社区侨务网格化管理实践的调查与研究*<br/>——以上海市F区为例

社区侨务网格化管理实践的调查与研究*
——以上海市F区为例

2019-11-30邢海燕

华侨华人历史研究 2019年4期

邢海燕

（上海师范大学哲学与法政学院，上海 200234）

近年来，随着全球化的进程以及改革开放的不断深入，回国创业的海外高层次人才不断增加，出国留学的人数也明显增长且呈现出低龄化的趋势，导致我国侨务工作对象多元化和差异化更加明显，也使得侨务社区服务的范围不断扩大，为新时期的侨务工作带来了挑战。如何在新形势下进一步推进基层社区侨务管理工作的科学化，是当前城市管理中面临的重要问题之一。

网格化管理是适应当今社会结构的一种新型治理模式，它更有利于各级政府解决工作中的管理难题和科层制行政体制固有的弊端。2013年，网格化管理作为一种加强创新社会管理机制的政策方向被提出。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”来改进社会治理方式，从战略高度明确提出网格化将作为我国城市社会治理的一种重要方式。各级各地政府纷纷建立本土化的网格化管理模式，并把网格化管理应用于城市不同领域的管理和治理工作中。上海市F区近年来在依托社区网格管理的基础上，也在逐步实现侨务工作的网格化管理。本文在已有研究成果和模式分析的基础上，针对F区侨务工作网格化管理工作进行实地调查与研究，并结合社区侨务的实际情况，探讨网格化管理在侨务工作中的可行性、功能、存在问题及相应的对策。

一、网格化概念的提出及网格化管理的运作机制

网格化管理最早起源于“网格”一词，它的原意出自于电力网格（Power Grid），后被引用到计算机运行系统中。网格管理创始人伊恩·福斯特（Ian Foster）和卡尔·凯塞门（Carl Kesselman）认为，网格是构筑在互联网上的一种新兴技术，它将高速互联网、高性能计算机、大型数据库、传感器、远程设备等融为一体，为科技人员和普通百姓提供更多的资源、功能和交互性。［1］网格的优越性依赖其电子化、信息化，通过互联网、计算机和数据库的交互和共享，产生快捷化、高效化功效。所以网格技术被视为网格化管理的核心思想。［2］

借助网格数据技术，网格化管理作为一种社会治理技术被引入中国。这种社会治理技术主要体现在技术、资源及公共服务之间建立起嵌合关系，更强调数字技术服务平台的建立。［3］应该说网格化管理改变了地方行政管理结构，它通过把地方社区划分为一个个基本的网格单元，把传统的三级管理模式增加为“区—街道—社区—网格”四级管理模式。更重要的是，在以“网格”为基本单元的管理结构中，运用数字信息技术，打破了以往行政部门条块分割、各自为政、推诿扯皮、责权利不明的种种缺陷，重新整合资源，下沉事权，构建了一个新的社会管理体系。随后，“网格”开始作为社会管理的一个重要层级而发挥作用。［4］再到后来，网格化管理作为一种制度建设，在全国城市社会治理上逐渐被全面推广开来。［5］由此可见，网格化管理经历了从一般意义上的管理和服务职能范畴向一种制度建设转变。

中国最早应用网格化管理社会治理模式的是北京市东城区，2005年他们首创了万米单元网格的城市管理模式。之后，网格化治理技术不断被全国各级政府学习和模仿，作为一种管理制度在城市各个领域如党建、工会、妇联以及各个公共管理部门如城管、消防、社区、突发事件等被广泛应用。

根据已有文献及资料的分析，各地区网格化管理的具体做法虽然各有不同，但核心的内容都包括网格划分、资源配置、责任包干、考核激励等几个方面。其主要特征如下。

首先，将街道、社区等划分为最基本的单元——网格；其次，通过下沉党政资源、激发社会及市场资源来重新配置和整合资源，重构城市管理系统并协调各部门，借助数字化技术以及相应的制度手段，为居民提供高效、公平和全程的公共服务。与此同时，建立一套奖惩考核制度，实行兼具刚性与弹性的目标责任制，来推动目标责任体系的实施。［6］具体案例有北京的“万米单元网格管理法”、城市部件管理法、信息采集器、两个轴心的城市管理体制、城市管理流程再造、评价体系等。［7］还有舟山地区的“网格化管理、组团式服务”等。［8］

