公共物品和服务提供中政府与市场的角色定位——基于对共享单车发展过程的思考

樊晨

公共物品和服务提供中政府与市场的角色定位——基于对共享单车发展过程的思考

樊晨

（北京体育大学，北京 海淀 100084）

近年来，在共享单车发展迅速的同时，一些问题也不断暴露，反映了政府与市场一定程度的角色错位。主要通过文献研究法、网上调查法等方法，指出了共享单车发展中的公共性困境，从其物品和经济属性探析了共享单车的本质，得出其是具有公共属性的私有物品、非协同消费模式的结论。基于此再对比已有的政府与市场提供，提出政府应保持放权市场与政府回归的角色平衡；市场为创新创造的活力角色但服从政府的“元治理”，同时论述二者之间的相互配合和协同。

共享单车；公共物品和服务供给；政府与市场；角色定位

1 引言

ofo、摩拜等七十余家共享单车品牌如雨后春笋般涌现，小黄、小橘、小蓝……成为城市的一道风景[1]。共享单车，作为一种新型的交通出行方式，引起人们的不断关注。然而，在其发展中，仍然存在一些问题和治理困境。摩拜和ofo作为此行业两大巨头，摩拜已经被其创始人出售，ofo被曝出押金难退、资金链断裂等问题，共享单车行业代表的共享经济新经济形态也不断遭到专家与学者的质疑。

共享单车，名义上是共享的公共自行车，但实质是一种企业以盈利为目的的交通工具租赁业务，以自行车为主要载体。在其发展过程中，反映了政府和市场在公共物品和服务供给时的角色错位。

本文主要通过文献研究法、网上调查法等研究方法，从共享单车发展过程出发，研究共享单车的性质，对政府和市场的角色进行思考，探究二者在此类公共物品和服务领域中的最佳角色定位。

2 共享单车发展中存在问题体现出的公共性困境

押金属于一种私人资产，作为使用公司产品的保证金暂时给予公司保存，以一种公共资产的形式呈现，不可挪为私用。然而，大量共享单车公司都一定程度上挪用这笔资金进行再次融资、扩展业务等，侵占了公众的财产，增大了公共资产风险。与共享单车的押金相比，公共性质的上缴政府的养老金虽也用于投资，但其是在保证公众利益前提下进行的保值增值低风险投资。

市场中不同主体间价格战导致的无序竞争，即企业公益性盈利目标因过度追逐私人利益而淡化，无法使市场特性和价格低廉的公共品特性有机融合。

以上是市场存在的主要问题，至于私自盗用、私自上锁行为则是公民在公共空间享受公共服务的个人素质道德缺陷问题。有些人将具有公共属性的私人物品占为己有，本质上是一种偷盗行为。共享单车为企业购买的动产，为公司所有，公司对共享单车享有物权法上占有、使用、收益及处分权利。

基于理性经济人假设，每个个体追求己方利益最大化，是一种具有内敛性的纳什均衡，这种均衡对应着共享单车“公地悲剧”[2]、“搭便车”行为和集体行动困境，因此出现单车乱停放、扰乱正常交通秩序、城市管理难度大等问题。

3 共享单车的物品属性和共享经济属性

3.1 共享单车的物品属性

共享单车本质上为私人物品，是借助新技术、移动互联网的租赁式重复利用分享型交通工具。

企业以“以租代售”的模式改变了传统企业产品产权销售方式，提供租赁服务[3]。共享单车企业将其租给消费者使用，消费者支付一定金额就可以在一定时间段内享有单车的使用权。

然而，共享单车也具有一定的公共属性。消费者需要支付较高数额的押金，这是使用共享单车的第一个门槛；可使用量有限，如上下班时间点会存在短缺，共享单车竞争性有较显著的时间性波动。一般公共物品的供给，随着规模的扩大，其成本会下降，而2019-04左右，共享单车行业普遍涨价证明了其成本的上升，与公共品的属性相悖。共享单车具有一定竞争性、排他性以及效用的不可分割性，即带有公共品属性的私人物品。而正因为其有公共品的属性，就不可避免存在搭便车、集体行动困境等公共品具有的常见问题。

