慈溪南部林地资源现状分析及发展对策

房聪玲，周和锋，朱杰旦，陈世强

(1. 慈溪市林特技术推广中心，浙江 慈溪 315300；2. 慈溪市自然资源与规划局，浙江 慈溪 315300；3. 慈溪市横河镇政府，浙江 慈溪 315318)

慈溪素有“两山一水七分田”之称[1]，绵亘在市域南部翠屏山脉的16333.3 hm2山林，既是我市重要的生态屏障、不可多得的景观带，也是我们赖以生存的重要水源和引以为傲青瓷文化的发祥地，其重要性不言而喻。如何对市域南部山区林地进行科学开发和有效保护，更好地保护森林资源，为子孙后代留下珍贵的生态遗产，是当前我市面临的重要问题。为此，作者通过基础数据分析及调研，认真研究和谋划森林资源保护和利用工作，并提出相关对策建议，希望对慈溪市南部山区林业可持续发展提供参考。

1 慈溪市概况

慈溪位于东海之滨、杭州湾南岸[2]，东、东南接镇海区、江北区，西、西南连余姚市，介于北纬30°02′～30°24′和东经121°02′～121° 42′之间，为沪、杭、甬三角地区结合部。2016年末全市行政区域面积1361 km2， 辖14个镇、5个街道，296个行政村、27个居委会、59个社区。2016年末全市户籍人口1049386人，其中慈溪市级976254人[3]。慈溪地势南高北低，呈丘陵、平原、滩涂三级台阶状朝杭州湾展开。慈溪处北亚热带南缘，属季风型气候[4]。四季分明，冬夏稍长，春秋略短。平均年日照时数2038 h，年日照百分率47%，年平均气温16.0℃[5]。土壤为典型的组合型平原土壤，类型单一，成土年代晚近，分布规则，土层深厚，肥力稳长，生产利用率高。森林植被类型多为人工植被和次生植被，生物资源丰富。

2 市域南部林地资源现状及经济活动现状

慈溪现有耕地 43333.3 hm2、山地 16333.3 hm2、水域 7800 hm2[6]，山地占全市土地总面积的24.21%。

根据2017年3月对市域南部林地资源面积权属及经济林种植情况的调查数据来看，沿山6个镇和市林场共有山地面积15553.3 hm2，其中统管山6586.6 hm2、占山地面积42.35%，责任山6540 hm2、占山地面积42.05%，自留山1560 hm2、占山地面积10.03%(见图1)。

以山地经济林种植调查情况来看，经济林种植总面积7393 hm2，占山地面积的47.54%，其中杨梅5393.3 hm2、竹1486.6 hm2、茶叶240 hm2及其他180 hm2，分别占经济林种植面积的72.95%、20.11%、3.25%和2.42%(见图2)。

图1 林地资源权属类型占比Fig. 1 Proportion of ownership type of forest land resources

图2 经济林种植类型占比Fig. 2 Proportion of economic forest planting types

3 存在问题和困难

市域南部林地经过多年开发，林地的资源完整性逐渐受到影响，林地开发与保护之间产生了难以避免的矛盾，主要表现在以下四个方面。

3.1 产业开发过度

3.1.1 经济林开发过度

因近年来杨梅等经济作物种植收入可观，林农在责任山上种植经济林，尤其是林区山丘的北坡，经济林的种植比例过大。如杨梅种植面积，2005年至2016年底就从4233 hm2增加到5400 hm2。部分承包人擅自改变经济林的种植模式，采取全垦种植方式，实行精耕细作的栽培模式，过度施用除草剂，严重破坏了生态平衡，导致土壤极度疏松，加重土壤酸化，水土流失加剧，水源涵养及改善小气候功能大大削弱[7-11]。

3.1.2 非林业生产占林地征占总面积比重过大

自2007-2016年近10年期间，我市经批准共征占用的林地面积274.67 hm2，其中林业生产仅占用17.33 hm2，边坡治理、临时挖土采石等临时征占用80.13 hm2，公铁路建设、墓园扩建及其它建设项目永久占用177.13 hm2。同时，虽然我市不断加大殡葬改革力度，但一些市民违规毁林占地建坟等问题时有发生，破坏了土地、林地资源和生态环境。

