我国养老金入市监管体制完善探析

窦艳玲 张健明

摘 要：随着人口老龄化形势的日益严峻，通货膨胀率的居高不下以及“债务”缺口的迅猛递增，养老金保值增值刻不容缓，对养老金入市运营进行有效监管迫在眉睫。而现有的监管体制并不能有效地管控风险，因此，有必要集中力量完善养老金入市监管体制。基于此，着重从完善养老金入市监管体制的必要性、瓶颈和实现路径这几个方面切入，并展开深入探讨。

关键词：养老金;投资运营;监管体制

中图分类号：F830.91        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）30-0066-02

一、研究背景与文献综述

1.研究背景与问题提出。为了积极响应党的十九大提出的全面建成可持续的社会保障体系的号召，为了积极应对2019年将实现的“十五连涨”，为了积极缓解通货膨胀、人口老龄化和空账运转带来的巨大养老金支付压力，为了有效遏制挤占和挪用养老金的监守自盗现象，更为了提升人民的幸福感、获得感和保障银发老人的生活质量，我们应该集中力量做好养老金入市的保驾护航工作，尤其是监管体制的完善方面。

2.文献综述。近年来，我国一些学者对养老金入市监管进行了许多积极的探究。李颖（2016）聚焦养老金入市的社会监督问题，借鉴先进国家的经验，在完善养老金信息公开机制、设置专门监管机构等方面提出建议。万永洁（2016）通过梳理和借鉴英国和美国等国家的先进经验，在完善养老金入市监管立法、监管体制的选择等方面提出建议。唐坤和吕倩西（2016）认为，养老金监管机关权责不清、缺乏独立性，借鉴台湾先进经验，在明确行政机关权责关系、建立社会保险监督委员会等方面提出建议。

就养老金入市而言，学界对养老金入市监管的研究匮乏，很少以独立成文的形式对其进行深入研究，而且大多数学者集中研究监管立法，对于监管机构和社会监管方面研究较少且尚浅，然而监管机构自身的独立性和社会监管的外部力量的强化对于监管体制的完善来说可谓是非常关键的两环，值得深挖。因此，养老金入市监管体制完善的研究空间和研究价值不可小觑。

二、完善养老金入市監管体制的必要性

1.从安全性来讲。养老金作为人们的“养命钱”，关乎人们的生存保障和生活质量，稍有闪失，会威胁到社会的和谐和稳定。因此，为了有效管控养老金入市的风险，强化养老金入市的外部监管力量迫在眉睫。

2.从可控性来讲。何文泽将养老金入市风险分为：市场风险、法律政策风险以及经营风险，前两个风险是系统性风险，风险分散的可能性较小，而经营风险是非系统性风险，风险分散的可能性较大，显然从经营风险着手，风险管控效果会倍增。因此，为了有效管控道德和操作等经营风险，严密的监管体制不容缺位。

3.从低效性来讲。正是由于监管机制的低效性，养老金被挤占挪用的现象才屡禁不止。其中轰动一时的，当属2006年曝光的上海社保案，“保命钱”被监守自盗了八年才水落石出。可见，监管力量的薄弱滋生了贪腐官员暗度陈仓的机会。同时，2011年的西南证券案也暴露了基金投资运营的监管漏洞，因此，强力完善监管体制势在必行。

三、完善养老金入市监管体制的瓶颈

1.监管机关权责不清，缺乏独立性。目前，我国养老金入市监管现状主要是以行政监督为主，审计监督和社会监督为辅。首先，我国具有养老金监管职责的部门一般身兼数职，分身乏术。如人社部、财政部以及审计署都兼具一定的监管职能，但各监管部门权责不清，且易受行政部门的牵制。因此，有必要设立独立的监管机构，专司养老金监督职责。其次，在2011年我国社会保险法中明确规定社会保险监督委员会只能向行政主管机关提出咨询和建议，并无相应独立的决定权[1]。由此暴露出养老金监督构架存在着行政监督和社会监督职能不清、监督委员会性质不明等问题。

2.社会监管力量有待激活。一是公众监督有心无力。首先，在《办法》中明确规定养老金入市运营要接受政府监督，导致政府身兼运动员和裁判员两职，难以真正做到公平和高效。其次，公众缺乏专业的养老金管理知识以及主张监督权的意识。大多数公众只知道按时履行养老保险的缴费义务，但对股票、投资回报率等专业知识一无所知，且对养老金入市保持着置身事外的观望态度，缺乏主张和申请监督权的意识[2]。二是舆论监督受到抑制。由于养老金的投资运营和收益等信息披露不及时、透明度不高，导致新闻媒体难以及时获得可靠的信息来源，从而抑制舆论监督力量的发挥。

