公共服务网链体系的形成和运行机制研究

2019-11-30王景怡郭钥娴

青年与社会 2019年28期

王景怡　郭钥娴

摘要：本文基于上海某区多方协同家暴干预服务项目实践案例，以公共服务链理论为分析框架，自微观视角研究地方家暴干预服务网链体系的形成和运行机制。该试点项目中上海市妇联向社会组织购买服务实现家暴干预服务的初次分工，将社会组织为作为二次分工的载体协助承接多元参与主体的组织协调、信息整合和资源配置任务。最终形成以程序分工为基础、以组织信任为核心、以协同效应为目标的家暴干预服务网链体系。在此基础上本文进一步归纳该网链体系在实践层面的优势特征，分析其潜在的不确定性并提出风险化解思路。

关键词：家暴干预;公共服务;网链体系

家庭暴力，是指家庭成员之间以殴打、捆绑、残害、限制人身自由以及经常性谩骂、恐吓等方式实施的身体、精神等侵害行为。据2013年10月全国妇联的《新时期中国妇女社会地位调查研究》结果显示，24.7%的女性遭受过来自配偶不同形式的家庭暴力，10～17岁未成年人遭到父亲和母亲家暴的比例分别为43.3%和43.1%，65岁及以上的老年人群体中， 14%在调查前一年内遭遇过家暴。2016年《中华人民共和国反家庭暴力法》第三条明文规定，反家庭暴力是国家、社会和每个家庭的共同责任。第四条规定，人民政府有关部门、司法机关、人民团体、社会组织、居民委员会、村民委员会、企業事业单位，应当依照本法和有关法律规定，做好反家庭暴力工作。本文将从公共服务视角对上海某区多方协同家暴干预服务项目进行探究。

一、现有分析框架与问题提出

对于多方协同家暴干预服务，现有文献多从法学、社会学、社会工作、公共政策等视角构建分析框架。例如：蒋月自法理角度主张我国应建立以公安机关为主体的多机构合作预防和制止家庭暴力的模式。（蒋月，2007）杨肖光从公共政策角度分析多方参与者在干预家庭暴力的政策目标下通过各种正式与非正式的机制进行的多部门协作、信息传递、资源交流过程，提出社会组织在整个家庭暴力干预政策系统中起到了举足轻重的作用。（杨肖光，2008）罗杰主张依靠立法、司法、执法、社会救助等社会各界共同努力形成反家庭暴力社会联动机制。（罗杰，2012）刘艳红通过社会支持理论和阻断暴力循环理论，论证了政府、社会组织和社区基层等社会力量共同为家暴受害者提供社会资源、帮助健全反家暴社会支持网络的重要性。（刘艳红，2014）关于构建家暴协同干预系统的相关研究，还没有文献基于家暴干预服务的公共服务属性对其进行系统性的探究，因此本文从公共服务理论的微观视角出发，对多方协同家暴干预系统的形成和运行机制进行分析。