3.2 共享单车的共享经济属性

共享经济和协同消费是联系在一起的。协同消费概念（Collaborative Consumption）[4]是ALGAR于2007-04在其文章《协同消费》第一次提出的，即消费者借助各种现实、虚拟工具，如社区团体和网络，实现共同消费和获利，使各种资源被充分利用的协同消费模式。因此，真正的共享经济是每个消费者获取产品和服务价值的方式，由传统基于所有权的购买和拥有，转变为基于使用权的分享和获取[5]。作为被分享的对象，它应当是一种过剩产能或闲置资源，对其使用不存在边际成本，且使边际收益最大化。

共享单车是公司以盈利为目的的产品，而非过剩或其他业务闲置资源。因此，共享单车不是共享经济，非协同消费模式。

4 政府与企业提供的自行车对比与思考

由政府部门提供的有桩公共自行车，属于有一定竞争性的准公共物品。而政府部门自身的非专业性、技术滞后性、组织结构的阶层性以及对公民需求的非精准把握等导致了桩位设置不合理、客户端操作卡顿、借还体系不完善、用户体验不佳、自行车维护不善等问题。

政府提供的公共有桩自行车和企业提供的共享单车，在满足交通出行需求角度上是一致的，但其本质有区别，即公共利益和私人利益。二者角色也不尽相同，在公共有桩自行车中，政府是生产者、提供者和监管者；在共享单车中，企业是生产者和提供者，政府是监管者。就共享单车行业发展现状来说，更多是依靠融资实现企业运转，而非依靠主营业务的盈利来创造新资金链；而公共交通领域已存在公交、地铁等主要由政府提供的低廉方式。自行车的优势在于更便捷，在公共空间使用时边际拥挤成本低。但是，当其大幅提价后，公民可能会更倾向于传统公共交通出行方式。站在企业角度，自行车的运维成本、共享单车监管和技术成本等都较高，因此易陷入由于公众价格预期低的成本收益不匹配困局，即目前模式不能使公共和市场属性融合。

作为准公共物品的公共有桩自行车和具有公共物品性质的私人物品共享单车，如果没有一整套合理规范的运行机制和有效协调多元利益的方法，公共品或被闲置，造成资源浪费，或被过分使用最终沦为“公地悲剧”[6]。至于共享单车，甘海威和娄成武指出，这种私人部门供给公共服务的模式有别于传统的公私合作，是企业主动发起供给并主导供给过程、政府参与介入的“企业—政府”模式[7]。然而，在企业运作和政府介入中，由于公共品本身的特性以及政府、市场的局限性，双方没有形成良好互动，政府和市场各自真正的角色定位值得人们思考。

5 公共物品和服务提供中政府与市场的角色定位

基于以上分析可得，政府与市场间是不完全不充分地互动，二者角色发生一定偏离，最终导致一定程度供给失灵。

传统模式下，政府在公共产品和服务领域中既是生产者又是提供者，但在公共品供给中，无论从静态还是动态方面看，从短期的配置效率还是从长期的经济增长方面看，市场体制都要比非市场体制运行得好[8]。即公共部门通过引入私人资本、公私合营等方式使市场担任公共物品和服务的提供者[9]。市场机制的优势毋庸置疑，但这种帕累托最优只是在生产和消费领域，并不能延伸至分配领域，而公共服务属于人们的基本需求。所以，在市场承担提供者角色时，政府不能完全退出。当前，在公共物品和服务市场化的过程中，存在政府履职不完全不充分、部分职能偏差的现象，比如政府在购买公共服务后就做了“甩手掌柜”，将其曲解为“政府责任市场化”[10]。市场参与公共品提供不是为了减轻政府责任，也不单单为削减公共开支，非单纯的交易逐利行为，而是以其角色优势来优化传统角色模式。