3.监管法律仍不完善。西方发达国家在养老金监管方面积累了较为成熟的法制建设经验，如英国1961年出台了《信托投资法》作为养老金的监管法律。然而，我国目前并未出台关于养老金监管的专门法律，显然在监管立法方面仍需下苦功夫[2]。首先，相关法律法规不完善。目前我国养老金入市的监管法律依据主要是《社会保险法》，但其相关法条大多都是授权性法条，表述模糊且缺乏可操作性，导致具体监管问题无章可循。同时，在2015年颁行的《基本养老保险基金投资管理办法》也是以“办法”的形式出台的，法律层次和法律效力较低[3]。其次，执法和处罚力度乏弱。近年来社保基金被挤占挪用的事件屡禁不止，可见相关部门对违法行为的执法震慑力和处罚措施乏力。

四、完善养老金入市监管体制的实现路径

1.厘清各监管部门权责关系，建立社会保险监督委员会。着力在监管机制方面为养老金入市做好保驾护航的工作。首先，人社部、财政部等各监管部门应在各自监管范围内厘清权责关系，在监管重合领域做好协调配合，切勿推诿扯皮，造成监管真空。其次，英国在2005年4月组建了养老金监管局，并赋予其独立的执行权[3]。政府可借鉴英国的独立性原则，建立独立且专业的社会保险监督委员会，也赋予其独立的执行权，负责养老金投资管理和信息披露情况的日常内部监管，并加强投资管理人和托管人资质的严格把关和审核[4]。同时，监督委员会应由多方利益代表组成，如参保人、社会保障界和金融界的权威专家等。还可借鉴台湾社会保险监督委员会成员占比1/4的原则，重点突出监督委员会的专业且独立的监管职责和作用[5]。

2.完善基金信息公开机制，普及财政金融知识。养老金入市的运营情况与参保者的利益直接挂钩。首先，应完善养老金信息公开机制，保障参保者的知情权和安全感。一方面，政府应甄选和培训高素质的人才队伍专职为参保者讲解和普及养老金的运营原理和流程。另一方面，政府应设立专门的网站门户，及时公开透明养老金的投资方向和收益等相关信息[2]。其次，应普及财政金融知识。从公众自身而言，应改变旁观者的姿态，提高主人翁的意识，积极主动学好基本理财金融和社会保障等相关知识，密切关注养老金的运营管理的动态信息，发现不良情况要及时举报或是给予建议。

3.完善养老基金监管法律，加大执法和处罚力度。有效的法律监管是维持养老金入市良好运营的重要前提。当务之急，立法部门应蹄疾步稳地尽快完善基金监管的相关法律，填补监管真空。首先，应尽快出台相关配套的可操作的行政法规以指导监管实践，让监管部门有章可循。同时，相关法律不能仅仅局限于“办法”的形式，应该出台更高法律层次和效力的监管保障，賦予其更高的法律权威和震慑力。其次，在法律层面上强化执法和处罚力度，对于监管部门问责不到位和处罚懈怠的情况制定具体的处罚措施，赋予监管部门惩罚决定权。此外，可增设“养老金诈骗罪”，还可明确规定具体的损害赔偿责任，以此来震慑基金挪用等违规操作[3]。

目前我国正处于定量投资监管阶段，实施严格的数量投资限制可能会限制投资组合的多样性，对投资收益带来负面影响。因此，我国应逐渐完善养老金制度、利好发展资本市场和不断提高投资管理能力，逐步过渡到“审慎人”监管模式[6]。同时，强调养老金监管部门自身的独立性，完善外部的社会监督环境和法制监管环境，通过强化内外双层监管力量以严密完善养老金入市监管体制。

参考文献：

[1]  刘俊棋.养老金入市的国际经验借鉴与我国的政策选择[J].科技和产业，2012，（9）：135-139.

[2]  李颖.养老金入市社会监督探讨[J].合作经济与科技，2016，（15）：112-113.

[3]  万永洁.养老金入市监管制度研究[D].成都：西南政法大学，2016.

[4]  黄宗锡.加强养老金入市运作监管的问题研究[J].中国乡镇企业会计，2017，（5）：34-35.

[5]  唐坤，吕倩西.我国基本养老金运营及监管权责机关[J].重庆行政（公共论坛），2016，（2）：55-57.

[6]  封进.养老基金入市，如何为其设置“安全锁”[J].人民论坛，2017，（1）：84-85.

Analysis on the Construction of the Supervision System of Pension Entering the Capital Market

DOU Yan-ling，ZHANG Jian-ming

（Shanghai University of Engineering Science，Shanghai 201620，China）

Abstract：With the increasingly serious population aging，the high inflation rate and the rapid increase of the“debt”gap，it is urgent to preserve and increase the value of the pension.And it is imminent to supervise the operation of the pension entering the capital market.However，the existing supervision system can not effectively control risks.Therefore，it is necessary to concentrate on perfecting a supervision system for the pension entering the capital market，mainly discusses the necessity，constraints，and conditions of the supervision system of pension entering the capital market.

Key words：pension;investment operation;supervision system