我国成人学习与教育现状分析——基于贝伦行动框架的美韩印中四国的比较研究

卫香萍 李华 于文浩

（上海外国语大学，上海.200083）

近年来，成人学习与教育（Adult Learning and Education，简称ALE）对公民的健康、就业市场及社会三个重要领域都产生了积极的影响，因此日益受到世界各国的广泛关注。联合国教科文组织终身学习研究所（UNESCO Institute for Lifelong Learning，简称UIL）是研究成人学习与教育的主体机构，该机构重视并承认各种形式的学习，旨在为边缘化和弱势群体提供扫盲、非正规教育和多样化的学习机会。自2009年起，UIL三次发布成人教育的全球报告。2009年4月，UIL发布《第一份成人学习与教育全球报告》（The first-ever Global Report on Adult Learning and Education，简称GRALE I）。在此报告的基础上，2009年12月，教科文组织在巴西帕拉州首府贝伦（Belé m）举行第六届国际成人教育大会，并提出了“贝伦行动框架”（Belé m Framework for Action），各国商定在五个行动领域（政策、治理、融资、参与、质量）推动各国ALE的进一步发展。2012年，《第二份成人学习与教育全球报告》（GRALE II）首次公布了“贝伦行动框架”的执行情况。2016年9月，UIL发布《第三份成人学习与教育全球报告》（GRALE III），该报告全景式地展现了国际成人教育的发展动态，主要目的是评估教科文组织各会员国自“贝伦行动框架”提出以来各国ALE所取得的进展，分析对各会员国监测调查的结果。GRALE III共有139个国家提交了成人教育调查问卷，本文选取中国、美国、韩国和印度四个国家提交的原始调查问卷，比较和分析四国ALE在“贝伦行动框架”五个行动领域的发展情况。美国和韩国同为发达国家，经济发展水平较高，成人教育体系相对比较完善，ALE的发展水平处于领先位置；中国和印度为发展中国家，不同发展程度和不同地区的国家对ALE的需求存在差异。因此，本文从经济发展水平、区域地理位置和ALE发展程度的角度出发，选取这四个国家进行比较分析，从国际比较的视角了解我国ALE的发展现状和与他国的差距，为我国ALE的发展提供针对性的思考与建议。

一、成人学习与教育定义的三次演化

教科文组织对“成人教育”的定义处于不断发展的过程中，从提出成人教育以来，教科文组织对成人教育共给出了三个定义（表1）。通过三次成人教育定义的演化可以看出成人教育发展的特点和趋势。

三份报告对成人教育的定义有如下的共同点：第一，形式多样化。成人教育的形式包括正规教育、非正规教育等，形式丰富多样；第二，目标一致性。都致力于提高成人自身能力、丰富个人知识，使自身能够适应社会以及职业发展的需要；第三，对象一致性。成人教育的对象都是被社会认可的接受过或者未接受过正规教育的具有一定能力的成人。

同时，三份报告对成人教育的定义也存在差异：第一，名称的不同。前两次定义的名称是成人教育，第三次在前两次的基础上增加“学习”，强调成人教育不再是单纯地接受各种形式的教育，而是更注重成人学习的主动性。第二，侧重点不同。第一份报告认为成人教育是成人态度或者行为的改变；第二份报告强调成人教育在于通过丰富自身能力、学识等满足自身和社会的需要；第三份报告侧重强调教育是为成人提供再教育的机会，特别提到成人教育者获得相应的证书，为自身发展提供相关证明，这也说明了教科文组织日益重视成人教育成果认证和学分转化。三次定义分别揭示了成人学习与教育的三个侧重点，成人教育的实质是成人态度或行为的改变，成人教育的目的是帮助成人满足自身和社会的需要，而成人教育的功能是给成人提供再教育的机会，为成年人提供相应的证书。三次定义相互补充，在发展中厘清了成人学习与教育的内涵与外延。同时，可以从三次的定义中发现教科文组织关于成人学习与教育的关注点和发展趋势，即强调成人是学习的主体，学习是一个发挥主体主动性的过程，成人学习成果应得到合理的认可和认证。

