藏区水电移民生产安置方式适宜性分析

文韬 曾威

Suitability Analysis of Production and Resettlement Modes of Hydropower Immigrants in Tibetan Areas

WEN Tao ZENG Wei

摘要：从目前水电开发的趋势来看，藏区将成为今后水电开发的主战场，藏区水电移民安置方式适宜性研究尤为迫切。本文通过对藏区特点，现行主要安置方式梳理，结合定性分析、经验总结，分析不同安置方式基本条件，结合区域特点研究现行主要移民生产安置方式在藏区的适宜性，为后续相关项目安置方式选择提供参考。

Abstract： From the current trend of hydropower development， Tibetan areas will become the main battlefield for hydropower development in the future， and the suitability study of hydropower resettlement methods in Tibetan areas is particularly urgent. This paper analyzes the characteristics of Tibetan areas and the current main resettlement methods， combines qualitative analysis and experience summarization to analyze the basic conditions of different resettlement modes， and combines regional characteristics to study the suitability of current major resettlement production methods in Tibetan areas， to provide reference for the relevant project resettlement methods selection.

關键词：藏区;移民;生产安置方式

Key words： Tibetan area;immigration;production resettlement method

中图分类号：X826                                       文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）32-0125-03

0  引言

藏区水电工程移民具有明显的特殊性和特定的要求，生产安置方式受藏区自然、人文、社会经济环境的影响较大。目前，国内相关文献对藏区现行移民生产安置方式进行了阐述，但未对生产安置适宜性进行综合分析。

1  藏区区域特性分析

藏区主要集中居住于我国西南部地区，地形以高原、山地、盆地为主，地形地貌条件较差;居住区气候环境较恶劣（高于4500米的地方最热月份平均温度不足10摄氏度，没有绝对的无霜期）;水能资源、矿产资源、动植物资源较为丰富，具有特殊的自然地理环境。

1.1 区域社会环境特性

1.1.1 经济发展水平较低

藏区目前仍旧以一产农牧业为主，农牧业增加值比重占到26%，同时从事农牧业工作的人员占到70%，初级化的产业结构致使藏区经济水平发展较慢。同时，藏区主要的生产经营活动也主要集中在川藏地区和滇藏地区，这些区域经济总量占了藏区经济总量的90%，但土地面积只占青藏高原30%。

1.1.2 基础设施建设水平低

在国家西部大开发等政策支持下，藏区公路、铁路、航空、通信等领域取得了长足的发展，但总体水平较内地依旧落后，其他基础设施与内地相比存在比较大的差距。

1.1.3 受教育水平不高，建设人才短缺

藏区少数民族受教育水平普遍不高，新中国成立后，国家加大对藏区少数民族的教育扶持力度，普及九年制义务教育，取得一些成效，但是整个区域的文盲率仍高达30以上（西藏超过40）。

1.2 区域文化特性分析

藏区文化从地理范畴来讲可以划分为两个区域：一是以西藏自治区为主要范围的藏文化，她的文化特性具有同质性;二是以横断山区五江（怒江、澜沧江、金沙江、雅砻江、大渡河）流域为代表的藏汉、藏羌等多民族交汇文化。但无论是西藏自治区还是五江流域的藏族文化其文化特质依旧基本相似。

1.3 区域宗教信仰特性分析

藏区移民宗教信仰多元化，主要由藏传佛教、苯教、民间宗教三种类别构成，其中以藏族的藏传佛教信仰最为突出，经过千百年的发展，已经融入藏族人民的传统生活中。 在藏区做移民搬迁，一定不能不考虑藏族人民的宗教信仰问题，而且，与宗教信仰相关的宗教设施、神山圣湖都是必须要慎重考虑的。