3.1.3 休闲旅游开发带来的安全隐患

随着乡村旅游的不断发展和游步道建设的大力推进，到林区进行休闲旅游和登山健身的群众数量大大增加，势必带来一定的火灾隐患和生态破坏，对林木植被的乱砍乱挖现象也日益增加，屡禁不止[12]。

3.2 水源涵养林的质量在下降

我市山林面积少，林相单一。对涵养水源、保持水土有较大作用的针叶林、阔叶林等生态公益林面积逐年减少。我市6667 hm2生态公益林中五分之一是以杨梅为主的经济林种，生态公益林抚育过少。约二分之一的山林属于集体统管山，另二分之一的山林属于责任山(其中60%是以杨梅为主的经济林)。因此，实行严格的保护措施难度很大，整个森林林分质量提高较慢。同时，畜禽季节性临时零星散养仍有存在。虽然我市饮用水源保护区内畜禽养殖已经杜绝，但部分保护区季节性临时零星散养仍有发生。

3.3 山区林地易发自然灾害

近年来，部分山林承包者为了最大程度获得经济收益，采取破坏性手段违法利用林地，擅自调整林地用途，调整和改变种植结构，影响山体植被质量，遇极端天气就自然灾害频发[13]。

3.4 林地开发保护规划不够明确

当前，我市在林地开发和保护上，尚缺乏整体性规划，农林、国土、环保、文广、旅游等部门均规划了相应的开发计划，各方利益出发点不一样，缺乏规划一致性。规划灵活度偏低和科学调整难以实现，使得规划的作用难以显现其预期效果。此外，山区林区属地和开发平台的管理权限和体制也有待理顺。

4 下步对策措施

针对我市南部林地资源有限，林分质量不佳、结构不合理，森林生态环境较为脆弱的实际。我们要从实际情况出发，把保护林地资源作为落实十九大精神，遵循“绿水青山就是金山银山”的高度来认识[14]。为此提出如下四点建议。

4.1 统一认识，加强宣传

一是加强森林资源保护和农业生态建设相关法律法规的宣传，进一步增强农业主体和社会公众的法制意识。二是加强安全生产教育，大力宣传杨梅纯林增加和植被破坏的危害性，增强梅农生态保护的自觉意识[15]。建立保护区山林流转机制。积极鼓励把农民分散经营的林地流转到经营大户或国有林场，实行生态经营或国有经营为主体的经营模式，采用补偿和奖罚双重制度，促进森林质量和效益的提高。

4.2 协调整合，科学规划

有效整合现有各类规划，制订以保护开发为目标，以林地利用规划为基础，以环境保护规划为底线，以水资源保护、文物保护、综合交通、文化旅游资源等各部门规划为充实和支撑，建立功能互补、衔接一致、相互协调的规划体系，制定统一的管控措施与开发利用规则，实现对林地保护开发的统筹安排，实现“一张蓝图管到底”。同时，在规划执行上要加强刚性，严格把好林地使用审批权，农业、旅游、民政等部门在制订相关开发利用计划时，要严格遵循规划红线，各项工作要服从于林地资源保护工作。

4.3 严格保护，有序开发

最大限度地保护现有林地资源，严格控制林地转用和逆转力度，限制林地转化非林业用地的规模和速度，确保生态公益林规模和数量，通过封育、改造、补植等途径，优化林分结构，提高林地综合效益。在现有保护林地资源的基础上，围绕保持林地资源完整性这一中心，盘活现有林地资源存量，重新编制林地资源保护规划，划定红线。今后除了确保保护历史文化遗产、国家重点建设、森林防火需用现有林地外，其他建设不再安排使用现有林地；调整规划好采矿企业用地，集中向已废弃或其周围林地开采，可以给予采矿企业一定的补偿，这部分补偿支出大大低于山体治理修复的支出，但保护了林地资源的完整性；对废弃的林地进行整理用于民生公益性建设(含公墓)；限制生产性使用林地；禁止经营性使用林地。

4.4 生态补偿，提质增效

整合现有生态补偿资金，在目前财政投入无法增加的前提下，调整现有的生态公益林损失性补偿与结合市饮用水源保护区补偿资金使用补助办法。在经营者得到政策、法律规定的最低损失性补偿后，其余资金按防护林和经济林林种分类补偿，并实施奖罚性考核办法。即对防护林实施封山育林，设一定比例的管理资金后，按保护结果分等级补助，大幅度提高经营者的损失性补偿标准。对杨梅、竹林等生态经济型林种按栽培管理现状进行补偿。