近期建设规划助推城市建设——以哈尔滨市为例

■ 郑文裕 许大为

近期建设规划如何指导城市建设是新时期新形势下城市规划发展的新要求。近期建设规划对总体规划实施和城市建设的有序开展具有重要作用，契合政府调控城市发展的需求，尤其是新的《城市规划编制办法》和《城乡规划法》的实施，确立了近期建设规划对城市建设有效指导的法定地位。目前其已成为落实城市总体规划和实施城市发展战略的重要步骤；衔接国民经济与社会发展规划的重要环节；安排城市近期建设项目、调控和引导城市发展的重要依据以及提高城市规划决策参考与综合协调功能的重要手段。

一、哈尔滨近期建设规划编制背景

哈尔滨作为东北亚区域中心城市，幅员面积5.31万平方公里，辖8区10县（市），总人口1064万，是中国省会城市中面积最大、人口居第三位的特大型城市。一是生态环境宜人，自然风光壮美。哈尔滨具有大冰雪、大湿地、大森林等特色鲜明的生态环境。冬季冰雪游，在世界四大冰雪节中独占鳌头。松花江穿城而过带来的“万顷松江湿地、百里生态长廊”，45家A级旅游景区和12个国家级森林公园，使哈尔滨成为全球50个避暑旅游名城之一。二是文化底蕴厚重，城市风格独特。哈尔滨古今文化荟萃，中西文化交融，充满了浓郁的欧陆风情，享有“东方莫斯科”“东方小巴黎”之美誉，曾先后被联合国授予“万国建筑博物城”和世界“音乐之城”。三是产业基础雄厚，科技人才汇聚。“三大动力”“十大军工”，奠定了哈尔滨坚实的工业基础。全市拥有49所高校、400多个科研机构、38名两院院士，曾为“神舟”飞天、“嫦娥”探月、“蛟龙”入海等国家重点工程作出过重要贡献。四是后发优势明显，发展空间广阔。

二、近期建设规划编制突出特点

在制定过程中，一方面突出政府在城市发展中的宏观调控职能，着重研究政府在公共投资项目安排和相关政策制定等方面的引导作用；另一方面适应多变的市场环境，对市场行为重在提出环境等方面的基本限制条件，为其发展留有较大的选择空间和机会，保障城市经济社会和各项建设事业的协调和可持续发展。在制定的具体过程中应关注和突出以下特点：

一是先进理念与立足城市实际相结合。运用可持续发展、城乡协调、经营城市等先进理论，综合考虑城市资源、环境、财力的实际条件，制定城市建设重点、土地供应计划、重点项目建设等切实可行的行动实施规划。二是近期建设规划与国民经济和社会发展规划相结合。与国民经济和社会发展规划相协调，从城市规划建设的角度对各个时期城市发展目标和主要内容进行落实和细化。三是强制性内容与指导性内容相结合。严格依据城市总体规划，突出总体规划强制性内容，并根据城市实际需求完善指导性内容。

三、哈尔滨市近期建设规划实践

哈尔滨近期建设规划的制定立足于对市场需求的动态引导和管理，尤其针对大规模的项目开发，提出政府在近期的行动方向；吸引更多的部门广泛参与，并对近期开发项目进行策划。近期建设规划的核心是关注项目，是一种动态的、渐进式的、滚动编制的规划。在不断实施和探索的基础上，笔者重点从“规划引领、落实战略、注重时序”三个方面开展哈尔滨市近期建设规划的制定工作。

规划引领，部门协同——以规划为统领，加强建设项目的统一管理，充分体现城市规划空间导向的控制作用和宏观调控作用。一是制定初期，组织召开市属各区和相关部门征求意见会，充分了解全市政府、企业的实际发展需求。二是通过规划部门 “用地布局”这只筛子，把不符合规划布局、空间关联性不强、配套设施不具备的项目一一筛掉，重点研究有限的用地如何有效使用，发挥最大效益，从而真正体现规划综合协调的权威性。

落实战略，引导发展——贯彻国家、黑龙江省委省政府、哈尔滨市委市政府对城市发展提出的要求，落实城市总体规划和国民经济和社会发展规划的思路与目标，以行动计划为核心，明确城市建设重点，引导城市发展。一是以国民经济和社会发展五年规划为指引，以解决城市发展面临的实际问题为出发点，做好城市基础设施等公益性用地和建设项目的安排，对城市发展方向、空间结构、重大基础设施的建设起到积极的引导与控制作用。二是依据城市发展的阶段性目标，合理确定近期建设规划期内的重点开发地区、重点改善地区、重点生态治理和培育地区以及重点土地储备地区，分别提出不同的发展对策和规划管理措施。

注重时序，确保实施——根据城市发展的需要和城市空间战略格局，在空间和建设时序上做出合理的安排，以规划指引项目在空间上的落位。一是强调近期建设规划和年度实施计划，发挥规划的引导作用，主动参与到对建设项目的调控中来。二是衔接政府与市场，合理预测城市土地投放量和估算建设投资以及未来项目落地情况，为其预留足够的建设用地，避免项目到来规划无从应对现象的发生，达到项目跟着规划走的效果。三是充分考虑重大项目的发展需求，为其配套项目和配套服务设施预留足够的建设用地，并合理布局，避免因配套用地不足或者空间布局不合理而影响其选址和落地，给城市空间结构造成不良影响。

四、落实近期建设规划，取得突出实效

在全面贯彻落实城市总体规划，以近期建设规划为行动规划的指导下，哈尔滨市“北跃、南拓、中兴、强县”发展战略逐步实施，城市建设和发展取得了明显的成就。一是城市空间跨越式拓展，松花江以北地区近年的城市建设用地大幅增长，构建了以松花江为纲，“一江居中、两岸繁荣”的城市发展格局。二是城市综合承载能力明显提高，启动了哈西客运站、哈大客运专线、松浦跨江桥、阳明滩大桥等一大批道路交通工程；磨盘山供水工程、松浦污水处理厂、西南供热厂、大唐热电厂等大型城市基础设施建设建成使用。

五、亟待解决问题

哈尔滨市通过近几年近期建设规划的实践，取得成绩的同时，笔者也发现近期建设在指导城市建设方面仍然存在以下限制因素：

一是如何增强近期建设规划的法定地位，强化其作为政府公共政策的调控效能。二是如何加强近期建设规划对城市建设用地合理有序的安排，保障土地资源的高效利用。三是如何保障近期建设规划与国民经济和社会发展规划以及土地利用规划有效衔接。

面向未来，近期建设规划的制定和实施需要建立一种与快速城市化发展及市场机制相适应的城市规划工作新模式,才能充分发挥城市规划的引导作用，才具有针对性、时效性和可实施性，才能真正解决城市发展中的问题。