中国城市风险沟通决策的影响因素研究

摘要：城市风险沟通决策是影响城市风险治理效果的关键环节，时间紧迫性、信息不完备性和高度不确定性等城市风险特点更凸显了风险沟通决策影响因素的研究价值，有限理性决策模型提出了行动者信息获取和认知能力是影响决策有限性的关键因素。本文选取上海“12·31”外滩踩踏事件、天津港“8·12”爆炸事故、北京大兴“11·18”火灾事故三个典型案例，在文本分析和案例比较基础上，围绕城市风险沟通中决策呈现的主要特征和影响因素，从沟通主体、沟通过程、沟通特征和影响因素等角度进行比较分析，提出除了时间紧迫、信息不完备、高度不确定和官僚程序等外部要素之外，知识缺乏、责任规避和利益优先也是影响城市风险沟通决策质量的关键内部要素，并据此提出未来改进我国城市风险沟通决策质量的政策建议。

关键词：城市突发事件;风险沟通;风险沟通决策;知识缺乏;责任规避;利益优先

中图分类号：C34文献标志码：A文章编号：1007-9092（2019）05-0013-009

改革开放以来，我国的城市建设与扩展波澜壮阔，经历了人类历史上规模罕见、速度最快的城市发展进程。随着城市的快速发展与扩张，截至2019年我国核实常驻人口超过1000万的城市数量已达15个肖子华：《流动人口社会融合蓝皮书：中国城市流动人口社会融合评估报告No.1》，社会科学文献出版社2019年版，第1-2页。，特大城市不断涌现更进一步加剧了城市风险的复杂程度和处置难度。近年来城市突发事件频发，2014年上海“12·31”踩踏、2015年天津港“8·12”爆炸，2017年北京“11·18”火灾等事故都造成了严重社会危害并引发了巨大社会关注。城市突发事件的风险沟通已经成为城市风险治理中的重要内容，其包含了“对所有风险相关信息通过各种渠道进行传递和互动的过程”詹承豫、宣言：《城市风险治理中的风险沟通制度——基于30部法律规范的文本分析》 ，《行政法学研究》，2016年第4期。，通过典型的城市风险沟通过程分析，我们仍能看到媒体和公众对政府风险沟通的信息内容、及时程度和沟通效果的质疑，表明我国城市风险沟通的决策与实施仍存在不足。为此如何去分析和理解当前我国城市风险沟通决策中影响决策理性和决策质量的关键因素，并针对性地提出改进建议就变得非常重要。

一、问题提出与文献综述

20世纪中叶，赫伯特·西蒙考虑到行动者有限的信息获取和计算（认知）能力提出了有限理性模型，认为在决策过程中并非追求效用最大化，而是遵循满意法则。无论是个体还是组织，在面对风险时，“受自身角色、对风险的认知水平、教育程度、信息获取的多寡、社会环境等多方面因素影响，其理性思考能力必然受到限制，从而影响其风险沟通的倾向态度，主观规范和行为控制认知”张石磊、张亚莉：《项目干系人理性与项目风险沟通》，《世界科技研究与发展》，2009年第4期。。有限理性使得决策者“不可能详细地、周密地预测和布置未来的工作”余学锋：《不确定性条件下心理驱动行为的道德修正——从古典经济学到伦理经济学的演化》，《东南学术》，2017年第6期。，在做决策时“会受到诸如情绪、认知能力及知识水平等因素的影响，无法在众多预选方案中作出最优选择”Jing Peng，Zehua Miao，Fang Peng. Study on a 3-dimensional game model with delayed bounded rationality[J]. Applied Mathematics and Computation，2011，218（5）.等。在城市的快速发展和扩展中，突發事件“高度不确定性、时间紧迫性、信息不完备性、巨大破坏性”詹承豫等：《转危为安：应急预案的作用逻辑》，《中国行政管理》，2007年第5期。等特征更加凸显，随着微博、微信等网络媒体在传播和社会网络的影响增大，各种因素融合交织，进一步加剧了对城市管理者风险沟通决策的挑战。为此本文的核心问题是，哪些关键因素影响了当前我国城市风险沟通决策过程中的决策理性，进而影响了城市风险沟通决策质量？

