公益类事业单位人事制度更明晰。国家及地方政府相继出台一系列人事制度改革文件，比如建立并实施聘任合同制、首长负责制等，推动事业单位朝着社会化的方向发展，这在一定程度上提高了公益类事业单位人员的配置效率，实现了内部分配的公平。

2 公益类事业单位改革存在的问题

2.1 公益类事业单位改革严重滞后于经济体制改革

计划经济体制催生了事业单位。1984年，在计划经济的时代背景下，我国正式构建了事业单位，主要负责处理社会公共事务，提供公共产品，以此切实保障国民利益，提高国民的福利待遇。然而，随着我国进入市场经济时代，事业单位也亟待改革，但是从现有的改革效果来看，我国公益类事业单位与经济体制改革不相适应，具体表现为缺乏行之有效的具体战略，且积极性不高，总体上仍远远落后于经济体制改革的步骤。

2.2 公益类事业单位改革停留在表面阶段

我国公益类事业单位主要从人事制度、管理机构等方面展开，并没有真正解决政事一体化的问题，同时在推进改革的过程中，我国并未强调职能目标的实现，机构性质的改变，以至于我国公益类事业单位改革仍然停留表面。尽管我国在相关文件中明确提出了“政事分开”的要求，但是由于制度变迁，以及行政体制的不完全改革，我国政府部门并没有真正“分权让利”，公益类事业单位仍然受行政部门管辖。就目前的发展形势来看，政府部门仍然决定着公益类事业单位的资金运用方式，仍然基于“上传下达、大包大揽”的原则，对事业单位的进行管理监督，以至于公益类事业单位难以真正实现“去行政化”，也难以真正推进“政事分开”。

2.3 公益类事业单位改革缺乏整体配套措施

公益类事业单位改革是一个循序渐进的系统工程，任何一项改革举措都可能损害政府部门以及社会群众的利益，由此制约了事业单位的改革。由于事业单位体系庞大，涉及多方利益，加之缺乏整体配套措施，以至于并未形成“事业单位主導、社会力量参与”的多元治理体系。而且，由于政府部门放权不彻底，事业单位还未剥离政府的管制，仍然作为其附属机构执行命令，这进一步限制了社会组织、公众的参与性。此外，大部分政府部门在管理模式上过于强硬，依赖于政策下达、经济干预等行政手段强制解决问题，还没有多元治理的理念。除此之外，公益类事业单位整体工作能力低下，难以有效发挥公共服务的职能。再加之很大一部分公众对公共事务的参与意识本身就不强，参与意愿不高，从而导致公益类事业单位很难在公共事业管理过程中发挥应有的作用[1]。

3 C市D单位的改革历程及经验发现

3.1 C市D单位的改革历程及典型性

（1）C市D单位性质的典型性。从狭义的单位性质而言，C市D单位作为我国最早成立的甲级地环事业单位之一，其改革成为公益一类事业单位，在行业上，具有典型性，据统计，中国目前具有甲乙丙丁四个等级资质的省级地质环境类事业单位有二十余家，全行业职工总数一万余人。从广义的单位性质而言，C市D单位在改革成为公益一类事业单位的过程中，单位性质经历了从全额拨款事业单位到公益一类事业单位，再到公益一类事业单位（可以创收）的变化，从单位本身的性质变化来说，具有一定的典型性。（2）C市D单位改革推进过程的典型性。从2011年开始，C市D单位经历了事业单位清理规范、岗位设置管理改革、事业单位分类改革、机关事业单位养老保险改革等一系列过程。C市D单位改革成为公益一类事业单位的活动经历了此轮公益类事业单位改革的整个活动和流程，具有典型性[2]。

3.2 C市D单位改革的经验发现

（1）向“公益性”的转型及发展。经过改革，C市D单位的公共服务内容有了如下变化：2013年至2017年，D单位提供的公共服务项目逐渐增多，服务范围逐渐扩大，服务内容的自主权也进一步增强，说明经过事业单位改革，进一步明确了其作为公益性事业单位的定位，顺应了供给侧改革潮流，社会效益提高，社会影响力更加深远，公益性显著增强。（2）向“自主性”的转型及发展。由于政府部门对事业单位的运行机制干预较大，因此公益类事业单位也丧失了自主权，这在一定程度上抑制了事业单位的创造活力，降低了事业单位的运行效率。基于此，在推进公益类事业单位改革时，必须要贯彻落实“政事分开”的机制，最重要的表现在于聘任制。D單位严格履行国家相关规定，贯彻落实各项改革机制，根据市场要求以及工作需要，制定了灵活的人员聘任制度，自主决定人员的去留，推动单位朝着社会化的方向发展。2012-2017年，D单位聘用人员数量呈总体下降趋势，经过改革，建立了更灵活的人员聘用制，在用人方面有了更大的自主权。

