以创新引领PPP 可持续发展——基于深圳的实践探索

何建辉 武汉大学政治与公共管理学院

1 问题缘起及文献综述

PPP 不是一个新事物，实际上早在上个世纪70-80 年代，英美法德等发达国家已经采用PPP 来实现政府的项目融资、项目管理、公共服务等目标。我国自2013 年以来，密集出台了诸多PPP 相关政策及各项具体措施。

2 PPP 创新及可持续发展的内涵

PPP(Public-Private Partnership),即政府和社会资本合作，以特许经营协议为基础，为有效提供公共产品与服务，政府与社会资本结成合作伙伴。财政部认为这种长期合作关系应集中在基础设施与公共服务领域，主要由社会资本承担设计、建设、运营等工作，社会资本通过“使用者付费”或“必要付费”获得投资收益，政府职能部门负责PPP 所有事项的监管。因此，通过私人部门供给与公共部门购买公共产品与服务，提升了PPP 的效率，同时以协议（合同）清晰地界定双边的权利与责任，充分发挥出公共部门标准制定职责与社会资本的专业技能，以经济收益为纽带进行了适当的风险转移与分担。

3 探索PPP 可持续发展的政策建议

3.1 项目选择与目标定位的前瞻性

目前的PPP项目建设与运营机制，无论是私人部门还是公共部门，均会优先选择现金流稳定、收费定价机制透明的项目；从容易出政绩来看，主推经营性PPP 项目尤为青睐。具有一定全局性理念的PPP项目,适用于市政工程、交通运输等政府需承担责任又易市场化的基础设施、城镇综合开发与公共服务等传统类PPP 项目。作为粤港澳大湾区核心城市以及建成世界一流湾区城市的愿景，深圳要充分利用现阶段财力雄厚的优势，在PPP 项目选择上要有前瞻性，逐步将更多公共资源引入到医疗、教育培训、健康养老、休闲旅游等公共服务类PPP 项目，探索水利、生态保护、资源环境等PPP 项目的阶段性及财政资金的引领方式。前期以财政奖励与补偿为宜，中期以良好收益预期引领，后期以高质量发展为管理监督的核心。

“物有所值”与强烈的“正外部性效应”是深圳市PPP 项目选择的重要原则与标准，也是前瞻性的核心要义。欧盟《PPP 成功指南》指出，工程进度又快又好、全寿命期项目成本下降、风险分担机制优化、服务质量稳步提升等是“物有所值”的基本要素。公共部门要根据市情、财政收支、实际需要等现实，确定深圳PPP 项目，并根据情形变化确定其应否进入项目库。由于PPP 项目复杂，前期费用高，磋商过程冗长，项目规模门槛较高。深圳市职能部门应该创新机制设计，将磋商事宜以业务外包的方式转给第三方专业机构，公共部门只要控制主要节点与要点。关于促进PPP 项目的“正外部性效应”，应聘请业界精英与专业人士以及专家学者，确定未来PPP 项目的选择领域、作用途径以及操作规则。

3.2 创新法治机制为PPP 可持续发展提供法律保障

PPP 项目自带“法治”基因。深圳要在PPP 领域引领全国，利用毗邻香港的地缘优势，借助香港政府与私人部门的合作经验，探索PPP 法治新机制是最有可能性的，也是最富有创新性。尽管政府在PPP 项目发包前，具有“主导权与特许权，处于强势地位。但是一旦签约PPP，政府只是一个普通“民事主体”，与企业是平级的，必须依法定规范履约，必须遵照“法律面前人人平等”原则，以法律强力约束政府。政府违约按照法律程序予以公正公平处理。用法律约束政府行为，推动政府职能实质性转变，是塑造高水平营商环境的基本法治手段和要素。因此，深圳创新PPP 法治机制，主要从如下三个方面入手：

一是健全完善PPP 法治框架。二是制定PPP 投融资条例以及实施细则。三是制定专门的、综合性的《政府和社会资本合作条例》，促进政府角色转变，重新定义政府在PPP 项目建设运营中的合作者地位，创新其监管方式，推进政府从监管向监管服务转变。

3.3 建设高水平监管机制，规范PPP 可持续发展路径

政府的着力点应放在构建高水平监管机制以及创建良好的PPP营商法治环境，逐步退出PPP 项目具体事务性管理，可以将其外包给专业性第三方。高水平监管机制主要包括如下三个方面的创新：一是全程监管流程再造。二是PPP 项目全程审计监督。三是直接监管与间接监管相结合。

3.4 创新PPP 管理机制，提升可持续发展绩效

一是制定政府监管人员技术与职业守则，明确参与人员职责，对其PPP 监管业绩进行认定，纳入年度工作情况考核。当政府部门违约时，确认应由监管人员承担的责任及惩治措施，明确政府赔偿的界限及相应标准等级，该赔偿认定需由第三方专业性机构予以评估。同时，政府部门应定期公布PPP 项目的运营报告，推动社会公众对PPP 项目进行监督。

二是制定PPP 投融资管理条例。政府逐步构建起融资框架体系，确认投融资的适用范围；调整银行信贷评估方式，完善评估指标体系；鼓励银行对PPP项目实行贷款开放，协调银行与社会资本投融资合作。健全投融资程序，包括招投标、评标、特许权认定、风险分担比例、权利与义务约定以及争议解决方案等。

三是构建PPP 项目风险识别及分担机制。PPP 项目核心要义是利益共享当然也要风险共担。确定风险类别，应涵盖PPP 项目全生命周期的所有阶段与领域；充分收集PPP 项目的根据历史信息，修正前一步认定的风险类别，给出潜在风险因素汇总表；召集PPP 项目专家论证，筛选高风险因子；借助管理工具，对潜在风险因素进行处理，构建风险因素双层级结构并化解。在风险识别出的基础上，根据责任约定、收益约定及其他约定，分摊风险损失。

3.5 发展PPP 项目资本市场为PPP 项目提供资金保障

目前，深圳证券交易所已推出PPP 项目资产证券化市场业务，另一个重点是发展有深度的PPP 债券市场。允许社会资本在债券市场发行债券，政府要在银行、社会资本以及资本市场之间牵线搭桥，制定协调三方的投融资条例和工作细则。应参考学习英国、加拿大等的养老基金投资基础设施的成功经验。同时，大力发展PPP 项目金融中介机构，逐步提升PPP 项目专业化融资水平，制定违约惩治守则以及其他竞业禁止条款。利用深圳互联网金融发达的特点，联合金融科技公司，用技术手段提升资金使用和监管水平，提升PPP 项目资金利用效率。深圳大运中心PPP 项目后续维护通过设立调蓄基金，创造性地解决了这一难题，该资本运营做法值得在全国范围内推广。

3.6 构建利益协调与激励机制，减少PPP 可持续发展阻力

政府正确行使职能是PPP 项目成功的关键环节，通过协议确立恰当的激励与约束机制，确认双边的权利、义务与责任，协调好双边利益，合理分担风险，创设良好的激励约束机制十分必要，需要在如下两个方面进行探索：一是协调好PPP 项目中的公益与私益。二是采取差异化协调与激励措施。