一是新闻传播学领域关于城市风险沟通的相关研究，主要集中在政府新闻发布，新社交媒体和媒体责任等方面。政府信息公开与新闻发布机制是新闻传播学中风险沟通研究重点，包含新闻发布会组织策划、新闻发布的及时性、新闻发布的互动性、新闻发布总结与反思等。新媒体时代的政府风险沟通是现阶段新闻传播领域研究的焦点，新社交媒体以其“快速发布、即时共享、用户制造内容、高可介入性及公共对话性质”，应将其“有效纳入应急管理和危机传播与风险沟通体系，充分发挥社会化媒体的传播潜能”许静：《社会化媒体对政府危机传播与风险沟通的机遇与挑战》，《南京社会科学》，2013年第5期。，这既包括“谣言澄清与民众赋权应当作为社会化媒体在风险沟通中的角色担当”王宇琦、曾繁旭：《谣言澄清与民众赋权——社会化媒体在风险沟通中的角色担当》，《当代传播》，2015年第2期。，也包括要对“网民进行适度的心理干预，合理开关‘政治安全阀，重视网络意见领袖的作用”朱颖：《突发公共事件中的网民心理与风险沟通》，《暨南学报（哲学社会科学版）》，2016年第9期。等。媒体责任方面的研究主要包括在风险沟通中，为了“达到风险沟通的目标，媒体应该负起与专家合作、对风险信息进行适度加工、分析受众、遵守客观公正的原则、进行公信力建设等责任”华智亚：《风险沟通中的媒体责任》，《理论月刊》，2013年第9期。，未来进一步“探索风险社会背景下的信息传播新理念”林爱珺、吴转转：《风险沟通研究述评》，《现代传播（中国传媒大学学报）》，2011年第3期。等。

二是心理学领域关于风险沟通研究，主要包括公众心理，信任研究和期望差异等方面。突发事件中的公众心理研究是关注的重点，突发事件处置过程“相关政府部门尤其需要了解突发事件中的公众心理，并通过科学地发布风险信息来减轻和化解社会心理压力，同时引导公众正确地认知风险”梁哲等：《突发公共安全事件的风险沟通难题——从心理学角度的观察》，《自然灾害学报》，2008年第2期。。信任则是影响风险沟通质量的关键要素，有的学者通过SARS等典型案例，分析了“风险沟通对公众理性干预的可能途径和条件;建立应对突发风险事件的心理系统提供理论依据，提出信任对沟通的影响”谢晓非、郑蕊：《风险沟通与公众理性》，《心理科学进展》，2003年第4期。，风险情境下期望差异也会进一步加剧冲突并导致沟通障碍等。

三是公共管理学领域风险沟通研究，主要包括风险沟通制度，地方政府行为和公众风险感知等。风险社会理论视野中的风险沟通，强调“所有利益相关者的平等、开放、公开的交流，其目的是维持社会群体之间社会关系的质量，增进相互信任”强月新、余建清：《风险沟通：研究谱系与模型重构》，《武汉大学学报（人文科学版）》，2008年第4期。，因此要在制度层面进行重构，进而“细化政府回应义务，完善公众知情权与质询权，明晰政府保密权与公众知情权的边界，强化市场组织报告和公开义务等。通过风险沟通制度重构来保障城市风险治理中政府、市场与社会间的良性互动”詹承豫、宣言：《城市风险治理中的风险沟通制度——基于30部法律规范的文本分析》，《行政法学研究》，2016年第4期。。地方政府在突发事件不同阶段，呈现出“事件爆发前以风险信息交流沟通为主要内容，事件爆发后以利益协调沟通为核心”詹承豫、赵博然：《风险交流还是利益协调：地方政府社会风险沟通特征研究——基于30起环境群体性事件的多案例分析》，《北京行政学院学报》，2019年第1期。等特征，政府热线在“城市风险潜伏、萌生与发展三个阶段均有风险沟通的发挥空间”刘红波、王郅强：《城市治理转型中的市民参与和政府回应——基于广州市150个政府热线沟通案例的文本分析》，《新视野》，2018年第2期。。也有学者通过分析具体城市的公众风险感知，提出“在风险沟通的基础上构建了城市社会公众安全感的衡量指标，对当前形势下提升公众安全感进行理论思考”朱志萍：《城市社会公众安全感的衡量指标与风险沟通——基于上海治安现状的分析数据》，《上海城市管理》，2016年第2期。，并从以信息为中心和以公众为中心两个角度提出具体建议。