从已有资料分析来看，网格化管理存在如下优点：它提供了一种以公众需求为导向的、精细化、个性化和全方位覆盖的公共服务，并实现了对无缝隙政府的突破与超越；［9］而且它以前端管理为重点、以公众管理为核心、充分整合资源，可以实现从单一被动到多元联动的转变，由此解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题；［10］与此同时，它能打破部门与职能边界，突破层级节制的组织结构，实现纵横区域联动和资源共享；［11］还可以加强基层政府与市场、社会组织的互动合作；［12］促进公共服务行动从任务导向到公民导向转变，有效地缓解了管理重心下移带来的负面效应。［13］此外，网格化管理有助于改变我国现有的行政管理体制中呈现出的专业主管部门和属地管理的条块分割现象，有助于推动基层社会治理的综合化、精细化、透明化、主动化与协同化，实现公共部门与居民的“无缝隙”对接。［14］

综上所述，随着社会的变迁，多元化、异质性和不确定因素增多，基层政府面临的问题呈现出多样性和复杂性，导致传统的社会治理模式失去原有的功能，就需要政府和相关机构重新思考现代化的管理模式。而在新形势下，网格化管理作为一种基层社会治理结构的重要典范被广泛推崇，但这种模式是否有助于解决新形势下社会结构变化产生的一系列问题，值得探讨。基于此，本文将上海市F区12个街镇社区中的侨界人士和社区侨务工作者做为研究对象，通过问卷调查、实地调查及深入访谈等方法对社区侨务网格化的实践情况进行了深入调研，以期在数据资料分析的基础上，对 F区侨务网格化管理工作的特点及存在问题进行分析，并为进一步深化推进社区侨务工作提供一些有益的探索。

二、上海市F区侨情现状及研究样本概况

（一）研究样本的选择

本文的调查对象F区辖12个镇、街道和区，总计有175个村民委员会。至2016年末，全区户籍总数19.87万户，户籍总人口为53.19万人。常住人口116.74万人。［15］在F区的12个街镇中，共有涉侨对象①根据《中华人民共和国归侨侨眷保护法》及国务院侨务办公室《关于界定华侨外籍华人归侨侨眷身份的规定》的界定，只有华侨、外籍华人、归侨、侨眷四个对象是涉侨的法律概念，但实际工作中，不少地方把海外留学人员及其眷属、归国留学人员、港澳居民及其眷属也纳入涉侨工作对象。本文的调研对象F区也如此，因此，本文的涉侨对象包括这些群体。约2802人。其中侨眷人数最多（包括留学生眷属），有1872人，占66.8%；华侨426人，占15.2%；归国留学生（新侨）370人，占13.2%；外籍华人96人，占3.4%；港澳居民38人，占1.3%。

本文的研究以描述性研究为主，解释性研究为辅。调查从2016年F区的涉侨对象总数中按30%的比例抽取了655个样本，然后依据各街镇涉侨对象数量在区涉侨对象总数量中的比例抽取各街镇的调查样本，再依据各类型的涉侨对象在每个街镇的比例抽取不同类型涉侨对象的样本量。调查采用电子问卷的形式，共收集了来自F区12个街镇的655份调查问卷，涉及到不同类型的侨界人士。在调查的655份数据中，各街道的样本比例基本与F区各街道涉侨对象总体比例相似。其中，侨眷比例最高，占60.6%；其次是归国留学人员，占9%；其他类型也占相应的比例。

本研究调查样本的基本信息如下：1.性别比例：其中女性占53.74%，男性占46.26%；2.年龄结构：60岁～80岁段和80岁以上年龄段占比超过50%；3.婚姻状态：已婚占91%，未婚占9%；4.文化程度：高中文化程度占33.7%，小学及初中占29.8%，本科占26.9%，研究生以上占9.6%。总体看来，侨眷占比最高，而且高龄的侨眷最多；其次，主要以华侨和归国留学人员为主，大部分文化程度还是相对较高。综上，在本研究的样本中，涉侨对象的基本信息如性别比、年龄结构、婚姻状况和文化程度基本符合F区涉侨对象的特征。

与此同时，课题组在参与观察的基础上对来自6个街镇的17位侨务工作者进行了深入访谈，获取了丰富的第一手资料。本调查访谈的17位被访者，有8个村居级网格长，2位网格联络员，3位网格员，1位楼组级小组长，1位街镇统战工作者，2位侨联主席。