二、中美韩印成人教育实施状况比较分析

（一）ALE政策新进展

成人教育政策在成人教育中发挥着分配、导向、控制和协调的重要功能，是促进成人教育在治理、融资、参与和质量发展方面的基本保障。2009年之后，中国、美国、韩国和印度四国都根据本国的成人教育发展情况颁布或制定了相应的政策，以促进ALE的发展。美国为兼顾教育政策中的公平和效率，于2014年颁布了《劳动力创新与机会法案》（Workforce Innovation and Opportunity Act），该法案致力于加强成人教育、高中后教育和劳动力之间的关系，在州和本地层面上提供成人教育和技能发展培训，加快其获得文凭和证书的速度[4]。韩国《终身教育法》规定国家每五年制定一个“终身教育促进计划”，因此韩国在2001年制定并实施了由教育部负责起草的第一个《全国性终身学习促进计划》之后，紧接着在2007年和2013年又分别启动了第二个和第三个《全国性终身学习促进计划》，该系列计划为建设全国性终身教育研究所提供了支持，使得韩国的终身教育综合体系形成了线上和线下两个层面。印度的国家扫盲行动局（National Literacy Mission Authority，NLMA）在2009年后开发了学习者评估和认证机制，这是印度史上首次引入成人能力水平的系统评估和认证机制。我国2011年相继出台了《国家教育规划纲要》《教育部等九部门关于加快发展面向农村的职业教育的意见》等一系列政策，为发展ALE提供政策性的指导。

虽然我国也制定了一系列政策来保证成人教育的实施，但与美国和韩国相比，我国成人教育政策存在缺乏连续性的问题，缺乏连续性将导致政策过多地停留在理论设想和酝酿层面，难以取得实质性的突破和进展。坚持立法先行是美国和韩国在终身教育发展方面的重要特征，两国均已建立了相对完善的终身教育政策，搭建了完整的成人教育框架体系，为成人教育提供了必要的法律保障[5]。2009年后两国制定的政策则是对已有政策的补充和完善，体现了其政策制定的系统性和连贯性。另外，教科文组织从调查各国是否建立成人教育成果认证政策框架的角度监测各国政策进展。美国与韩国在2009年之前就已经制定并实施了成人教育成果认证和学分转换政策；印度在2009年后首次尝试建立成果认证和学分转换机制，同时印度也是第一个参与成人教育成果认证和学分转换制度改革的人口大国。我国在缺乏成人教育成果认证机制的背景下，应在借鉴他国经验的基础上根据本国国情制定相关政策，积极推动不同类型学习成果之间的沟通和衔接。

（二）ALE治理情况

在“贝伦行动框架”中，教科文组织会员国提出了ALE的治理目标——“善治”（good government），同时明确了治理的两个关键原则：第一，治理应以有效、透明、负责和公平的方式促进ALE政策和计划的实施；第二，所有的利益相关者都应广泛参与，以保证学习者，特别是那些处在劣势环境下的学习者的需求得到满足[6]。ALE治理情况一直以来都是教科文组织关注的重点领域，从GRALE I 到GRALE III都有所谈及，其中参与群体逐渐由以政府为主的单一力量向由多方利益者共同参与的群体力量转变。在GRALE I中，各国倡导所有的利益相关者应该积极参与ALE的治理，但更多地强调政府治理的核心力量；在GRALE II中，社区和学习者开始成为ALE治理的重要参与者，政府不再是单一的治理主体；在GRALE III中，许多国家将那些处于边缘化的群体也纳入ALE的治理主体当中[7]。各国ALE的治理向增加利益相关者参与的方向发展，考虑各方面群体的需求是各国治理的趋势。

GRALE III主要从六个方面调查各成员国的ALE治理是否取得进展，这六个方面分别为：是否增加利益相关者的参与；是否形成更加有效的监督和评估系统；是否更好地引入协调安排；治理权是否下放；是否加强能力建设举措；是否加强部际合作。中、美、韩、印四国对此六个问题都给出了肯定的答案，但在具体实施过程中我国与美、韩两国相比仍有很大差距。由于美国与韩国已建立完整的终身教育体系，其ALE治理体系在法律的保障下相对比较完善，各参与部门和个体都必须对自身行为负责，通过法律来规范各自的行为。而我国成人教育领域缺少相关的法律支撑其体系，缺乏对成人教育监管的专门机构，导致对ALE的治理情况不容乐观，甚至一度出现成人教育消亡论的尴尬局面。