综上所述，当前关于风险沟通的研究较多，主要集中在新闻学、心理学与公共管理等领域，但关于风险沟通决策尤其是城市风险沟通决策的研究较少。结合当前城市，尤其特大城市突发事件处置案例的风险沟通决策分析论文更为稀少。本文结合上海、天津、北京这三个特大城市近年典型案例，聚焦城市风险沟通决策，从风险沟通主体、沟通阶段、沟通焦点、沟通过程、关键影响因素等几个角度出发进行比较，从决策理性角度进行分析，探讨影响城市风险沟通决策质量的关键要素。

二、决策议程之外的风险沟通：

上海“12·31”踩踏（一）上海“12·31”外滩踩踏事件概要

黄浦区政府（上海市旅游局、上海廣播电视台）自2011年在上海外滩风景区联合举办活动，计划将其打造成一个跟纽约时代广场倒计时和埃菲尔铁塔灯光秀相媲美的品牌活动。外滩灯光秀连续举办三年，每次都是人山人海，形成较好的品牌效应，2013的跨年活动人数超过20万人，2014年新年前夜的外滩灯光秀更是聚集了30万人次。基于安全的原因，上海市公安局反对黄浦区在外滩举办灯光秀这样的大型活动，在2014年11月初的申报阶段就被市公安局重大活动办公室否决。

上海市公安局未批准外滩灯光秀，但并不禁止已经具有标志性的跨年庆祝活动。黄浦区政府经与上海市旅游局、广播电视台协商后，于11月13日向市政府请示，新年倒计时活动暂停在外滩风景区举行，人数限定为3000人。12月9日黄浦区政府第76次常务会议决定，新年倒计时活动在外滩源举行，具体由黄浦区旅游局承办。由此，已连续在外滩风景区举办三年的灯光秀活动将举办地址改到了外滩源，参与活动人数限制在3000人左右，主办方的级别也由上海市下降到黄浦区。

如何将活动取消，地址变更的消息传递给公众，进行有效的风险沟通？事后的分析表明，关于此次活动变更的风险沟通决策显然未纳入决策议程，12月25日东方早报和时事NEWS等媒体刊发了部分文章，但由于缺乏权威发布，风险沟通效果不足，未引起公众关注。12月30日上午9时30分，黄浦区新闻办召开新闻发布会，由黄浦区旅游局对外发布了新年倒计时活动信息，但新闻发布中对“外滩”与“外滩源”没有特别进行区别与提醒，此时距离活动只剩一天。这实际造成事前风险信息沟通的缺失，公民未能有效得知相应的风险信息，在没有知情地点更换下依旧依照惯例前往外滩观看“灯光秀”，12月31日当晚悲剧发生。

（二）为何风险沟通未能纳入决策议程

外滩风景区举办跨年灯光秀活动有风险，这是在活动上报到市公安局就已明确提出来的，在将活动地址变更到外滩源，人数限定为3000人这一刻起，活动的风险实际上增大了而非降低。因为如果按照原有的活动进行准备，那么交通管制、安保力量和活动预防准备将是在上海市层面进行统一组织协调，而活动变更后则降至在黄埔区层面进行整个活动组织协调，造成了事实的组织协调能力下降。在2014年跨年夜“区公安分局和区市政管理委员会等有关部门在外滩风景区及南京路沿线总共布置了350名民警、108名城管、辅助人员及100名武警，在大型群体性活动时安保人员配置严重不足”，黄浦公安分局基于没有任何群众性活动“安排的警力比2013年国庆要少很多”王玲玲、周利敏：《公共安全、风险预防及治理策略选择——以“12·31”上海外滩踩踏事件为例》，《广州大学学报（社会科学版）》，2016年第6期。，公众在不知道活动变更的具体消息情况下，仍然惯例的前来观看，事实上造成活动规模不减反增，安保水平不增反减的状况，客观上造成比正常举办活动更大的安全风险。为此在活动变更后，进行有效的风险沟通变得非常关键。

事故调查报告中表明，对“群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果”，“活动变更风险未作评估”和“活动变更信息宣传严重不到位”新华网，上海公布“12·31”外滩拥挤踩踏事件调查报告，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-01/21/c_1114075965.htm，最后访问时间2019年7月11日。列于事故发生原因的前两位。如果能够进行充分有效的风险沟通，将活动取消的信息通过公众易于接受的渠道进行告知，并且提醒由于人流密集可能造成的风险，应当能在一定程度上降低人流密集程度并降低事件发生的风险。