2  现行主要生产安置方式

水电移民生产安置方式众多，不同区域、不同经济水平采用的生产安置方式差异较大，现阶段主要水电移民生产安置如下：

2.1 大农业安置

通过土流转、造地等方式为失地移民配置与征收土地面积相当的土地，移民通过土地继续开展农业相关工作[1]。

2.2 逐年货币补偿

项目法人对建设征地范围内的集体耕园地进行征收，按照审定的补偿标准，通过逐年发放资金的形式进行生产安置的方式。

2.3 二三产业安置

不配置土地，通过规划工业或三产项目，使移民从原有农业生产转变为就业上班获取收入的安置方式。

2.4 复核安置

①“少土+门面”安置。即移民居住在城集镇，配置适量的土地，利用城集镇的区位优势，从事铺面经营获取收入的安置方式[2]。

②“少土+逐年货币补偿”安置。即移民居住在城集镇，配置适量的土地，同时对征收的耕（园）地面积按年产值给予货币补偿。

2.5 养老保障安置

是四川省特有的一种安置方式。满足一定年龄条件限制，经自愿申请采用每月领取养老保障金的一种安置方式。

2.6 自主安置

自谋职业：与二三产业安置类似，但移民自行参与相关二三产安置的方式。

自谋出路：移民放弃土地，自行寻找生活出路的安置方式。

投亲靠友：移民通过赡养、投靠等方式依靠亲朋好友解决生产资料安置的方式。

2.7 留地安置

土地征收后，留存部分土地，由集体经济组织开展开发或经营以获取相应收益的一种安置方式。

3  藏区生產安置方式适宜性分析

3.1 大农业安置

大农业安置要求安置区必须具备足够的可调剂、开发和使用的土地资源，尤其需要满足配置给移民足够数量耕地资源，使其能在配置的土地耕地资源上获得再恢复生产生活的生产资料。

藏区多处于高山峡谷地带，耕地资源一般集中在河谷地区，水库建成后将淹没大量优质耕园地，剩余耕地资源多集中在高半山，土地贫瘠，产量和质量远不如河谷平坦区域耕地。但藏区不同区域耕地后备资源差别较大，如雅鲁藏布江下游区域地势平坦，后备资源较为丰富，金沙江上游区域多为高山峡谷，耕地资源相对贫乏。

虽然藏区多为高山峡谷，但总体来看，具备一定的后备土地资源，在具备调地条件或土地防护成本适宜的区域适当选取大农业安置方式是基本适宜的。

3.2 逐年货币补偿

对于藏区来说，逐年货币补偿能够解决该区域土地后备资源较为匮乏的难题，使生产安置方式不受土地制约，释放劳动力，一部分具备其他生产技能的农村移民选择逐年货币补偿后，不再受土地约束，进城务工、发展三产服务业从而提高生产生活水平;但同时，由于大部分藏区农村移民生产技能单一，长期从事农业劳动，辅以采集虫草、松茸等为生，没有一技之长，逐年货币补偿将释放大量闲置劳动力，在短时间内不采取有效方式进行培训和疏导，不利于社会长期稳定。

因此，在藏区采用逐年货币补偿方式需结合农村移民自身特点，具备其他生产技能的农村移民可采用逐年货币补偿方式，不具备其他生产技能的农村移民在选择逐年货币补偿的同时应与农业安置方式相结合。

3.3 二三产业安置

二三产业安置一般适宜于：

①在城集镇附近，商品、物流及劳动力市场发育完善，能够提供较多就业或择业机会区域;

②移民应该具备一定专业技能。

藏区工业及服务业发展相对滞后，近年来藏区依托优美的自然风貌和别具一格的藏区特色，吸引了越来越多的游客，区域旅游服务业比重增幅较大，西藏林芝地区、四川甘孜州、阿坝州旅游服务业已成为当地重要经济支柱，结合当地旅游规划、特色村庄规划，对当地移民开展相应旅游服务培训，在短时间内使移民掌握旅游服务接待技能。在集中居民点在布局上更多的结合当地旅游资源，建筑风貌上凸显当地旅游文化元素，吸引游客驻足游览，为移民开展三产旅游服务业创造条件。金川县业隆新村居民点位于金川县城以南1km双柏树组团，该区域为嘉绒藏族聚居区，同时梨树资源丰富，每逢春秋两季梨花红叶都会吸引大量游客前往观看，业隆新村居民点采用自由式布局，结合山地特点，见缝插针式地分布在梨树花海中，充分考虑移民旅游业需要，为后期增收致富创造了条件。

近年来藏区年轻劳动力更多的走进了城市务工，学习了相应的工作技能，为在藏区开展二三产业安置创造了条件，因此在藏区具备自然和人文环境条件的区域开展二三产业安置，尤其是三产旅游业是较为可行的。

3.4 复合安置

3.4.1 “少土+门面”

①需具备一定的可调剂、开发和使用的土地资源，尤其需要满足配置给移民足够数量耕地资源，使其能在配置的土地耕地资源上获得再恢复生产生活的生产资料。②采取少土+门面安置方式的区域需具备一定的区位优势，安置区域需邻近消费人群较多区域，例如国道、省道、集镇、景区等区域。

近年来国家城镇化加快，为响应大集中，小分散的城镇化要求，农村移民也向周边县城、集镇集中，藏区部分农村集中居民点也依附集镇形成别具特色的藏族风情小镇，小镇的打造也为农村移民开展门面经营活动创造了条件。马尔康县松岗镇拟安置双江口农村移民600余人，该区域具备一定的土地后备资源，安置点规划结合松岗天街旅游规划，拟打造嘉绒藏族风情小镇，为开展“少土+门面”生产安置方式创造条件。