（二）F区侨情的基本特征

1.新侨数量逐渐增多，但地区分布及学历有差异

近年来，F区吸引了越来越多的新侨②根据上海市归国华侨联合会发布的《新侨回国来沪创新创业服务指南》定义，本文中的新侨包括新华侨华人、华裔新生代、华商及其新生代、归国留学人员及海外高层次留学人才。。有学者认为这是一个 “新阶层”，即以留学、对外劳务输出、亲属移民等多种名义与形式从中国走出去的对外移民。他们以知识精英和财富精英为主力军，具有数量大、层次高等特点。［16］

在课题所调查的样本中，F区的华侨、归侨、外籍华人、归国留学生的样本量为166人，其中1978年以前回国的有1人；1980—2000年间回国的有6人，占5.2%；2000年以后回国的人数为109人，占94%，其中新侨占比超过90%。这意味着目前F区的侨情发生了很大变化，尤其是2000年以后，涉侨对象回国的数量突然增长了很多，他们在逐渐改变着F区涉侨对象的年龄结构。总的来说，F区各街道涉侨对象的分布比例非常不平衡，呈现出两个极端，其中一部分靠近上海市区的街镇涉侨对象的分布数量比较多，而另外一部分离市区较远的街镇中涉侨对象的数量较少。

与此同时，调查数据表明，F区侨眷中大部分是高中以下学历，具有本科以上学历的侨眷只有60人。但具有本科以上学历的归国留学人员及华侨有136人，新归侨的教育程度普遍较高，大多数年轻的海归都是高学历拥有者，他们的归来，也改变了F区涉侨对象的学历结构。

2. 侨眷的年龄较高，独居和空巢的数量较多

调查数据显示，F区侨眷中61岁到80岁的侨眷有239人，80岁以上的侨眷有40人。但港澳居民眷属和留学生眷属中61岁以上的比较少，分别为12人和11人；61岁以上归侨只有2人。由此可见，F区侨眷的数量很多，年龄又偏高，其中有217个侨眷显示在上海的家庭人口数只有2人，可以看出这些侨眷中独居和空巢的老人较多，这部分人的养老问题是非常重要的现实问题。

此外，数据显示，教育程度对其收入层次具有正相关关系。调查显示，不同文化程度的涉侨对象收入不同，但不同类型的涉侨对象在收入上的差异不同于在教育程度上的差异。侨眷的教育程度较低，收入也较低。相反，高学历的归侨、归国留学人员、华侨、港澳居民和留学生，其收入也处于较高层次。

3. 不同类型的涉侨对象面临不同的问题

由于自身背景及家庭情况不一样，F区不同类型的涉侨对象面临的问题也各不相同。目前侨眷面临的主要是养老问题，占78.9%。调查显示，F区高龄侨眷较多，空巢、独居侨眷数量大，社区活动参与率有限。部分社区60岁以上的侨界人士占比超过68%。他们的生活中有诸多问题，有一部分人还表现出精神抑郁、性格偏执或远离人群的情况，也较难为他们提供服务。“我们涉侨对象老年人多，空巢的多。老人的子女多不在身边。特别是一些没有什么兴趣爱好的，又不愿意出来参加社区活动，年纪也大的，所以就容易得忧郁症。”［17］另外一方面，因为侨界人士本身是一群高级知分子，所以一般休闲娱乐活动很难满足他们的需要，一些适合老年人的活动形式较难创新，所以部分老侨很难被组织进社区的活动中。而且，由于街道各种资源有限，加上各项政策的限制，很多侨界人士无法享受到服务。比如非本地户籍的无法享受居家养老服务，又如有些侨眷月收入高于低保，但因为各种原因致使生活贫困，然而他们却无法享受补助等。

而F区新归侨面临的主要问题是就业问题、子女教育问题和生活习惯问题。其中，归国留学人员面临的就业问题占18.8%。在调查中发现子女的教育问题成为新侨面临的主要问题，也是他们最为关注的问题。随着新侨数量的增多，其子女在国内的教育问题也逐渐突显出来。从调查数据来看，在子女教育方面，择校问题是回国新侨普遍面临的问题，有41.6%的新侨认为这是一个主要的问题。其次是子女的升学和其他问题，各占18.2%和24.8%。因此，新时期的社区侨务工作应该关注这部分新侨的困难，对他们的子女在教育问题上提供一些指导和政策的宣讲。