为什么这个严重风险未能纳入风险沟通议程之中？从有限理性决策角度来看，决策者对活动变更的风险缺乏足够的认知，未能制定足够多的风险沟通方案，并进行恰当的评估和选择。但具体到此次事件中，将风险沟通排除在活动变更的决策议程之外，还有以下两个可能，一方面是决策者认为因为外滩风景区的活动取消、地址变更到外滩源的同时，风险自然消解了，那么风险沟通也就不用纳入决策考虑的范围之内;另一方面是决策者认为活动公共沟通主要目标并不是风险，而是例行的新闻发布，故黄浦区政府在活动前一天才进行新闻发布，并在发布过程中对地址变更及其可能风险缺乏明确的提醒，为此时间有限性并不能充分解释此次风险沟通决策。

在上海“12·31”外滩拥挤踩踏事件中，风险沟通决策呈现了非理性特征，而阻碍我们作出理性决策的关键影响因素是什么？不同决策者有着不同的决策目标，市公安局基于安全原因，采取的决策方案是不批准外滩灯光秀活动，该决策可以实现安全责任外移的效果，但实际上忽略了活动取消或者变更本身蕴含的风险。从主办单位黄浦区政府的立场来看，相较于“灯光秀活动取消”而使得连续三年营造出的品牌活动中断，选择看似相近替代性方案“在外滩源举办灯光秀”活动，如此决策既可以绕开市公安局的批准程序，也使得看上去品牌活动得以延续，地方活动品牌活动效应最大化。而正是基于此，为了营造出灯光秀依旧的信息，风险沟通未能纳入决策议程也就变得顺理成章，未能在事前进行充分的风险警示，进而放大了风险。综上，缺乏对变更风险规律的认知，地方及部门的规避责任和利益优先策略，成为在这个案例中影响风险沟通决策的关键因素。

三、无法明确回复的新闻发布：

天津港“8·12”爆炸（一）天津港“8·12”爆炸事故的风险沟通

2015年8月12日，天津市滨海新区天津港的瑞海公司危险品仓库发生火灾爆炸事故，造成165人遇难（其中参与救援处置的公安消防人员110人）、8人失踪，798人受伤。爆炸事故巨大破坏性，且危化品爆炸燃烧可能造成的环境污染会直接威胁到市民健康，事故迅速引发了社会舆论高度关注。面对公众和媒体的质疑和恐慌，政府如何进行权威信息发布，通过有效的风险沟通来引导舆情走向，同时指导市民进行恰当的风险防护行为就变得异常关键，而事后天津市的风险沟通过程却出现以下三点明显不足。

一是相较于自媒体，政府媒体报道姗姗来迟。爆炸事故发生后，微博、微信等新媒体最先向公众提供爆炸相关信息，许多爆炸后房屋倒塌、火光冲天的照片在网上疯传，各种信息也在网上快速传播，既有属实的消息，也有不实的消息，民众恐慌情绪不断酝酿。天津當地媒体却没有任何有关爆炸的信息，“天津发布”发布的第一条爆炸消息在事故发生后四个小时。天津卫视最早报道关于爆炸的消息是次日早上7 点钟，此时“天津其他新闻还有地方频道均没有关于爆炸的相关报道”王移霖等：《三角互动沟通模式在公共危机事件的应用研究——以天津滨海新区危险品仓库爆炸事故为例》，《阴山学刊》，2016年第5期。。总体来说，政府媒体更多的是按部就班、被动地和延迟式地回应外界质疑，报道及时性和内容丰富性均大大落后于自媒体的传播时效和渠道，而且“未及时对自媒体产生的谣言等负面信息进行有力回应与反击，缺乏与公众的互动沟通，使得舆情升温”张文惠：《风险社会下网络舆情的风险沟通研究——以天津8·12大爆炸事件为例》，《学理论》，2017年第9期。，实质上造成了由谣言占据舆情传播渠道，恐慌和不信任情绪蔓延的局面。