3.3 经验总结与启示

“公益性”是“自主性”的基础，“自主性”是“公益性”的保障。长期以来，在事业单位改革价值目标的认知和把握上，“公益性”与“自主性”始终难以平衡。但从以上对C市D单位的分析中可以看出，经过改革，公益类事业单位在强化“公益性”与激发“自主性”之间取得了较好地平衡，价值目标有了现代转型及发展，体现了双重价值标准，既实现自主管理、自主经营，同时也进一步发挥了其“公益性”，为社会群众创造出更多有价值的公共产品。

4 公共服务供给侧改革下公益类事业单位转型路径

4.1 确定转型的目标

（1）向“公益性”转型。公益类事业单位具有“公益性”，这种特殊的性质决定了事业单位在开展相关活动时，必须以保障公共利益为出发点与落脚点，必须以提供符合社会群众需要的公共产品为前提。（2）向“自主性”转型。在我国推进事业单位改革的过程中，“政事一体化”始终是制约改革的主要原因。由于政府部门对事业单位的运行机制干预较大，在一定程度上抑制了事业单位的创造活力，降低了事业单位的运行效率。公益类事业单位改革时，要贯彻落实“政事分开”机制，在充分发挥公益性的同时，推动单位朝着社会化的方向发展，真正发挥公益类事业单位的自主性，才激发事业单位的创造活力，由此创造出更多便民利民的公共产品，提高社会群众的福利待遇[3]。

4.2 确定转型的路径

（1）与政府关系的转型：由“控制型”走向“伙伴型”。政府与公益类事业单位的关系可以划分为“控制型”、“依赖型”、“辅助型”、“伙伴型”。不同类型的事业单位，政府对其的管理模式也存在差异，在一定程度上影响事业单位的运行效率与公共服务质量。从某种层面上而言，事业单位的改革实际上是逐渐剥离政府部门的管制权。单位与政府的关系从“控制型”走向“伙伴型”，一方面，政府财政经费稳定支持，可以保证其提供的公共产品和服务的数量和质量，保证财政投入产出的高效;另一方面，政府适当放权，能激发事业单位的创造活力，让其能够结合市场需求，合理地进行资源配置。（2）公共服务供给模式的转型：从“政府承办”走向“政府购买”。公益类事业单位要想真正实现改革，还必须转变公共服务供给模式，使其朝着政府购买的方向发展。政府通过公开招标等方式，把公共服务职能转移至社会组织，以此充分调动社会组织、企事业单位的参与性，形成多元治理格局，切实满足社会群众个性化的产品需求。相较于“政府承办”，“政府购买”引入市场竞争机制，充分调动了市场主体参与积极性，同时丰富了公共服务供给的途径，缓解我国政府的财政负担，实现公共产品供需平衡。公益类事业单位改革要依托政府购买服务，促进其调整公共服务的供给结构，使其增强适应未来需求变化的能力，提高灵活性，推进公共服务供给侧改革。（3）管理体制的转型：从“一元”走向“多元”。随着社会治理理念的转变，我国公益类事业单位逐步形成了“多元治理主体”的格局，运行机制也从“行政化”逐渐转变为“现代合作治理”。公益类事业单位改革，应该建立起与市场经济体制相适应的公共服务管理模式，形成“政府部门主导、企事业单位参与”的多元治理格局。在公共事务的管理中，公益类事业单位与社会组织、政府部门共同参与，由此形成了民主协商、民主监督、共同管理的管理方式。

5 对策与建议：公共服务供给侧改革视角下对推进我国公益类事业单位改革的启示

5.1 外部制度革新

5.1.1 改革财政管理制度，探索多元化资金来源渠道

（1）对于依赖政府全额拨款的公益一类事业单位，要加强预算管理，构建完善的预算安排机制，同时建立相关的奖惩机制，约束转包公共服务的行为。（2）对于不完全依靠政府拨款的公益二类事业单位，我国要明确政府部门的经费补助标准，既不过度干预，又要满足其基本需要。与此同时，也要鼓励其利用现有的设备和人力资源，在充分履行政府购买服务任务的基础上，积极参与市场竞争，以此用高质量、高标准的公共产品增加财政收入。（3）构建从中央到地方政府合理分担的财政投入保障机制。国家必须要加强预算管理，做好公益类事业单位信息采集工作，以此全面掌握公共服务状况，真正把资金投入到符合群众需要的公益类项目中。（4）构建健全的财政政策支持体系。国家在转变财政资金供给方式，构建财政投入保障机制的同时，还必须要从政策的层面，建立集税收减免优惠、定价、鼓励社会捐赠等激励政策于一体的配套体系，由此切实保障国家经费的合理投入，公益类事业单位的资金渠道有效拓展[4]。