三、上海市F区侨务网格化管理实践的特征

新时期的社区侨务工作面临着工作对象复杂、流动性强及范围不断扩大的形势，因此，需要寻求合适的管理和服务模式。针对这种现状，实行侨务网格化管理就是一种新思路。上海市F区各街道根据各自的侨情状况，因地制宜，利用网格化管理，把社区内的侨务工作纳入到社区居民服务体系当中，收到了良好的效果。

（一）F区网格建立的现状

F区依托城市管理的网格，建立了“街镇—村（居、园区）—村民小组（居民小区）”三级统战网格。首先，在城市行政区划基础上，设立统战服务基础网格。按现有自然村落、居民小区为基础，层层划分为块，最小细化到村民小组、楼道、路段和企业。通过这种精细化的分格，实现服务管理的精准化，确保统战对象定位在网格。其次，因地制宜划定特色网格。以部分统战对象居住区域或统战资源实际分布等标准，以规模适度、方便服务为原则，划定特色或重点网格，如经济园区、宗教场所、商业街等。最后，以网格平台为基础，增设统战模块。运用网络，把统战工作融入社区治理平台，增设“统战管理”模块，建立信息数据库包括统战对象、服务需求、走访情况等各方面内容，实现统战工作信息化管理，具体情况见图1。

1.网格员的设置情况及其工作职责

F区各街镇在社区、村民、园区成立统战网格服务管理工作站，以网格站为单位，组建统战网格服务管理团队，包括网格工作站站长，一般由村（居、园区）级网格的党（总）支部书记担任；网格长，一般由村民小组（居民小区）级网格的党小组长、村（居）民小组长、楼道组长等担任；网格员，一般设立在组（楼道）级网格内，由社区干部、村居班子成员、社区民警、协管员担任；还有网格联络员，一般由网格区域内的统战人士代表、老党员老同志代表、乡贤骨干和优秀志愿者，甚至外来人员、街面商户中的骨干人员担任。

与此同时，各街道针对网格工作站长、网格长和网格员的职责分别作了明确的管理分工。首先，由网格站站长全面负责本网格所覆盖的统战事务，统筹各类资源，优化服务管理。其次，网格长负责本网格的组织、协调工作，如定期召集网格内所有网格员召开工作会议，部署阶段性工作安排；带领网格员履行网格职责，开展前端处置工作，妥善处理好职责范围内的管理事项；协助处理好网格员无法自行处置的网格事件，无法处置的及时上报并说明情况。最后，网格员负责进行统战人士信息的排摸统计上报、定期或不定期联系走访、听取统战人士的意见建议、结对帮扶统战困难群众、开展统战政策或法律宣讲、参与涉及统战人士的矛盾纠纷调解、走访“统战之家”和“统战微家”等统战活动场所、组织统战人士参与社区治理等；对超出职责范围的问题及时向网格长报告，积极予以解决，并做好记录和信息反馈工作。

2. F区网格化管理的制度建设

除了对网格的建立和网格员职责的明确，F区还建立了一系列工作机制和制度，为统战网格化服务管理工作提供了保障。具体如下：（1）街镇级统战工作网格化服务管理联席会议机制：由分管领导担任召集人，党群、统战、社建、社保、规划、稳定等相关职能部门以及各社区、村居负责人，共同参与协调统战工作相关事宜；（2）网格化服务管理运行机制：以统战网格信息库、基础台帐等形式，建立有人巡查、有人报告、有人负责、有人解决、有人督查的“五有”工作机制，针对一般性工作、协调工作、突发性工作和审批工作，分门别类受理和处置；（3）统战工作网格化管理考核机制：通过季度例会、半年交流、年度总结，对各级网格的工作运行情况进行考核，评选出统战工作先进单位和个人，激励推动网格化服务管理工作；（4）统战工作网格化服务管理相关工作制度：如例会制度、宣传学习制度、走访慰问制度、交友联谊制度、跟踪调研制度、问题化制度、信息反馈制度等。

除了上述常规性的管理模式，各街镇的网格化管理依据社区侨务工作中的具体实践，探索出了不同的特色。下面是两个不同社区的个案。

个案一：A镇“四网合一”的管理模式

A镇以行政区划为单位，建立统战服务管理的4个基础网格，再在4个社区网格里细化出村、居、园区和街面4类中级网格，最后在中级网格中以村民小组、楼道、路段和企业为单位成立基层网格。在基层网格内，设立统战社工和网格管理员，精心挑选社区干部、村居班子成员、社区民警、协管员等担任网格员，积极发动社会力量如基层的统战骨干人士、乡贤骨干、党员骨干、老党员老同志代表参与到网格管理员的管理工作当中，并为网格工作人员制定了详细严谨的工作制度和责任范围清单，最后通过制度化的机制固定下来为更好地开展社区侨务工作提供保障。