二是多次出现延迟召开的新闻发布会现场。事故发生后天津市政府的风险沟通主要以新闻发布会的形式进行，据统计全程共召开了14次新闻发布会。在新闻发布会现场多次出现延迟召开甚至临时中断的情况，“出席发布会的人员涵盖政府、环保、卫生、消防、安监、专家、军队、天津港8个领域”，但给“公众留下信息发布不及时和组织内部协调不到位的印象”肖峰等：《政府舆情危机应对的短板及解决路径——以天津港爆炸事故后政府新闻发布会为例》，《武陵学刊》，2015年第6期。。对于民众想知道的信息发布会上没有及时作出解释，使得公众和媒体随意揣测事情真相，“民众关心的四大问题仍然没有得到有效的回应，这一行为不仅没达到遏制谣言的功效反而增加了民众对政府的质疑”梁俊山等：《新媒体时代的“塔西佗陷阱”及其治理——基于天津大爆炸案的分析》，《云南行政学院学报》，2017年第2期。，通过前六次发布会的现场情况可看出政府在风险沟通决策中对于沟通渠道、沟通主体和信息内容仍存在不及时、不明确和不协调等问题。

三是无可奉告式的新闻发布会问答环节。事故发生后虽然召开多次新闻发布会，但其间政府回应媒体和公众提问缺乏主动性，含糊其辞表现明显。政府在回答问题时含糊不清，如在回答爆炸原因、消防员失联人数等关键问题时，现场官员则多次以“不太了解，我们下来了解情况”、“今天参会人员不太了解”等不确定方式予以回应，其实质即是一种变相的“无可奉告”。据统计14场新闻发布会中一共出现了31次不确定回应，其中12次回答“不清楚、不了解”，“下来了解和正在调查”与“很快给予答复”叠加也达13次。甚至出现拖延和不了了之的情况，如在第三场发布会上，记者问及安评报告何时发布，发言人直接“明天上午发布会回答你”，然而第二天新闻发布会上依然没有回答，“该问题在之后的多场发布会中仍屡屡被提及，但均未得到新闻发言人及现场官员的正面回应”刘勇等：《公共危机中“次生舆情”的生成与演化——基于对“8·12天津港爆炸事故”的考察》，《国际新闻界》，2017年第9期。。

（二）为何新闻发布会现场无法明确回复

事故发生后，面对大量谣言和不断蔓延的恐慌情绪，政府通过召开新闻发布会的形式及时进行权威信息发布，有效展开风险沟通是非常必要的。为什么在新闻发布会现场出现延迟召开、协调不力和多次无法明确回复的情况，有限理性决策模型可以从时间有限性和信息不完备性两个方面进行解释。一方面“8·12”爆炸事故是出乎意料的，因此决策者的风险沟通决策时间十分有限，所以在沟通方案、沟通目标确立和沟通信息准备过程中都会受到限制，使得其不能穷尽所有方案，不能够充分考虑到媒体与公众的所有期望和沟通需求，因此无法全面回答新闻发布会现场的相关问题。另一方面信息不完备性也使得决策者行为受限，公众对于信息的需求超过了有限的信息准备，而在这种不对等的信息供需情况下，天津市政府不能及时更改已经设计好的方案，故不能完全满足公众对风险沟通信息的期望。时间有限性和信息不完备性在一定程度上可以解释此次事故政府风险沟通决策，但对环境污染和事故责任两个关键热点的深入分析，我们可以发现影响风险沟通决策的其他关键影响因素。

事故发生后的新闻发布会主要问题主要集中在“爆炸物成分及其危险性”、“爆炸污染物是否会扩散”、“爆炸涉事企业是否有背景”、“消防处置和事故原因追责”等，大量危化品的爆炸燃烧，会造成空气、土壤、水等环境污染是一个常识。事故调查报告表明“本次事故产生的残留化学品与二次污染物逾百种”，“从土壤和地下水环境污染情况看，事故中心区土壤和地下水受到严重污染，氰化物和砷等污染物明显超标”，但前六场发布会统计表明对这些问题存在答非所问和避重就轻等情况，对于事件中“是否存在大量高毒性氰化物”的质疑彭方奇、郝永华：《突发事件中的政府信息发布与舆情应对——以“8·12”天津港爆炸事件14次发布会为例》，《新闻研究导刊》，2016年第9期。，相关部门也经过多日后才给出回应。“事故还暴露出有关地方政府和部门存在有法不依、执法不严、监管不力等问题”，“有些负责人和工作人员贪赃枉法、滥用职权”新华网，天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故调查报告，http：//www.xinhuanet.com//politics/2016-02/05/c_1118005206.htm，最后访问时间2019年7月11日。等，关于“事故爆炸原因”和“事故追责”的信息，未能给出具体细节和详细说明，如当记者问及谁负责救灾时，发言人回应“尽快了解”等。