（三）ALE的财政投入情况

“贝伦行动框架”提出，各国承诺应至少将国民生产总值的6%分配给教育，并增加分配给ALE的额度。根据GRALE I估算，当ALE占教育预算总额的3%时，才达到“公平份额”。根据GRALE III调查显示（表2），中、美、韩、印四国均未实现ALE支出占教育预算总额的3%。自2009年以来，虽然中、韩两国ALE支出占教育总支出的比例高于美、印两国，但这并不意味着中、韩两国对ALE的总投资数高于美、印两国。从各国教育投入占GDP的比重来看，美国和韩国作为发达国家，两国早就实现了教育投入占GDP的7%；印度2003年教育投入已经占GDP的5%；我国从2012年起教育支出占GDP的4%。当然该数值也与每个国家的GDP总额有关，但是这组数据也从侧面反映了各国成人教育发展的现状。2009-2014年只有韩国在ALE支出占教育总支出的比例有所增加。未来只有中国表示计划增加ALE支出占教育总支出的比例。其他各国没有增加或没有计划增加ALE投资比重的原因可能有：目前国家对ALE投资的比重已经足够保证其正常有序发展；国家建立了多元投资机制，通过多个渠道对ALE发展进行资金支持，如企业、民间社会组织、国家组织和个体自我投资等；其他类型的教育（如基础教育、高等教育）发展需求更为迫切，从而与ALE投资形成了竞争态势等。

随着各国成人教育参与率的逐渐提高，投资不足必然会导致ALE质量难以得到有效提高、ALE覆盖群体较为狭窄等一系列问题[8]。因此，各国仍需根据本国ALE发展情况和经济水平，适当提高对ALE的投资比重，建立合理的投资机制。

（四）ALE的参与率变化情况

让全体公民有能力发展自身潜力是ALE一贯的理念。由表3可见（美国未提供相关信息），从参与率水平角度出发，韩国作为发达国家，ALE的参与率最高，印度ALE的参与率最低。除却经济发展水平这一因素，这与两国人口基数的相差悬殊有一定关系。从各国成人教育参与群体的年龄来看，印度的参与群体年龄范围最大，中国次之，韩国最小。中、印两国作为发展中国家，义务教育的普及程度低于韩国，这也是中、印两国ALE参与群体年轻化的重要原因。从参与成人教育的性别来看，整体上中国男性和女性参与ALE是平等的，印度和韩国总体上男性参与率高于女性，这在一定程度上揭示了这两国ALE在不同性别上的不平等和对弱势群体关注不足的问题。

虽然近年来各国的ALE整体参与率呈上升趋势，但最边缘化、最弱势和最贫穷的成人仍然是“失语人群”，被排除在ALE活动之外。另外，对弱势群体重视不足还体现在许多国家缺乏少数民族、难民、残疾人和老年人等人群参与ALE的信息。认识和关注这些目标群体，采取必要的措施促进他们积极参与ALE，这仍是一个全球性的挑战。

（五）ALE的质量监测情况

“贝伦行动框架”指出，“学习和教育的质量是一个全面的、多维度的理论和实践，需要不断关注和持续发展”。GRALE III主要通过监测各国系统收集ALE相关结果信息、ALE专题学术研究领域、ALE教师资格要求及职前和在职培训等三个方面来保证ALE的质量。成人教育工作者专业化水平的提升对于ALE质量的提高至关重要。本文着重从成人教育教师资格要求和培训的角度来比较分析我国存在的问题。GRALE III调查显示，四国均对ALE教师开展职前与在职培训，也在某些情况下要求ALE教师必须持有相应的教师资格证，但各国在具体实施和发展过程中仍存在较大差距。

