新中国成立70年来国防交通建设发展历史回顾

国防交通是为国防建设服务的铁路、道路、水路、航空、管道、邮电通信等组成的交通体系，是实施国家防务的重要物质基础，也是国防动员的重要内容，对于捍卫国家主权、领土完整和安全具有十分重要的意义。新中国成立70年来，我国国防交通建设经历起步与探索、创新和奋斗，在提高平时服务、急时应急、战时应战能力，推动军地资源优化配置、合理共享，促进经济建设和国防建设协调发展等方面取得了巨大成就，积累了宝贵经验。认真总结其发展特点和规律，对于深化理性认识，促进我国国防交通事业快速发展，具有重要意义。

一、70年来国防交通事业的发展历程

经过70年的建设发展，我国国防交通事业发生了翻天覆地的变化，规模和范围不断扩大、能力和水平不断提高。

（一）新中国成立初期艰难起步。新中国成立初期，百废待兴，国家主要致力于国民经济的恢复，国防交通工作的重点是恢复被战争破坏的交通线路和兴建必要的、急需的交通设施。虽然尚未建立独立的组织机构，但由于国防建设和保障抗美援朝战争的需要，国防交通建设被提到了党和国家的重要议事日程，并被列入国民经济长期建设规划。“1950年11月军委军事运输司令部成立，随后在各大军区、海军、空军组建军事交通机关，在铁路、水路沿线组建军事代表办事机构，由军区实施垂直领导，负责组织和监督军事运输任务的完成。”①刘鲁民：《军事交通学》，北京：解放军出版社，1999年，第51页。1951年1月，总参谋部、铁道部、交通部联合颁发了《中央人民政府人民革命军事委员会军事运输机关临时条例》，第一次就国防交通有关事宜作出规定，并将其列为军事交通机关和铁道、交通部门的基本职责和共同任务。抗美援朝战争结束后，现代战争中的交通运输及平时动员准备，作为一个战略问题引起党、国家和军队的高度重视。在“一五”计划期间，根据国家过渡时期总路线的要求，国防交通运输以铁路建设为主，改造利用既有线路，修建一些必要的新线，相应发展内河和航海运输以及公路、航空运输。“建设项目主要布局在长江以北，包头、兰州以东原有铁路沿线。重点修建了通达少数民族地区的康藏、青藏、新藏、青新、川黔、滇黔等干线公路。”①陆士井：《中国公路运输史》，北京：人民交通出版社，1990年，第324页。1958年开始的“大跃进”，造成国民经济畸形发展，交通运输一度出现全面紧张，导致运输秩序混乱。“经过1962年以后的全面整顿，交通运输设备得以整修，运输秩序得以整顿。”②总后军交部：《中国人民解放军军事交通史》，北京：解放军出版社，1989年，第424页。按照当时“准备打仗”的战略方针，国家从加强战备需要出发，结合“三线”建设和“三北”国防工程建设，修建了一批具有重要战略意义的国防公路、干线铁路和交通战备工程设施。1965年4月，国防部、铁道部、交通部联合颁发《中国人民解放军驻铁路、水路沿线交通运输部门军事代表试行条例》。这一时期，国防交通的组织、制度和理论建设全面启动和发展，初步形成了我国国防交通体系的框架，为后续的建设发展打下了良好的基础。

（二）“文革”中缓慢前行。自1966年5月开始的“文化大革命”，使国防交通工作遭受严重干扰和挫折，成立于1963年的军委和各大军区交通战备规划小组，因“文化大革命”终止了工作。军委对国防交通体制进行调整，总参军事交通部划归总后建制，改称总后军事运输部，各军区军事交通部也划归后勤部。1969年2月，铁道兵学院军事交通系被撤销，从此，军交部门的干部直接来源于部队，军交干部的培养主要依靠在职学习。尽管如此，由于全国上下“准备打仗”，战备的“弦”绷得很紧，国防交通建设仍被摆到了重要位置，国防交通基础设施建设仍有所发展，其中战场交通网路建设是重点。这一时期，毛泽东、周恩来、邓小平、叶剑英等都曾亲自提出或审定一些重要国防交通建设项目和建设规划。③参见总后军交部：《中国人民解放军军事交通工作大事记》，北京：解放军出版社，1985年，第158页。国家投入大量经费用于交通建设，每年有几千公里公路竣工，10年间共修国防公路3万余公里。特别是结合军事要求建成的贵昆、成昆、京原、湘黔、青藏、南疆等干线铁路和天山公路、兰宜公路等干线公路，以及整治的战备航道，形成了我国国防交通的战略骨架。