F区在网格化管理中提出了“定网格、定人员、定职责、定制度”的“四定”工作方法。但A镇在“定网格”过程中做了大胆创新，把4个社区网格合而为一，形成了一套统一的工作网格、人员分配和管理制度和工作制度。一方面实现了下一层次的网格向上一层次的网格顺利沟通，破除不同网格之间的条块分割；另一方面实现了管理和服务的统一化和标准化。

个案二：B镇分级网格中“微家”管理模式

B镇的网格分为三级网格：一级大网格由党政领导担任大网格长，负责包干村（居）的所有事务；二级网格由村（居）党支部书记为统战网格工作站负责人，负责监督、指导网格化管理工作，班子成员为村（居）统战网格工作站成员，包括由村（居）组纪宣委员担任的网格联络员；三级小网格由村民组长、村民代表、党小组等骨干担任网格长和网格员，负责定期对网格内侨对象进行走访，了解具体情况。与此同时，B 镇在三级小网格内，以社区行政划分为标准，还成立微家活动点，定期联系社区内侨界人士和社区居民开展活动。B镇某网格员介绍了微家的基本情况：微家就是“在党建全覆盖的原则下，按照网格区域来设置。微家是网格化管理里面的一个平台，也起到宣传的作用。每个月我们微家都会定期开展一定的活动。如每月20号有个固定的活动，一般是党员志愿者、居民自愿者还有统战人士一起参与”。［18］

而N镇的某网格长提到了微家的多功能性：“微家是功能性的，它具有多功能。网格里面所有的事情我们都要管，不是光管侨界的事，全部都要涵盖。我们的微家是统战人士的微家，也是党建微家，也是睦邻课堂间，也是其他点位的活动平台，如讲师团的课堂间。我们就逐步把这些点发展成具有更多功能的平台。”［19］

在B镇的个案中，网格是面，微家是点。每个微家有微长，由家庭成员担任，决定活动的开展。每个微家也有相应的指导员，一般由网格员或网格长担任，主要起政策指导作用。所以微家功能包括党建功能、统战功能、老人睦邻点、妇女之家、综合治理等。

以上这两个社区的侨务工作网格化管理，有着各自鲜明的特色，但都是通过网格把社区里的涉侨对象联络在一起，每个涉侨对象有相应的网格员负责服务，有着良好的互动。

（二）F区侨务网格化管理的功能分析

1.收集侨情数据

摸清侨情是各街镇和社区侨务工作的重要内容。但由于涉侨对象的类型有多种，且具有流动性和不稳定性，尤其是近年来回国的新侨数量不断增加，在政策因素、就业环境、劳动力市场及经济环境等影响下，新侨又常流动于国内和国外。在这种情况下，各级政府常常无法准确掌握侨情数据，因此无法有针对性地提供切实服务和解决涉侨对象面临的实际问题。

而网格化管理在很大程度上提高了侨情数据的准确性和有效性。正如B镇网格员所言：网格化管理模式，“与服务对象有个面对面的交流，有利于了解村里的动态和政策，如通过走访、电话联系、侨法宣传等渠道让他们了解。同时我们把资料整理好反映给上面，有特殊的情况然后再与服务对象联系。所以上面一级的网格就能掌握社区里面的情况。如这家侨眷里的爷爷得了肝癌，我们就把这个情况反映给上一级的网格，他们再与民政部协商看如何获得一定的大病保险等。”［20］

由于很多网格员都是从居民当中发现的骨干人士，作为本地居民，他们非常熟悉这个社区，所以网格化管理基于各层级网格员的角色，能准确地把握基层侨情的数据，而且这种基层网格也有利于培养和实现居民自我管理的能力。

2.给涉侨对象提供参与社区管理和自治的平台

网格化管理不仅是一种管理模式，也是一种服务模式，更是实现居民自治的有效机制。在网格化管理过程中，直接与涉侨对象接触的社区网格员或网格长通过定期走访和组建微家把侨界人士固定在网格内，活跃于微家当中。其中，网格提供了涉侨对象参与社区管理和自治的机制，微家提供了涉侨对象参与社区管理和自治的平台，网格员则为涉侨对象参与社区管理和自治提供了纽带作用。