藏区部分区域具备一定的后备土地资源，且近年来三产旅游服务业比重不断上升，因此，结合相关旅游产业规划，合理分析确定相应生产安置人口和门面数量，适当开展“少土+门面”安置方式在藏区是可行的。

3.4.2 “少土+逐年货币补偿”

需具备一定的可调剂、开发和使用的土地资源，尤其需要满足配置给移民足够数量耕地资源，使其能在配置的土地耕地资源上获得再恢复生产生活的生产资料，满足基本生活需要。

藏区具备一定的后备土地资源，但不同区域之间耕地后备土地资源差别较大。少量土地配置+逐年货币补偿一方面对土地后备资源需求不高，满足了移民日常生活需要，减少生活成本，同时延续了农村移民的部分生活习惯，使移民有地可种，一定程度上避免了劳动力的大量闲置;另一方面通过逐年货币补偿方式，移民能获得一定的现金补偿，劳动力适当的从土地中解放出来，通过生产技能培训等方式引导部分移民外出務工或从事其他行业生产工作，不仅提升了移民生产生活水平，同时也促进了地方经济发展。因此在藏区“少土+逐年货币补偿”安置方式比单纯的逐年货币补偿更为可行。

3.5 养老保障安置

养老保障安置需移民满足年龄上的限制。根据四川省养老保障安置政策至规划水平年男性移民需年满60周岁，女性移民需年满55周岁可自愿选择该安置方式[3]。

达到退休年龄的老年移民通过养老保障安置方式，满足了基本生活需要，同时从土地中解放出来，结合藏区物产丰富的特点，适当的开展松茸、虫草等林下资源采集，可以使生产生活水平逐渐提高。

四川省出台了水电工程移民养老保障相关政策，明确了动态调节机制，进一步保障了移民生活水平。近期有关部门也在着手研究养老保障安置与社会保险接轨的可行性，未来养老保障安置体系将逐步完善，更加适合水电移民安置。结合养老保障安置政策，符合相应要求的生产安置人口均可自愿选择该安置方式。因此，藏区开展养老保障安置方式是适宜的。

3.6 自主安置

自谋职业和自谋出路安置：一是移民应该具备一定专业技能;二是从事第三产业移民需要具备一定经商经验和必要的开发资金。

对投亲靠友安置：选择投亲靠友农业安置移民，一是其安置地能够调剂足够的土地资源满足安置要求;二是选择投亲靠友赡养、抚养安置的，其亲友具备赡养、抚养能力和条件。

自主安置需严格制定把控相关限制条件，不满足自主安置条件的可能会对藏区社会稳定带来不利影响。

自谋职业和自谋出路安置，需制定相应专业技能、从业经验、资金实力等限制条件，有效控制自谋职业和自谋出路安置数量。

投亲靠友需对安置地后备土地资源及亲友抚养、赡养能力进行调查，并制定相应控制条件，满足条件的可适用。

因此，藏区开展自主安置方式在满足相关限制条件情况下可以适当尝试。

3.7 留地安置

由于留地安置属于工业及服务业安置，一般适宜于：①在城集镇附近，商品、物流及劳动力市场发育完善，能够提供较多就业或择业机会区域;②移民应该具备一定专业技能。

留地安置方式一般适用于二三产业相对发达的地区，藏区普遍二三产业较为薄弱，对县城周边淹没村组具有一定的借鉴意义，但在藏区水电移民安置不具备普遍性，因此留地安置方式不适宜藏区农村移民安置。

4  结论

本文在通过梳理藏区区域特性，结合现行主要安置方式，分析各安置方式在藏区的适宜性进。主要形成如下结果：①水电移民现行主要生产安置方式包括大农业安置、逐年货币补偿安置、二三产业安置、复合安置、养老保障安置、自主安置以及留地安置等方式。②通过对藏区安置方式适宜性分析，大农业安置、二三产业安置、复合安置、养老保障安置基本适合藏区安置要求，自主安置在符合相关政策和相应安置条件的基础上可适当尝试。③逐年货币补偿安置方式将释放大量闲置劳动力，在短时间内不采取有效方式进行培训和疏导，不利于社会长期稳定，不具备其他生产技能的农村移民在选择逐年货币补偿的同时应与农业安置方式相结合的方式。

参考文献：

[1]代勇.中国西南水库移民安置模式研究—以两河口水电站为例[D].湖北：三峡大学，2006.

[2]宋国杰.民治水电站多元化移民安置方式研究[J].水电站设计，2015，3：74-77.

[3]余琳，郭万侦，陈彦.四川省水利水电工程移民养老保障与社会养老保险并轨初探[J].水力发电，2017，10：9-13.

作者简介：文韬（1988-），男，四川成都人，工程师，硕士研究生，研究方向为城乡规划。