（三）十一届三中全会以后全面发展。1978年十一届三中全会以后，国防交通建设适应新形势要求，坚持平战结合，在深化改革中全面发展。这一时期，军队建设指导思想发生战略转变，从立足于早打、大打、打核战争的临战状态转到和平时期建设轨道上来。同时，随着改革开放的不断深化，社会主义市场经济体制逐步确立。国防交通建设适应这一新的形势，围绕提高综合保障能力和快速反应能力，加强交通战备全面建设。国务院、中央军委和各大军区、各省、自治区、直辖市交通战备领导小组相继恢复，组织机构逐步健全。1986年，全国交通战备平战结合会议召开，明确了新时期交通战备工作的指导思想，制定了“全面规划、突出重点、平战结合、着眼未来”④总后军交部：《中国人民解放军军事交通工作大事记》，第232页。的十六字原则。1987年5月，大兴安岭北部发生特大森林火灾，担任扑火任务的部队和救灾物资能否从千里之外以最快的速度运往灾区，成为扑火救灾的关键。交通运输部门采取了一系列非常措施，大大提高了运输保障能力，使参加扑火救灾的3.5万多名指战员、1000多台汽车和7000多吨物资，均比计划提前运到扑火前线，为扑火救灾赢得了宝贵时间。⑤参见总后军交部：《中国人民解放军军事交通工作大事记》，第258页。

（四）新形势下跨越式发展。20世纪90年代后，国防交通建设着眼新的形势任务，实现了跨越式发展。1995年国务院颁布的《国防交通条例》，将国防交通基本任务释义为“完成军事运输和交通保障任务”。保障战时和平时的国防交通顺畅，从而保障部队的机动和装备物资的运输，是国防交通的根本任务和主要目标。1998年夏季，我国长江、嫩江、松花江流域发生特大洪水，党中央、国务院、中央军委迅即决定大规模动用军队投入抗洪抢险战斗。在历时57天的运输保障中，完成铁路输送抗洪部队421列，约26万人，10余万吨物资。沈阳、南京、广州三个军区出动车辆1.6万多台，运送人员102万人次，物资52万吨。航空输送成建制部队77架次，1.2万余人。出动船艇200多艘次,输送2.4万人次。民航部门为配合空军紧急空运，共飞行2710架次，利用民航航班运输救灾人员和物资。这次部队大规模投入抗洪抢险战斗，是对军队机动输送能力和国防交通应急动员体制的一次全面检验。这一时期，修建了大批具有军事交通意义的交通道路，促进了国防交通网路规模的扩大和结构的改善；交通专业保障队伍建设得到加强；国防交通体制在改革中得到不断完善，综合保障能力和快速反应能力得到增强。2007年，国务院、中央军委出台《关于进一步加强交通战备工作的意见》，对各类国防交通保障计划和动员方案进行了明确。此后全国各军区以及省、市、自治区和铁道、交通、电信、民航等部门的战时交通保障计划基本编制完成，并根据信息化战争的特点和军事斗争的重点进行了必要的补充调整。各级国防交通主管机构还在原有计划的基础上编制了应急交通保障计划。2008年组建交通运输部，国防交通体制改革迈出实质性步伐。

（五）新时代深度融合发展。党的十八大以来，国防和军队改革不断深入，军民融合发展已上升为国家战略，国防交通进入深度融合发展的新阶段，国防交通建设突飞猛进，为加快建设军地一体的战略投送体系奠定了坚实基础。以大中型运输企业为依托，在战区范围内实现了利用大型民航货机装载装备和建制部队跨区远程航空投送，推进运输投送更深程度的融合，打造了新型的战略投送能力。为了维护国家安全和发展利益、深化军民融合、提升战略投送能力，推动国防交通建设依法运行、持续发展，2016年9月3日，十二届全国人大常委会第二十二次会议通过了《中华人民共和国国防交通法》，并于2017年1月1日起施行。这是党的十八大以来第一部国防军事立法，它的出台标志着我国国防交通建设和发展进入了新时代。依托国家和军队信息化资源，加强了国防交通指挥控制、数据保障、基础环境、空间地理平台及标准规范建设，拓展了国防交通信息专网延伸，进一步实现了信息网络通道互联互通，提高了基于信息系统的国防交通体系保障能力。例如，2017年四川九寨沟发生地震时，相关部门通过“民用运力动员潜力实时掌控与指挥调度平台”，在1个小时内调动位于九寨沟县方圆200公里内的4706名司机，作为救援行动的后备力量。同年，国家国防动员委员会印发《规划》，部署“十三五”期间国防交通建设工作，明确“聚焦能力、体系推进，创新驱动、融合发展，强化法治、厚植根基，军民两利、集约高效” 5项任务，为今后建设发展进一步指明了方向。