以上分析可知天津港“8·12”爆炸事故中，阻碍我们作出风险沟通决策理性决策的关键影响因素简要分析如下。由于环境污染直接涉及到广大市民的生命健康，如果出现误读或过度解读极容易造成恐慌情绪的蔓延，为此迟迟没有明确回复。对于事故责任的回避，也是无法明确回复的重点，一方面事故调查过程没有结束是回避事故责任问题的客观原因，另一方面事件涉及到天津市、天津港、滨海新区等多个责任主体，多名影响决策的官员牵涉其中，为此风险沟通决策中含糊沟通、模糊处理，为责任规避留下空间就成了优先策略，这些回避、模糊处理的沟通行为，一定程度上引发公众对政府的信任质疑和舆论反弹。综上，担忧公众恐慌情绪蔓延，地方政府及部门的责任规避驱使，使得风险沟通中尽量含糊回应，模糊处理，客观上形成了新闻发布会上的无可奉告，成为影响决策质量的关键因素。

四、始料未及的舆情转移：

北京“11·18”火灾（一）北京大兴“11·18”火灾事故的舆情转移

2017年11月18日北京大兴西红门镇发生火灾，事故调查报告表明“违法建设、违规施工、违规出租，安全隐患长期存在;安全监管责任不力;消防安全监督检查不到位;非法经营行为查处不力”等是导致事故发生的间接原因。为此事故调查组提出“严格落实属地责任、坚决查处违法建设、狠抓消防安全隐患排查治理、加强流动人口和出租房屋管理、严格查处非法违法经营行为”新华网，北京市大兴区“11·18”重大事故调查报告公布，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-06/25/c_1123033646.htm，最后访问时间2019年7月11日。等整改措施建议。

以这次火灾事故为起点，北京市随后开展的安全隐患大排查大清理大整治行动，重点针对群租房、自建房等群租违建问题，涉及大量外地来京务工人员住所和本地违法建筑的持有者。这些居住在群租房等地外地来京务工人员收入相对不高，对居住成本非常敏感，安全隐患排查清理整治行动所采取拆违等措施对他们的生存空间产生直接影响，也将同时直接影响违法建筑持有者的根本经济利益。为此如何通过有效的风险沟通，将这些群租房、自建房等违法建筑的安全隐患讲清楚，并恰当合理安排外地来京务工人员的转移安置，引导公众形成查处违法经营，防范安全风险的共识，显得非常关键。而随后的监测表明，这项排查清理整治活动并没有获得舆论支持，反而引发了新的舆论关注焦点，网络舆情快速转向了对北京市“驱离低端人口”的批判。

针对大兴“11·18”火灾和整治行动的舆情主要发生在11月19日开始至11月30日期间，集中爆发阶段为11月21日至11月27日，在舆情爆发和转移过程中，政府官方微博、媒体和新闻发布等几乎没有正面进行回应。直至“北京驱离低端人口”一说爆发之后，政府也很少正面回应舆情关注，网上可查唯一的回应是11月27日北京市安委会答记者问，当记者问及“此次行动是否涉及驱离低端人口”时，北京市安委会直接否认“驱离低端人口”一说，称此说法毫无根据，并要求企业承担起对工人的安全责任。这个回应并没有消除公众疑虑，也没有进一步说明搬迁群众的安置问题如何解决，反而助推舆论认为政府有推卸责任给企业的嫌疑。

（二）始料未及的网络舆情焦点转移

在排查清理整治活动期间，“驱离低端人口”一说慢慢成为网络舆情关注焦点，并引用2016年官方媒體的“专家建议政策清理低端人口”《北上广常住人口增速放缓 专家：靠政策清理低端人口》，人民日报海外版，2016年8月1日。及“驱离‘低端人口会导致城市竞争力下降”刘世锦：《驱离“低端人口”会导致城市竞争力下降》，《决策探索（上半月）》，2017年10期。等评论和报道。随后网络大V加入评论转发，更多的学者和媒体也介入进来，这次始于消除安全隐患，维护公共安全利益的清理整治行动，网络舆情焦点快速转移到北京“驱离低端人口”的阴影当中。而随后政府及官方媒体对这一网络舆情没有进行回应，处理方式依然是机械地删除不好的评论等方式，通过此次事故后网络舆情焦点迅速转移过程分析，可以发现以下三个关键影响因素。