E镇的某一书记介绍说：“划分网格不仅便于工作人员快速地熟悉社区居民，还便于挖掘社区的能人和志愿者。这样的一些人通过培养，就会成为社区工作的骨干人才。如蔡老师就是社区宣传团队的成员之一，她通过这几年的培育，逐渐成为社区骨干人士。所以社区特别需要挖掘这样的能人，特别是侨界人士这样的特殊对象，可能成为草根领袖。侨界人士的能力、素养都是非常高的，所以从他们当中挖掘草根领袖的几率是非常高的。”［21］

网格员通过定期走访社区中的涉侨对象，对他们的基本信息如生活习惯、子女、健康状况等方面都有一定的了解，甚至兴趣爱好、业余活动都了如指掌。首先，通过微家举办各类居民都能参与的一般性活动，如包汤圆、做月饼等活动，不仅有利于网格长或网格员了解侨情和涉侨对象的个人兴趣爱好及诉求，而且有利于增加居民互动的范围和频率，让涉侨对象和其他居民增强社区认同感。同时，还可以在活动中把社区热心的涉侨对象和其他居民组织起来，成立志愿者团队，不仅能增加涉侨对象和其他居民的荣誉感和乐于奉献的需求表达，同时也能实现社区居民的自我管理。

其次，发挥志愿者团队的主导力量和微家掌门人的自主性，主动去培养自己的志愿者队伍，建立兴趣爱好小组，如沪剧组、音乐沙龙、太极组等，定期在微家举办不同类型的活动。这些自发组织的活动，不仅能给社区中的涉侨对象或居民提供更多的沟通、交流和学习的机会，同时也能及时发现社区管理中的各种问题。居民们乐于参与其中，同时通过活动逐渐制度化，制定一些相应的社区治理规范，也可实现社区居民的自治功能。

因此，网格化管理能有效地组织不同层级政府的工作人员和社区居民于一个网格之内，完成多个不同领域的工作任务，提高工作效率。调查结果显示，近年来F区实行网格化管理和服务，总体上取得了良好的效果。大部分涉侨对象对社区侨务网格化工作逐渐了解，其中91.6%的涉侨对象了解社区侨务网格化工作，91.91%的涉侨对象会定期与相应的网格员联系。但调查数据也显示，仍有8.09%的涉侨对象没有与网格员联系。此外，被调查对象普遍认为，侨务网格化工作应该加大宣传侨法及相关政策，并关注解决社区侨界人士的切实问题。

四、上海市F区侨务网格化管理中存在的问题及对策建议

从调研中，我们看到网格化管理给新时期的侨务工作带来了许多有效的功能，发挥了重要的作用。但与此同时，网格化管理也会存在一些问题。从已有资料的分析中可知，有时候网格化与基层社区行政制度的协作会有冲突，增加了基层协调的复杂性和城市管理的成本；［22］而如果网格化管理侧重于维稳管控取向而非服务取向，社区网格化管理将行政功能下沉到社区，就会冲击着社区的自治共同体意识等。［23］同样地，上海市F区自实行网格化管理以来，取得了良好的效果，但在具体实施过程中，还存在如下问题。

（一）侨情数据的收集仍不充分，网格数据录入与网格化管理不相关

社区侨务工作的主要内容是围绕涉侨对象和社区居民展开，它既是整合社区资源为侨服务，也是充分利用侨务资源为社区服务的双向过程。侨情资料库能提供详细完整的信息，为侨界工作人员从整体上掌握侨情，更有针对性地为侨服务提供优势。所以侨务网格化的首要任务就是收集相关的侨情资料，并建立相应的数据库和数据制度。然而，目前F区在实施多级网格化管理中，由于各种原因导致侨情数据收集不充分。

首先，不同类型的涉侨对象及其多变性的特征，影响了数据的准确性。网格化管理是依托信息科技的数字化管理模式，信息数据库是网格网络数据化的前提条件。但F区的网格数据化管理还处在起步阶段，目前正在试点的信息数据库虽然收集和录入的是F区居民基本信息，但并没有与网格化收集的信息数据同步。正如某镇网格员所说：“信息数据库的平台只有人员的数据，没有调解的案件信息。它没有与公安连网，连的是政务网。村里的人管理，要由村里自己的人更新。云治理数据库与网格化管理是不相关的，里面的数据不是分网格来录入数据的，它只录入户籍在当地的居民，所以对于园区里的归国留学生或华侨华人的数据是不显示的。”［24］