回顾文献，众多学者从不同理论视角对多元主体共同参与的公共服务行为进行了创新性研究。贾旭东基于扎根理论研究中国城市基层政府公共服务外包过程。（贾旭东，2010）汪锦军从“目标”和“利益”两个变量出发，提出科层制协同、沟通性协同、公私协同、战略性协同四种协同机制框架。（汪锦军，2012）赵曼丽依据共生理论，论证了在公共服务多元主体间实行协同供给的可行性和重要性，提供了公共服务供给主体协同共生的组织模式和行为模式。（赵曼丽，2012）郭渐强和杜金穗通过“整体政府”理论中的协同理念来破解公共服务中“ 碎片化” 困境。（郭渐强，杜金穗，2013）许鹿、钟清泉从强制性制度、规范性制度、文化认知性制度构建社会组织与政府间互动方式与公共服务质量改进的理论模型。（许鹿、钟清泉，2015）郁建兴以公共服务传统的理论为基础，根据公共服务的混合型和复杂性，提出公共服务二次分工的复合供给模型的新型分析框架（郁建兴，吴玉霞，2009）吴玉霞提出公共服务分工理论的基本概念，“通过发展公共服务规划者和生产者的专业优势，降低交易成本，选择恰当的供给方式来形成政府、市场和社会之间分工协作的良性循环，从而促进公共服务合作网络的建成”（吴玉霞，2011）同时，她在服务供应链的基础上提出了公共服务链的概念，指以政府购买服务为起点，在政府、承接服务的服务集成机构、各类服务生产机构与服务消费者之间形成的全新链状组织结构，以此建构政府购买服务的分析框架。（吴玉霞，2014）张勇杰在程序分工的基础上，提出公共服务领域中多元主体内部和之间的环节外包和转移、分工与协作形成了“服务供给链”，使公共服务从纵向一体化发展向横向一体化扩展，形成纵横交错的“网链化模式”。（张勇杰，2015）明燕飞，谭水平对公共服务外包委托代理链中不同主体的进行了风险分析（明燕飞，谭水平;2012）。句华在公共服务网链视角下构建了社会组织角色分析框架，将社会组织定位分为生产者、支持者和集成者三类角色，社会组织可身兼数职。（句华，2017）

综上，本文认为，公共服务网链的相关理论是自微观视角解构公共服务多方协同供给过程的有效分析框架。本文通过实证研究对上海某区家暴多方协同干预系统的形成与运作过程进行详细描述，总结该网链体系的优势特征，分析其潜在的不确定性，为其他地区的家暴干预和类似公共服务项目的干预系统建设提供参考意见。

二、发展过程介绍

由上海市妇儿工委和妇联主导，上海某区成立由妇联、公安、法院、民政、检察院、卫生、司法等12家单位组成的区级反家暴工作联盟——“幸福维权联盟。上海市妇联组织为领导者和项目发起者，向社会组织发包购买家暴干预服务项目，引导多元主体协同共治。公检法、政府部门、基层社区组织、宣传培训等相关单位为相关行动者，配合妇联组织和社会组织的家暴干预行动。截止2016年底，2016年该项目实现某区12个社区全面覆盖;实际建立家暴个案基础档案70个;家暴个案跟踪服务追踪19人57人次;骨干社工99人;实际培训8次共计248人;开具包括全区首份人身安全保护令在内的裁定书共5份;告诫书发放共10份;区联盟危机个案研讨共4次;;项目评估总结会议2次;树立推广家暴干预典型成功案例2个;庇护所入住1人。

（一）程序分工（形成基础）

项目建立初期阶段，上海市妇联作为项目发起方，是家暴干预服务的规划者、出资者、监督者，负有“元治理”的责任。为实现政府职能转型，降低服务成本并提高服务质量，上海市妇联依靠市场公开采购平台引入社会组织承接服务项目。上海某区社工事务所凭借在深厚的群众基础，良好的社会声誉、广泛的社会资源以及对当地组织机构的熟悉程度，成功中标市妇联家暴干预服务发包项目。双方缔结契约关系，确立委托代理责任，完成政府向社会组织购买服务的初次分工。

项目执行阶段，官方政策文件规定了家暴干预工作联盟组成单位及职责范围。妇联负责反家庭暴力日常工作，指导、协调各部门反家庭暴力工作，组织各乡镇、县直单位“预防和制止家庭暴力”活动并对工作进行考评;公安机关设立家暴专案接待窗口并安排专项人员，及时出警固证、出具验伤单、开具告诫书;法院设置家暴专门议庭，负责人身保护申请立案审查，为人身安全保护令申请人设立立案快速绿色通道;检察院协助进行家暴个案处理一条龙式取证服务。民政部积极联系救助中心负责家暴受害人紧急庇护事宜;卫计委负责验伤固证;社区基层组织开展家暴干预宣传活动，积极展开案后随访，巩固家暴处理效果;综治、司法部门负责人民调解和法律援助，成立女性法律工作站;宣传部门大力开展反家暴宣传教育工作。其中，公安、司法、妇联、基层社区组织作为家暴干预服务网络的核心支柱，进一步明晰职能分工。自此，各参与主体作为服务供给网链的核心节点，共同支撑起家暴干预服务网链的初步组织架构。