一是基层官员一刀切式执行造成公众误解。基层官员在执行过程中，片面追求执行效率，风险沟通过程缺乏人文关怀，采取限期搬离等驱赶式的态度，容易造成悲观和愤怒的情绪，形成驱逐低端人口的直观印象。在安全隐患大排查大清理大整治行动开展3天后，网络上对这一行动的“抱怨”开始爆发，主要包括时间仓促，限制很短的时间要求搬离，不顾群众家中物品是否能搬完;有的群众被迫晚上搬家，却严禁用其他电热方式取暖，未考虑冬季取暖问题;执行中很多保安踹门入室，语言和行为简单粗暴等。舆情传播中“网民情绪决定了舆论危机的程度”王国华等：《突发事件中政务微博的网络舆论危机应对研究——以上海踩踏事件中的@上海发布为例》 ，《情报杂志》，2015年第4期。，不满和质疑的情绪开始蔓延，推动了此次网络舆情焦点的快速转移。

二是网络大V推波助澜，助推舆情焦点转移。11月27日有网站相继出现评论“驱离低端人口”篇幅较长的文章，其中一文直接指向26日北京市安委会断然否认一说，随后网络大V和部分意见领袖加入讨论，来证实确有“低端人口”一说。类似文章在网上快速传播，“北京大兴驱赶‘底层外地人来隐瞒什么”等文章引起大量转发和讨论，包括清华大学、上海交通大学等相关领域专家也加入了分析，指出不能“板子全打到了低收入群体身上”等。这些文章和讨论在自媒体上迅速传播，舆情焦点开始转向关注政策执行的人文关怀、是否存在“驱离低端人口”、搬家之后的群众安置等问题，将拆违事件等同于驱逐低端人口，助推了此次舆情的爆发和转移过程。

三是政府回应欲言又止，风险沟通过程有言难辨。此次舆情爆发和转移过程中，政府官方媒体几乎没有正面进行回应，也未以新闻发布会等形式进行沟通说明。“政府对于舆情的不当回应是促发‘次生舆情的直接原因，而公众信息诉求、利益诉求、价值诉求没有获得满足，则是‘次生舆情生成与转化的根本原因”刘勇等：《公共危机中“次生舆情”的生成与演化——基于对“8·12天津港爆炸事故”的考察》，《国际新闻界》，2017年第9期。。当“北京驱离低端人口”一说爆发之后，政府官员虽然否认这一说法，但也没有充分展开，同时没有说明搬迁群众的安置问题如何解决，随后面对网站相继出现的评论“驱离低端人口”长篇评论文章，政府及有关媒体欲言又止，回应乏力。同时在北京疏解非首都功能的宏观政策背景叠加下，很难将宏观政策目标与专项行动目标的联系区隔开来，所以一旦回应必将模糊此次清理整治行动的目标定位，可能会引发更大的舆情风险，回应或者不回应都使得政府处于有言难辨的境地。

以上分析可知，由于对于新媒体环境下舆情产生、传播和转移的规律缺乏充分的认识，所以对事故后在全市范围内进行大排查，消除安全隐患，清除违法经营等行动引发的网络舆情缺乏预见，在风险沟通决策中忽视渠道、内容和方式的方案设计。此次行动所涉及的大都是外来打工人员、低端产业的工人、小商小贩，容易引发网络上的同情和愤怒情绪，基层官员机械化、一刀切地执行政策过程更加激化了对立情绪，在网络大V的助推下，形成了网络舆情焦点的快速转移。政府担心回应不当会引发更大的舆情风险，所以回应过程顾虑重重、若有若无，只能通过删帖等生硬的方式控制舆情传播。综上，对于新媒体环境下舆情产生、传播和演变规律缺乏认知，基层官员执行政策过程机械化倾向，缺乏人性化沟通，担心舆情焦点再次扩大而采取较少回应的策略，是影响本次风险沟通决策的关键因素。

五、结论和政策建议

通过以上典型案例的比较分析，可以看出当前我国城市风险沟通决策与实施中依然存在诸多非理性特征。结合有限理性决策模型，可以将这些影响因素分为外部因素和内部因素两类，外部因素主要包括：突发事件不确定性、信息不完备性、时间有限性和官僚式程序等;内部因素主要包括：决策者主观上责任规避思维、利益优先意愿和对风险沟通及舆情传播知识的缺乏等，进而将有限理性中“满意原则”异化成风险沟通决策中“责任规避”原则。