二、70年来国防交通建设发展的主要特点

（一）经济水平影响国防交通建设的总体规模。现代交通工具和交通设施是生产力与科学技术发展的产物，经济实力是国防交通建设与发展的基础。生产能力和科技水平不仅直接关系到交通工具、交通线路和交通设施等建设的数量和质量，也关系到交通资源（钢铁、橡胶、石油、煤炭等）建设状况。因而，可以说经济发展水平决定着国防交通总体建设发展的规模水平。通常，国防交通发展规模与经济水平成正比。新中国成立以来，随着国民经济的快速发展，我国铁路、公路、水路、航空等立体交通建设得到全面推进。目前，全国各战区间，以及从战略后方到主要战役方向，基本形成了以铁路为骨干，以公路、水路、航空为分支的战略、战役国防交通体系。到2015年底，我国公路总里程达457.73万公里，铁路总里程12.1万公里（高铁1.9万公里），油气管道11.2万公里，万吨级以上泊位2221个，全国民航运输机场多达210个。

（二）国防交通的建设发展具有国防建设和经济建设双重效益。历史表明，几乎所有的重要交通干线在经济建设和国防建设中都发挥了作用。历史上许多国防交通干线最初修建时完全是或主要是从国防角度出发，其后却在经济建设中也发挥出重要作用。20世纪60年代中期，越南战争期间，为了援越抗美，我国在广西南部开始修建防城港，随后尽管战争形势朝着有利于越南的方向发展，但周恩来总理指示：不管越战停战与否，防城港都要扩建为对外贸易的港口。1973年，越、美和平谈判签字，美军撤出越南，针对防城港今后的去向问题，周总理又指示：“防城港要继续扩建。”①中共广西壮族自治区委员会党史研究室：《周恩来与广西》，广西：广西人民出版社，1998年，第206页。根据周总理的指示，防城港建设成一个万吨级码头。改革开放后，防城港作为我国距越南最近的海港，成为广西对外开放的重要港口和西南地区的重要出海通道。

（三）战争既破坏又促进国防交通的建设发展。战争的各个环节都离不开交通，国防交通为战争提供保障和支持。在国防交通发展过程中，战争起着相反相成的作用。一方面，战争对国防交通产生破坏作用。战争中，作战双方总是想方设法破坏对方的交通条件和设施。在抗美援朝战争期间，中国人民志愿军一切补给完全依靠国内供应，交通主要依靠铁路、公路。联合国军仰仗其空中优势，对朝鲜北方铁路、公路实施狂轰滥炸，特别是对以铁路为重点的后勤补给线进行所谓的“绞杀战”。①参见张连松：《近现代战争后勤史》，北京：海潮出版社，2003年，第264页。中国人民志愿军为确保交通补给线的畅通，采取了抢修、抢运、防空三位一体的作战方针，敌炸我修，始终保持运输不断。三年间，共向前方运送部队和作战物资23.2万余车，从朝鲜接运回国伤员8762车，建设了一条打不烂、炸不断的钢铁运输线，彻底粉碎了美帝国主义的“绞杀战”。另一方面，战争也促进了国防交通的发展。在战争中有时需要新修和改造许多交通线路。例如，中越边境自卫还击作战初期，在云南方向，有关部门动员了1.4万多辆汽车，在纵深200多公里的地域内活动，交通相当拥挤，有时在一条100多公里的路段就行驶着8000多车辆。一条四级公路最大日通车量曾达2000辆，超过设计标准好几倍。②参见池湘庆：《关于综合运输现状和发展问题》，《国防交通》1988年第2期。部队出击时，曾经出现过两个军密集行驶在同一条公路上的情况，如果不是我军掌握住制空权，后果是不堪设想的。当时战区指挥机关及时向中央报告，国家立即拨款2.5亿元抢修了公路，从而保障了作战任务的完成。

三、70年来国防交通建设的经验启示

（一）采取平战结合、军民融合的原则，确保国防交通建设可持续发展。平战结合、军民融合，始终是我国国防交通建设与发展所坚持的一条基本原则。“在国防交通建设过程中，既考虑到平时国家和地方交通建设要求，又考虑战时需要；既满足军队和国防需要，又兼顾经济和社会发展需要。交通建设平战结合、军民融合，是交通本身具有的经济、军事双重性质和任务决定的，也是世界各国普遍采取的做法。”③宋学先：《军事后勤学教程》，北京：解放军出版社，2002年，第273页。我国采取的主要形式是在国家和地方交通建设中贯彻国防要求，尽可能在制度上保证军队有关部门和国防交通主管机构对重大交通建设计划和具体建设项目的知情权、建议权和参与权。改革开放以来，国防交通建设的科研和建设投资改变了过去单纯依靠国家投入，社会受益的传统模式，本着“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，把风险与效益很好地结合起来，引入了投资主体多元化，建设资金多渠道的机制。国家为支持交通发展，批准建立了铁路、公路、港口、内河及机场建设基金，从而使交通建设有了一个长期、稳定的资金来源。出台了中央和地方合资建设铁路的政策和吸引国外资金投资建设交通设施的政策和规定，充分调动各方面建设交通设施的积极性。