在整个家暴干预服务系统中，社会组织依托家暴维权联盟中心成为家暴干预服务网链体系的核心枢纽，集生产者、协调者、支持者三类角色为一身。核心职能是以 “协调者”的身份协助妇联总揽全局，组织多元主体互动，促进信息对接整合、统筹调配多方资源，以此厘清服务网络链接秩序，促进网链节点的互联互通。例如：社会组织在水平方向上通过构建部门信息沟通机制、协商机制、共同决策机制充当组织协作的粘合剂。具体通过举办部门联盟会议、线上信息平台、线下宣传培训等各类正式和非正式制度为各部门就项目合作建立协商对话平台，促进组织部门之间信息共享、共同决策，破除部门藩篱、合理资源调配，形成多部门协同共治的格局。垂直方向上，社会组织改变了以往上级对下级单向线性控制结构。以社会组织为中介，在区妇联、市妇联之间建立新的沟通渠道，完善了信息传递机制、监督评估机制。

综合来看，上海市妇联以向社会组织购买专业服务的形式完成公共服务供给的初次分工。相关主体责任分工的确立，奠定了服务网链的结构基础，形成服务网链的初步组织架构。社会组织为作为二次分工的载体协助承接多元主体的组织协调、信息整合和资源配置任务，在相互独立而又服务相关的节点之间建立链接并强化链接节点的生产服务职能，整合各节点的职责分工内容形成高效率的服务产出，最终形成公共服务供给网链体系。

（二）组织信任（形成原因）

家暴干预服务供给网链中各主体节点之间的组织关系问题实际上就是信任问题。现有研究对于信任类别分类大多依据二分建构范式，包括人际信任和制度信任、个人信任和社会信任、个人信任和组织信任、特殊信任和普遍信任;非正式制度信任和正式制度信任等。虽然他们的分类方式各有差别，但本质内涵都具有共通性，前者是基于熟悉和了解形成的信任，后者是基于道德文化、法律法规、行为规范等约束形成的信任，是提高社会整合度，实现有效公共治理的必要保证。在公共服务供给网链中，组织信任的不同种类和强度决定了组织间链节的性质和链节稳固程度。

1.从委托代理关系到委托管家关系

在妇联向社会组织购买服务的初次分工阶段，市妇联对社会组织的组织信任发展体现为由委托代理关系向委托管家关系的不可逆转变。传统委托代理理论假设契约委托人和代理人的目标有分歧，重点研究通过纠正利用不对称信息可能导致的机会主义行为。而委托管家理论假设契约委托人和合同管理人具备目标一致性，二者的长期的相互关系是建立在信任、声誉、集体目标和参与的基础上，主张减少监控和报告，将信任和声誉作为主要调控手段。随着项目逐步推进，我们发现市妇联和社会组织之间的委托代理表征而淡化，取而代之的是建立在充分组织信任基础上的委托管家关系。

首先在公共服务领域，缔约方之间有共同的目标。政府部门自身也倾向于和承接公共服务的社会组织建立长期合作关系以降低信息搜寻成本和磨合成本，因此双方合作自始即具备信任倾向。同时受市场条件、服务项目特征、社会组织基础以及公共管理者自身合同管理能力有限等因素影响，部门对社会组织的信任得以进一步强化。组织信任的进一步加强使政府对社会组织的管控方式发生变化，基于市场失灵、契约失灵以及协同性均衡状态的倾向性，信任和声誉成为妇联激励和控制社会组织的主要手段，社会组织在某种意义上具备了“管家”特征。