比如在F区高龄侨眷和新侨较多，高龄侨眷又多为独居老人，健康状况较差，不愿也不方便参加社区活动，虽然网部、官方、微信公众号和微信群已在不同层级的网格运用起来，但由于大多数高龄侨眷对这些新媒体的网络技术使用有限，他们并不在网格数据化管理范围内，从而导致了一部分数据的缺失。而新侨又多为侨企或港台企业的员工，户籍大多不在F区。这类新侨忙于事业和工作，无心参与社区活动，而且由于户籍问题，他们的信息在侨情信息库中的位置也很难界定。

其次，从涉侨对象的信息数据管理来看，直接接触和收集侨情的基层网格员文化水平不高，也影响了侨情数据的更新。如B镇某网格员谈到：“掌握最明确的网格内居民信息的网格员都是一些年纪很大的阿姨，他们却不能担任数据库管理和更新的职责。他们只能上报给网格长，由网格长上报给村里，再由网格联络员更新。”［25］

因此，在未来的网格化管理中，需要对侨情数据的收集和管理细制化，要把更新侨情数据设为侨务工作的重要制度。应对社区内不同类型的涉侨对象，要开展不同类型的活动，对部分高龄侨眷，应安排固定的志愿者队伍或工作人员团队定期上门服务。与此同时，要着重培养基层网格员的职业技能素质，只有实现信息数据库同步，才能为未来的侨务网格化管理提供更为准确的信息。

（二）网格员数量少且分布不均，侨界志愿者青黄不接

网格化管理作为一种数字化技术与相应的管理制度相结合的现代管理模式，它既是一种工作制度，同时也是一套人员分配制度。所以网格化具有多功能性：它是统战网格、党建网格，也是综合治理网格。但有学者指出，网格化管理的多层级结构表现出科层制倾向和压力型体制的特点，事权下沉到基层，导致基层政府无限承担了社会治理责任；这些压力又导致了城市基层治理体制内在的结构性紧张。［26］在F区，由于网格员数量较少且分布不均，也导致了工作中的受限：“因为网格层面，社区里的侨是由居委网格负责，有相应的负责人如网格联络员，但是他们网格联络员都很忙，他们还有其他的职责，如副书记、副主任等等。他们都很忙，要管很多方面的事，如综治、党建、妇联、卫生等。所以，他们就不会有太多的时间去专门关注侨的问题。我们只能去发动我们的志愿者。”［27］

从调查中了解到，有的网格员一方面要对各级网格监管中心和管理中心负责，另一方面又承担着社区居委会交给的任务，导致职责模糊；同时，有部分网格管理员履行的是公职，却没有享受公职人员的地位与待遇，角色得不到自我认同和居民认同。这些原因都导致了侨务工作的运转受限，而且，因为侨务工作的组织机构及运转资金有限，也导致在网格化管理运作中出现了一些问题。

此外，在F区参加活动的侨界人士大多年事已高，虽然这些热心的人士依然参加各类志愿服务，参与社区治理，如环境治理、治安巡逻、文明宣讲等，但很多都是身兼数个志愿身份，精力有限，导致了效率受限。所以，在F区侨务工作中的一个突出矛盾是志愿者队伍的保持与扩大受限，侨界志愿者年龄偏大，缺乏年轻侨界人士的导入，导致侨界骨干青黄不接。

总之，社区侨务工作要有序开展，就需要明确各部门，甚至各职位的工作职责和工作范畴，只有完善健全的组织机制和制度保障，才能确保社区侨务工作的有效开展，才能在优化网格化管理的基础上，进一步推进社区侨务工作的规范化。

（三）涉侨对象参政议政功能不足，社区参与情况有差异

侨务工作与社区工作紧密相关，侨务资源也是社区服务的重要资源。因此，参政议政是涉侨对象的重要职能之一，是代表侨益的重要渠道。调查中了解到，F区涉侨对象大部分都能积极参与社区活动，但在具体内容方面略有差异。

涉侨对象参政议政情况表

数据显示，70.84%的涉侨对象参与过社区的活动，8.85%涉侨对象在社区工作中担任过职务，还有32.67%为解决社区问题提供过资金支持，55.27%为解决社区问题提供过建议。但F区涉侨对象在参政议政方面仍然面临很多问题。比如26.4%的涉侨对象认为侨界人士参政议政的渠道有限，24.2%涉侨对象认为侨界人士在相关部门中的代表较少；与此同时，也有主观方面的原因，如25.6%认为侨界人士缺少参政议政的意识，19.6%认为侨界人士代表反映的社情民意较少。因此，推荐侨界人士参与选举政协委员和人大代表，开展侨情民意调查，鼓励归侨侨眷为社区建设建言献策是社区侨务工作的重要内容。应该进一步鼓励侨界人士为自己发声，为社区发声，发挥侨界人士在参政议政中的重要作用。