为保证成人教师队伍的专业化水平，美国联邦政府建立了较为完整的资格认证制度。2012年，诸多州在美国教育部统一要求下，规定了成人教育教师专业发展要求及发展方案。美国联邦政府早在1966年颁布的《成人教育法》中明确规定，教育部对成人教育全国性培训工作统筹规划，要求各州必须设立高等院校成人教师培训机构；2014年美国政府颁布法令，要求各州配备具有一定质量和数量要求的成人教师专业协调员，指导各地成人教师专业化建设活动的设计和实施，对各州专业化建设进程予以评价和监督[9]。韩国早在20世纪80年代颁布的《社会教育法》中规定，社会教育专员实施两级资格体系，有着严格的准入条件；2016年韩国在修订《终身教育法》时进一步规范了终身教育教师制度，为提升终身教育教师的准入门槛，将社会教育专员的二级资格认证制度改为三级资格认证制度。韩国终身教育教师的培养机构极为多元，包括各大高等院校、大学下属的终身教育学院、培训中心、教师研修中心及社会上的学分认证机构[10]。完善的培养体系和资格认证保证了韩国成人教育师资队伍的专业化。我国目前还未形成成人教育教师的专业标准，缺乏成人教育特色职业资格和规范准入制度，培训体系制度尚不健全，机构数量匮乏，导致教师专业水平较低，从而直接影响我国成人教育事业的发展质量。

三、我国成人学习与教育发展的思考

ALE包括各种正规、非正规和非正式学习过程，旨在确保所有成人能够获得一定知识和技能，在所属社会和劳动力市场发挥自身的作用和价值。从“贝伦行动框架”监测的五个领域分析我国ALE的发展现状发现，近年来我国ALE取得了一定的发展和进步，但是同美国和韩国相比还存在巨大的差距，各领域主要存在五个问题：第一，缺少ALE相关系统性法规支持，立法可以保证成人教育政策连续性、治理有法可依、融资合法性和强制性、参与公平性、教师培训持续性；第二，缺乏成人教育学习成果认证和学分转换机制；第三，缺乏有效灵活的ALE治理协调机制；第四，ALE财政投资比重较低；第五，缺乏ALE教师资格认证和完善的培训体系。针对上述各监测领域存在的问题，本文提出以下建议。

（一）建立连续、灵活的政策体系，推动终身教育立法

为了更好地推动成人教育的持续有序发展，我国有必要建立连续的终身教育政策体系。连续性的政策可以使终身学习的理念深入人心，从而推动理念转化为现实行动，同时可以使成人教育活动的开展始终有法可依、有迹可循，系统的成人教育政策可以为成人教育立法打下基础。基于我国人口众多、民族复杂、地域辽阔的基本国情，政府须根据不同地区、不同群体的需求，建立灵活的成人终身学习政策体系，比如，鼓励企业为员工建立有利于员工能力提升的职业发展政策体系；根据少数民族的基本教育情况为其建立基础的成人终身教育政策体系，并加强监督，使政策真正得以落实等。随着我国经济社会发展和终身教育实践的深入，终身教育立法具备了一定的条件。福建、上海、山西等地区已经制定并通过了终身教育地方性法规。根据他国经验，终身教育立法可以先设置阶段性的目标，重点是在实施后不断修订和完善。立法过程中可以借鉴发达国家终身教育发展及立法成功经验，同时充分考虑“本土化”，构建出适合本国终身教育发展的法律。

（二）建立ALE成果认证和学分转换机制

随着学习型社会进程的加速，学习成果呈现多样化趋势，只有打破传统正规教育和考试考核办法对学习成果的单一认可模式，推动不同类型学习成果之间的沟通与衔接，才能有效地认可和评价学习者在一生的不同阶段中通过多种形式获得的知识和能力，从而实现人的终身学习和发展，这就需要终身教育体系的成果认证机制[11]。根据教科文组织对成人学习与教育的定义演化可见，让成人教育学习者的学习成果得到认证是ALE发展的目标和趋势。《国家教育中长期发展改革规划纲要（2010-2020年）》明确提出要“建立学习成果认证体系，建设‘学分银行’制度”。首先，建立这一机制需要立法保障，依托政府职能部门严格制定操作规程、合作协议和实施意见，通过法律手段对学分银行进行严格规范；其次，应提高高等教育机构及社会培训系统的灵活性和开放性；最后，要加强各利益方的合作，在认证、积累和转换学习成果的设计、实施和评价过程中，强调相关利益方共同承担责任。