2.信息共享、协调规范、共同价值

在妇联向社会组织购买服务的二次分工阶段，信任关系表现参与主体在长期互动过程中信息共享机制、协调规范机制、共同价值意识的培养和建构。

家暴个案干预流程就是信息扩散到整个服务供给网链的多个节点并加以对接整合再输出行动的过程。社会组织依托维权联盟中心承担了信息传播的加速催化剂作用，类似于区块链的“公共账本”，家暴个案信息不再分割处理，而是通过链条通行至各节点，每个参与节点获得同等信息和特定危机干预指导，信息集合、传递、加工、整合的速度加快，缓解因信息不对称导致的服务懈怠问题，家暴干预服务系统的运行效率提高

信任机制的落实在于各方参與主体在持续互动中自发形成一套行之有效的操作规范。在家暴干预实践过程中，社会组织根据多方协同实践，自下而上通过路径归纳的方式细化各责任单位对家暴干预的处理流程和转介协调秩序，形成一套一般应对机制。社会组织通过发挥组织协调优势使网链节点对其他节点具备了一般行动期望，各参与主体的责任和行为规范成为共识，弥补了刚性命令控制的缺陷，强化了组织机构的自我约束能力。

各参与主体在长期持续互动中形成共同价值目标，多元主体在相互学习，共同决策的过程提升道德意识，从道德价值层面对组织机构承担家暴干预服务职能的社会责任和义务实现了激励。

信任是分工的深化成果，在服务供给网链体系中维系链节的稳定状态，维持节点参与分工的长期稳定，从而使节点对接操作成本更低，互通更为顺畅，使网链体系的运行效率更高，是公共服务网链体系中各方协同合作的必要条件。

三、公共服务网链体系运行机制

实现以分工为基础、信任为支撑的多元主体的协同服务，放大服务系统整体功能，实现“1 + 1 > 2”的协同效应是家暴干预服务供给网链体系的最终目标。通过有逻辑有序的干预路径，整个家暴干预服务网链体系实现了环环相扣、有条不紊的高效运作。如图所示，从家暴受害者角度出发，共归纳四条协同干预路径：1、公安路径;2法院路径;3、庇护所路径;4、村居委、妇联路径。如图所示：

1号线：公安干预路径：现场处警、调查取证、验伤单、告诫书出具等，同时报区公安分局备案，疑难案例直接由区公安分局治安支队报区幸福维权联盟，将接警和处警情况反馈到村居妇联;村居妇联组织上门走访，借助《高危个案评估量表》做出初步预估，并将情况反馈给幸福维权联盟各街镇联盟分中心的妇联社工;街镇联盟分中心实行一口受理制。一口受理，包括街镇党工委政府的统筹协调、派出所联合司法所的人民调解、心理咨询、民政的庇护救助、妇联的协调配合等;由街镇联盟分中心报区幸福维权联盟。区幸福维权联盟召集联盟单位对家暴案件进行研判和落实分工介入。也可协助受害人向法院申请人身安全保护令。法院开具人身安全保护令民事裁定书后，送达派出所。也可协助受害人转介到庇护所，由庇护所进行安置和提供专业服务。同时借助社会组织协助各联盟单位提供专业介入支持，让家暴案件得到妥善处理;为防案件反复，由村居妇联进行随访。

2号线：村居妇联、妇女之家干预路径：对直接来求助的家暴受害人，由妇联、妇女之家接待了解情况，可借助《高危个案评估量表》做出初步评估，（之后的路径同1号线）;对公安派出所反馈过来的案件，则组织上门走访，可借助《高危个案评估量表》做出初步评估。（之后的路径同1号线）村居妇联对最后干预结束的家暴案件，跟进随访。

3号线：法院干预路径：受害人直接向法院申请人身安全保护令，法院开具人身安全保护令民事裁定书，将法律文书送达派出所。社区民警联合村居妇联上门走访，初步预估。（之后的路径同1号线），也可转介到庇护所，由庇护所进行安置和提供专业服务。