（二）坚持政府统筹规划，确保国防交通的协调发展和重点建设。国防交通工作既是军队后勤保障工作的一个方面，又是国家交通运输的一个部分，既是军事活动，又是经济活动。因此，国防交通工作必须从全局出发，协调发展。国防交通的基础是国家交通，国家交通是实施交通保障的依托。现代国防交通是一种“大交通”概念，它是涉及军队和地方、平时和战时、前方和后方等诸多要素的大系统，需要从战略和全局高度进行总体筹划和设计。而统筹规划是为了更好地把握重点。只有重视研究解决交通保障中的重点难点问题，才能不断提高整体保障能力和快速反应能力。因此，国防交通建设必须在党中央的领导下，着眼全局，超前考虑，统筹规划，在此基础上，根据军事斗争准备的需要，不断调整和改变国防交通的建设规划和节奏。十一届三中全会以后，主要是对战时指挥工程，抢修、抢建设施和防护工程进行调整和完善，使战备工程设施向现代化、科学化方向发展，搞好综合利用，为经济建设服务。《国防交通条例》颁布后，根据国家、地方交通建设的发展情况，各级国防交通主管机构及时修改补充了交通战备规划，重点加强了主要作战方向以及通往战役后方和战略纵深的道路建设，逐步开辟了新的空中军事运输航线。实践证明，充分发挥“大交通”优势，贯彻军地协作、资源共享理念是抓好国防交通建设的必由之路。各级国防交通主管机构要在国家和地方交通建设中积极提出贯彻国防要求的合理化建议，管好用好国家专项建设资金，有效改善重点地区、重点方向的交通条件。

（三）加大战略运输力量的投入，确保国防交通建设适度超前。交通在经济建设和国防建设中都具有先行的作用。国防交通战略运输网建设，在整个国防建设进程中应适度超前，否则会影响国民经济和国防建设的稳步和持久发展。历史上因国防交通战略运输网建设超前而在战争中占得先机，并最终获胜的例子不胜枚举。从某种意义上讲，未来信息化战争中“打后勤”，打的就是部队的投送能力、机动能力和物资补给能力。因此打赢未来信息化局部战争，强大的战略投送能力和战场运输能力，显得尤为重要。经过四十年改革开放，我国已成为世界第二大经济体，物资生产、装备制造、运输投送等能力空前提升，支撑战争潜力巨大。因此，在发展国防交通的进程中，可以适度超前设计，加大投入，特别要利用现代科技研发形成对敌领先优势，让“长板”更长；以战略海、空运为重点，继续保持高速铁路发展优势，开展航天科技的国防交通领域运用，大力发展国防交通数字化装备，提高国防交通保障的现代化水平。

（四）建立健全组织、完善法规，确保国防交通建设依法管理。国防交通建设涉及面广、周期长、标准高。我国交通运输实行的是分系统、分行业管理，而国防交通是一个不可分割的整体，其建设与管理涉及政府、军队、企业等众多部门和行业，具有高度的多元性、综合性和复杂性。作战力量的聚集和形成对抗必须依靠交通来完成。特别是信息化条件下，大量的物质流更需要交通来支撑，战争潜力的转化也需要交通运输来实现。这些都需要国家设立专门机构来统一领导。改革开放以后，各级政府成立了国防动员委员会，将国防交通纳入国防动员范畴，使国防交通的组织领导得到了强化。同样，依法管理，作为国防交通适应市场的主要手段，也是确保国防交通建设的有效手段。但市场经济的发展使人们的经济利益观念增强，追求企业经济效益与国防交通的国防效益要求有时会发生矛盾，国防交通建设投资体制改革，也会使部门、地区的利益与国防交通所要求的全局利益发生矛盾，这些矛盾都是国防交通建设特殊性与市场经济普遍规律之间存在较大差异造成的。对此，国防交通工作既要适应市场，又要超越市场，充分体现国家意志的强制性，根本的办法就是建立健全各项法律制度，依法实施管理。2017年1月1日起施行的《中华人民共和国国防交通法》，用法律明确和规范政府、军队、企业和公民在国防交通活动中的责任、权利和义务，有利于调整国防交通传统发展模式，重塑国防交通现代组织形态，转变国防交通运作方式，健全完善国防交通基本制度，提高国防交通工作的法治化水平，因此，我们必须在未来的国防交通建设实践中加以贯彻，切实发挥出这一法规的应有效能。