（一）我国城市风险沟通决策理性的关键内部影响因素

除了影响决策理性有限程度的突发事件本身的不确定性、信息不完备性和时间有限性等外部因素，本文认为我国城市风险沟通决策还存在以下关键影响因素，主要内容见表1。

一是决策者的责任规避思维。在城市突发事件风险沟通过程中，为了回避责任，有意模糊事故原因和责任追究调查，为后期责任规避留出足够空间，用模糊化、含糊化的方式进行沟通，如天津港“8·12”爆炸事故中无法明确回复的新闻发布会现场。也可能通过责任外移来规避责任，即通过相关程序使得本单位的责任明确规避，但忽视责任外移之后可能引发更大的风险，如上海“12·31”外滩踩踏事件中市公安局的不批准申报等。

二是决策者的利益优先意愿。为了能获得更多的利益而去冒相应的风险，比如说黄浦区政府为了维持跨年灯光秀活动品牌的影响力持续性，将活动地址变更和人数限制等信息迟缓发布且受众较少，事先尽量模糊活动取消信息且忽视风险沟通等。也可能为了政策执行效率，忽视风险沟通方式和内容，造成事实上风险的集聚，引发新的舆情并导致舆情焦点转移，比如北京“11·18”火灾事故后基层一刀切式过度执行导致的舆情转移和扩散等。

三是决策者的知识缺乏。对风险沟通及舆情传播基本规律的认知缺乏，可分为以下三种：第一种是对风险产生、聚集和演化规律知识缺乏，如上海“12·31”外滩踩踏事件当中没有意识到活动变更后的巨大风险;第二种是对公众心理和风险感知行为规律知识缺乏，形式上进行新闻发布，但没有把握住公众心理和关注焦点，如天津港“8·12”爆炸事故中回避公众问题等;第三种是对网络舆情传播和演化规律认知缺乏，如北京“11·18”火灾事故后，风险沟通准备不足，没有预料到舆情转向“驱除低端人口”，回应乏力导致舆情爆发和焦点转移。

（二）提升我国城市风险沟通决策质量的政策建议

城市风险沟通决策是政府、媒体和公众间风险信息传递共享，有效引导风险防范行为的基本前提，我国城市风险沟通决策除了时间有限、信息不完备和高度不确定等影响因素外，知识缺乏、责任规避和利益优先等也是风险沟通决策的关键影响因素，为此我们亟需从以下三个方面提升我国城市风险沟通决策质量。

一是加强城市管理者对风险演化和风险沟通规律的认知。近年来随着我国城市规模不断扩张，城市风险危害性也日益凸显，新兴风险因素在城市集聚、耦合乃至异变，使得城市風险演化规律更加难以把握。城市风险沟通的重要目标是及时、主动和友好地将城市风险信息传递给公众，并引导公众做出恰当有效的风险防护行为。进行专门的城市风险和风险沟通训练，强化城市管理者对城市风险和沟通规律的认知，通过提升决策者的风险沟通认知来提升风险沟通决策质量，也是实现城市风险治理体系和治理能力现代化的有力途径。

二是避免风险沟通决策“满意原则”异化为“责任规避”原则。有限理性决策模型提出用行政人替代经济人，满意原则取代最优原则。城市风险沟通决策中，时间紧迫性、不确定性和信息不完备性，并且危害严重容易造成责任追究等特点，使得风险沟通决策的“满意原则”易于异化为“责任规避”原则。在具体沟通决策中，满意的沟通结果往往意味着合理的责任规避，进而异化为在沟通过程中模糊沟通和责任外推，甚至拒绝沟通等现象。为此需对风险沟通不主动、不及时和不恰当，并造成恶劣社会影响和社会危害的责任明确化，打破官员为了避责而消极乃至拒绝沟通的怪象。

三是充分运用互联网和大数据等技术，及时了解公众期望。新媒体的快速发展和互联网、大数据等新技术的广泛应用，已经深刻改变了舆情产生和传播环境。这使得风险沟通决策面临的挑战更加复杂，大数据时代下“行为人的信息约束与认知约束”陈静等：《基于前景理论的信息搜索有限理性特征研究》，《图书情报工作》，2018年第1期。，加剧了风险沟通难度，但同时新技术的发展也能很大程度上改善原有风险信息不充分和风险沟通不及时状况。恰当有效运用互联网和大数据等技术，及时了解公众心理和期望，避免“各方期望之间的差异所导致”的冲突谢晓非等：《期望差异：危机中的风险沟通障碍》，《心理科学进展》，2013年第5期。，也是提升城市风险沟通决策质量的重要途径。

（责任编辑：徐东涛）