4号线：庇护所干预路径：对直接到庇护所求助的家暴受害人，先安置，再通知幸福维权联盟区妇联的联络员，一口受理。包括通知承接庇护所项目的社会组织，选派咨询师、志愿者等人员及时介入。根据《XX区反家暴庇护所管理实施方案（试行）》开展专业服务，包括法律咨询援助、心理辅导、陪护等。出所后由村居妇联随访。对于公安派出所、法院转介过来的受害人安置后，再通知幸福维权联盟的区妇联的联络员，一口受理。

四、公共服务网链体系的优势特征

（一）该服务网链体系是一个纵横交错的立体式服务体系，各参与主体间信息渠道畅通。链式组织结构体系中若干干预路径打通固定了主体间的沟通渠道;服务指导核心枢纽改善了以往多个服务主体间纵横方向上沟通渠道分散的问题，集聚组织优势资源，突显部门协作的合力。

（二）在网链体系中，多元主体之间的组织关系具备“韧性”特征：各节点之间既非强硬刚性的控制关系，又非疲软松散的联结关系，表现为各参与主体既服从服务规范又有拥有充分自主权，既相互依赖而又彼此独立，既平等协商又发挥专长，整个网链体系的运行兼具稳定和灵活的特征。同时“链”本身具备束缚和连锁反应的内涵，渗透多元主体互相监督和制约之意，敦促网链节点按照既定共识运行操作;而当某一节点出现故障而无法通行时，服务可依靠指导中心绕过该节点继续通行，以此保证干预服务体系的整体运行效果，避免由于节点对接故障而带来的服务停滞的风险。

（三）强化网链体系中政府部门的服务职能。以往政府购买社会服务大多体现为服务生产职能的外包、转移和削弱，但由于程序分工以及社会组织的粘合和催化作用，组织部门权责分界进一步明晰，政府部门的优势生产服务职能反而得到进一步强化。

（四）以链式结构为基础的公共服务路径归纳具有精细规范、逻辑有序、协调高效的特点。它不仅是一种方法论，还为特定公共服务项目的行动指南指明方向，更具备微观实践层面的操作可行性。网链体系中枢纽组织的服务干预指导也为复杂性、异质性的服务项目提供了弹性操作空间，使协调干预更具适应性。

五、公共服务网链体系的潜在不确定性

（一）作为网链体系的多方协同枢纽，社会组织是构建稳定高效服务供给网链体系的关键，在进行程序分工的基础建设时面临两大核心问题;一是如何面对初次分工中社会组织承接社会服务缺乏有效的市场竞争机制和监督评估机制的问题;二是二次分工中对社会组织的赋权尺度如何把握。

受制于部门成本预算、市场条件、社会组织承载能力以及公共管理者自身合同管理能力等条件，社会服务合同中缺乏竞争机制是常态。尤其是类似于家暴干预服务这类具有复杂性，服务效益和服务质量难以量化的服务项目，由于信息不对称，评估机制和监督机制在实践操作层面难以突破形式主义藩篱。对此，笔者认为构建多层次的管理制度，建立以服务对象为导向的评估监督配套机制格外重要。

对于社会组织对购买服务的政府部门的依赖，一方面有人担心行政权力向社会组织延伸会使社会组织沦为政府部门的附庸，丧失其独立性。另一方面社會组织一旦不具备强硬的权力后盾，其对多元主体的信息整合、组织协调、资源调配的职能难以充分发挥。在本案例中，承接家暴服务项目的社会组织实际上对政府部门具有强烈的权力依赖和资金依赖，其优势是社会组织与各组织机构统筹协调更为顺畅，短期服务绩效更为显著;潜在风险是社会组织可能沦为官僚体系的一环，失去引入社会力量的初衷，其次社会组织对强权的过度依赖会威胁到体系维系的可持续性。笔者认为强依赖性社会组织和弱依赖性社会组织彼此并不对立，强依赖性社会组织可作为向弱依赖性社会组织过渡的必经阶段。由于本土社会组织总体力量薄弱，非强权难以支撑其作用发挥，先对社会组织予以充分赋权构建起服务体系的基本架构，在此基础之上根据实践形成的权责关系以及干预规范完善多元主体参与共同服务的评估监督机制、有效问责机制、激励约束机制，鼓励支持社会组织发展，从而进一步弱化社会组织的依赖性，这不失为缓解矛盾的一种思路。