（三）完善治理协调机制

UIL为推进ALE善治的目标提供了三个具体建议：第一，创建并维护一个用于执行和评价ALE政策的机制，这一机制的参与者应包括各级公共管理部门、社会组织、私营部门和社区等；第二，采取有效的能力建设措施，支持社会组织、社区和成人学习者等群体参与到政策的制定、实施和评价过程中；第三，支持和促进部门内部之间、部门与部门之间的合作[12]。随着ALE参与群体多元化趋势的发展，ALE的协调工作也越来越复杂和多元化，这就需要建立完善的协调机制来加强各利益方的合作。首先，制定合理灵活的协调规则作为ALE各部门内部协商合作的基础，统一的制度可以为各部门ALE项目的开展和政策的实施提供一致的行为准则。其次，鉴于我国地区发展差距较大的地域特征和政府为主导的治理概况，我国应进一步推动权力下放，充分发挥地方治理的有效性和能动性，提升地方治理过程中的主体性和自我协调灵活性，构建具有地方特色的治理体系，从而提高治理效率。最后，在系统的治理机制中，应重视ALE领域参与者的能力建设，从而提高ALE参与者的协调能力。通过对各个部门和层级的利益相关者和参与者进行统一培训，使其提升制定、实施和评价ALE活动的能力，从而可以使相关政策更好地落实到实践中。

（四）增加ALE经费投入，开拓多渠道经费来源

教育的繁荣离不开夯实的经济基础，我国目前对ALE的经费投入不足教育投资总额的3%。成人教育的发展是一个耗费人力、物力和财力的漫长发展过程，当前我国ALE经费的投入以政府支持为主导，社会捐助为辅。增加我国政府ALE经费投入，可以确保证成人教育经费来源的稳定性。尽可能加大教育财政投入的同时，努力拓宽经费筹措渠道。政府可以通过政策导向形成政府、社会、企业和个人多方共同投资的局面，使得ALE经费的投资渠道多元化。我国可以借鉴韩国成立成人教育专项基金。韩国专门面向成人教育设立了专项基金，基金会规定企业主必须为低收入的员工交纳一定的税款金额，以资助那些缺乏基本识字技能的文盲和具备初级技术水平员工[13]。我国可以根据企业性质不同，制定不同标准的投资门槛，为缺乏基本职业技能的人群提供免费的技能培训。根据经济水平的不同，从地方财政收入中缴纳一部分税款作为成人教育经费，将税款收入和支出透明化，让税款为全民所用。此外还可以借助外交手段开发国际投资渠道，积极争取国际资金的资助，形成国际国内双通道的资金来源，以弥补国内资金的不足。投资渠道多元化有利于为推进ALE发展提供物质保障，也有利于激发全民学习的热情和意识。

（五）完善ALE教师入职标准和培训体系

诺尔斯把成人教育工作者划分为三个层次，即第一线的教师；小组领导和监督人员；规划领导和专业领导，认为他们在成人教育中发挥着诊断、计划、组织、资源、评价等重要的作用[14]。实践证明，ALE工作者专业化水平与ALE开展的质量与效率呈正相关。因此，提升ALE工作者专业化水平是确保高质量ALE的重要方面。首先，出台符合成人教育要求的教师专业标准，针对教师专业理论知识和技能提出标准化要求和规定；其次，实行资格证书制度。当前我国成人教育教师采用高校教学资格证，导致ALE教师队伍主要由兼课的高校教师或其他无证人员构成，影响了我国成人教育的质量。我国应借鉴美国成人教育教师资格制度，实行教师资格专业化分类、教师资格定期更新和分级，从而促进教师在职学习。同时应对专业、学习年限、学历等有所规定，严把教师入口。例如，韩国《终身教育法》规定，要成为终身学习教育者，必须从大学或研究生院获得多项相关领域的学分，或者必须完成指定机构提供的课程培训；最后，完善ALE教师培训体系。我国ALE教师培训体系制度尚不健全，教师队伍整体水平较低。我国可借鉴美国构建职前培育、入职培训和在职继续教育的三段式培训体系，这一培训体系不但应该包括正式环境中的培训，还应该包括工作场所中的学习。这个体系要对各种电子化和非电子化方法进行系统整合[15]。建立线上和线下相结合的、连续的、一体化的ALE教师专业培训机构，为ALE教师提供短期在职培训。利用远程教育的优势，整合资源，实现ALE学习资源共享。这种整合可以改进培训的效果，并在教师学习和工作中提供支持，最终目的是提高成人教育工作者个人和组织的专业能力和绩效表现。