与此同时，调查发现，不同类型涉侨对象，业余活动不同，对社区活动的需求不同。数据显示，38.17%的涉侨对象每次都参加社区为侨界人士组织的活动，50.23%偶尔会参加。75.11%对社区为侨界人士组织的活动非常满意，但有33.6%认为应该丰富社区活动的形式，22.6%认为要增加居民参与的渠道。在调查中得知，F区大部分涉侨对象对社区活动的满意程度较高。但在个案分析中，超过58%的人认为，应该关注解决社区侨界人士的切实问题。由于普通居民与涉侨对象在生活中存在一些差别，组织一般性的社区活动确实可以有效增进社区邻里之间的关系，但在现实生活中，可能需要与某些社区组织合作，发挥社区组织的专业能力，解决社区涉侨对象的实际问题，如心理咨询辅导、职业规划等，针对不同的群体，为老侨和新侨提供不同类型的服务。所以，开展社区侨务工作需要依托社区资源，提供一些侨界人士能亲身感受的服务，才能优化网格管理，发挥最大的效率。

综上所述，当前侨务工作已成为社区工作的重要组成部分，并成为推动社区物质文明、精神文明和政治文明建设的重要因素。侨务工作不仅可以整合社区资源、侨务资源和社会力量治理和建设社区，同时也是多方力量在社区中竞争和合作的体现，其过程与成果直接作用于社区的侨界人士和居民。在新形势下，国家经济发展水平不断提高，吸引了不少海外华侨回国就业和创业。因此，如何积极引导这群高知分子为国家经济发展做贡献，如何服务于其在国内更好地就业和创业，应该是社区侨务工作的重要内容。

从网格化管理的发展历程来看，随着网格化管理的定位和功能发生变化，带来了服务和应用领域的多样化。今天侨情变化迅速，不稳定性因素增多，利用网格化管理和服务模式把社区内的涉侨对象定格在相应网格员负责的网格内，把实体的固定网格空间转变为利用互联网信息技术支撑的人际网格空间，既是适应基层治理模式的体现，又是依托基层网格化管理的成熟模式。所以，今后的社区侨务工作，应该发挥网格化的功能，整合社区的其他资源，搭建为侨服务的社区服务平台，并在此基础上引进社会组织的专门项目，推出社区侨务工作创新品牌，实现为侨服务和社区服务的可持续性发展。

［注释］

［1］［23］何瑞文：《网格化管理的实践困扰》，《苏州大学学报》2016年第1期。

［2］池忠仁、王浣尘、陈云：《上海城市网格化管理模式探讨》，《科技进步与对策》2008年第25卷第1期。

［3］［4］田毅鹏：《城市社会管理网格化模式的定位及其未来》，《学习与探索》2012年第2期。

［5］［11］徐敏宁、陈安国、刘东杰：《地方治理制度创新：从网格化管理到治理现代化》，《行政管理改革》2014年11期。

［6］陈荣卓、肖丹丹：《从网格化管理到网络化治理——城市社区网格化管理的实践、发展与走向》，《社会主义研究》2015年第4期；刘安：《网格化管理：城市基层社会治理体制的运行逻辑与实践特征——基于N市Q区的个案研究》，《江海学刊》2015年第2期。

［7］王保森：《网格化管理：城市社区管理模式的创新》，《规划师》2007年第5期。

［8］［9］［14］竺乾威：《公共服务的流程再造：从“无缝隙政府”到“网格化管理”》，《公共行政评论》2012年第2期。

［10］文军：《从单一被动到多元联动——中国城市网格化社会管理模式的构建与完善》，《学习与探索》2012年第2期。

［12］［26］刘安：《网格化管理：城市基层社会治理体制的运行逻辑与实践特征——基于N市Q区的个案研究》，《江海学刊》2015年第2期。

［13］韩兆柱、李亚鹏：《数字化治理、网络化治理与网格化管理理论的比较研究》，《学习论坛》2017年第3期。

［15］上海市F区统计年鉴，2017年。