（二）信任是多方协同进行高效社会服务的保证，然而由于信任的构成维度并不单一，信任也容易成为一把“双刃剑”。例如在某区家暴干预服务网链体系中，个人信任和组织信任互相嵌入，共同作用，体现组织机构的对接形式相当程度上是基于个人社会资本的形式存在的特殊信任，而不是严格意义上的组织信任。一方面两者相互作用，相辅相成，促进多元主体的协同效应;另一方面这可能会对服务质量设置天花板，项目发展后期也可能会为公私不分、权力滥用、寻租腐败、集体懈怠等机会主义行为埋下隐患。对此，本文认为应当通过夯实强制性制度框架、设置专项服务合理轮岗制度、完善监督评估制度，将个人信任的发展方向转轨升华为组织信任，使组织间信任关系性质维持在合理区间。

（三）多元主体的链式协同效应虽然会集聚优势力量，但也有集聚风险的隐患，这可能会把社会服务锁定在一条偏差的路径上，缺乏纠正机制。对此固定多元主体公开协商议事机制，时刻保持运行体系的内部更新和外部开放是确保协同服务于正轨运行的关键。

公共服务网链体系的核心节点失灵会严重影响协同服务质量。这要求把握服务项目的统筹规划和核心矛盾并重。一方面通过核心枢纽对服务运行的整体把握实现对节点失灵的应急预案;一方面对体系中的作用节点实现重要性逐级分层，通过重点把握核心节点，维持公共服务网链体系的稳固。

六、结语与讨论

上海某区多方协同家暴干预服务项目实践案例显示，网链体系的形成机制以程序分工为基础、以组织信任为核心;运行机制以协同效应为表现。公共服务网链体系中信息渠道的畅通、具有韧性的组织关系、政府服务职能的强化、规范协同的干预路径极大地提升了地方家暴干预服务的水平和能力[1]。但网链体系中核心枢纽的竞争监督机制的以及赋权尺度问题、组织信任的性质维稳问题、协同效应的纠正机制和核心节点的把握等问题，使公共服务网链体系的运行存在着不确定性。针对各类不确定性以及背后的症结所在，我们应结合国内外经验与教训，在实践中主动寻求化解风险的有效方法。

参考文献

[1] 蒋月.论警察介入和干预家庭暴力——若干国家和地区的经验及其对中国的启示[J].福建行政学院福建经济管理干部学院学报，2007（01）：31-37+97.

[2] 杨肖光.家庭暴力干预政策过程分析及社會组织在其中的作用[D].复旦大学，2008.

[3] 罗杰.家庭暴力立法与实践研究[D].西南政法大学，2012.

[4] 刘艳红.社会工作干预家庭暴力的协作模式研究[D].河北师范大学，2015.

[5] 贾旭东.基于扎根理论的中国城市基层政府公共服务外包研究[D].兰州大学，2010.

[6] 汪锦军.构建公共服务的协同机制：一个界定性框架[J].中国行政管理，2012（01）：18-22.

[7]赵曼丽.公共服务协同供给研究：基于共生理论的分析框架[J].学术论坛，2012，35（12）：38-41.

[8] 郭渐强，杜金穗.整体政府视角下公共服务协同供给研究[J].求索，2013（07）：232-234.

[9] 许鹿，钟清泉.协同还是控制：社会组织参与公共服务质量改进机制研究[J].贵州社会科学，2015（02）：50-56.

[10] 郁建兴，吴玉霞.公共服务供给机制创新：一个新的分析框架[J].学术月刊，2009，41（12）：12-18.

[11] 吴玉霞.公共服务分工与合作网络的理论与实证研究[D].浙江大学，2012.