因此，在公共物品和服务提供中，政府应充当好“元治理”角色。完善政市互动的法律法规，从法律政策层面上为二者合作奠定基础，但不能仅仅着眼于方向上，即形式主义，而应使政策可视化、可操作化。在制定公共品提供方案之前，进行市场调研，了解需求数量，借助专业性更高、与民众联系更紧密的社会组织的力量，提升效率和尽量保证调查成果的准确性。如针对公共自行车这一公共服务，政府需进行详细的宏观规划及可行性分析，调研该城市空间承载能力、人均需求、公共道路规范、公共交通规则完善程度等。

在与企业正式合作之前，需协调社会公众需求，再与企业进行博弈，达到以公共利益为主要导向、保证质量的供给目标。政府要建立完整的成本价格评估制度，运用成本收益分析法，对企业在某项公共物品和服务上付出的成本（包括某个公共物品或服务的固定物品成本、人员工资和福利、管理运维成本等）和利润进行合理的预估，使企业有合理的盈利空间，最后形成一个科学价格，且明确财政投入预算和企业自身承担的合理比例。缩短合同期限，让企业减少稳定性预期，督促其不断提高提供质量。在政府和企业达成合作协议开始提供后，监管不可或缺，用互联网进行曝光，发挥现代声誉机制作用，让公民“用脚投票”。而且，不仅要对企业监管，也要对公民行为进行规范，通过技术手段进行数据监控，对损害公共利益行为予以惩戒，可以设立一整套公民享用公共品的个人文明制度，提高其损害公共利益的行为成本。收集公民反馈，对提供情况进行综合指标考核，如提供质量、提供数量、公众满意程度，在事后执行相应措施。对于经营不善、无法满足公共需求的企业应通过适当惩罚、教育引导、强化倒逼等方式及时调整清理。政府自身应优化财政支出方式，如改变原有模式为直接补贴方式到个人，具体如凭单制，让人们自由选择，提高人民对公共物品敏感度，促进竞争，激发企业生存意识，提升供给质量。

政府管理也应该向专业化、精细化发展，如对市场的某一具体部分单设部门或成立小组，而不是交给原有的某个大部门笼统管理；要建立市场提供公共品风险管理和预警机制，通过标签云、线性图、散点图、地理网络等可视化方法变革传统模式；尝试新型城市外包分化专业管理模式，与社会合作，成立专业性更强、更独立化的管理组织，在社会上形成单元化连接的网状格层管理框架，上接政府、下接社会和市场。

在公共物品和服务提供中，企业的另一个角色即生产者和提供者。但当前多数企业无法找到真正平衡公共和私人利益的方法，所以企业对其角色创新。如作为中间转换商，将公民闲置的私人物品回收，经过一定的加工改造，再交由专门的自行车租赁公司或政府，投入市场使用，通过公司开发的APP操作以上流程，收取中间费用；或通过企业力量专门设定一个公共空间来运营公民的闲置物品，企业作为中间桥梁连接闲置物品和公民需求，收取信息沟通和服务费用；与其他企业进行合作，形成上下供应链联合，如自行车回收厂、零件回收场等，与核心产品有关联的一系列企业形成合作共赢关系等。

［1］韩艺，陈露.共享单车难题及其治理研究——基于CSG分析框架［J］.四川理工学院学报（社会科学版），2019，34（1）：40-61.

［2］岳宇君，胡汉辉.城市共享单车治理问题的多理论视角解析［J］.当代经济管理，2019（7）：68-72.

［3］张传洲.分享经济的缘起、演进及其发展［J］.技术经济与管理研究，2019（3）：91-96.

［4］FELSON M，SPAETH J L.Community structure and collaborative consumption：a routine activity approach［J］. American Behavioral Scientist，1978（4）：614-624.

［5］卢东，刘懿德，曾小桥，等.分享经济下的协同消费：占有还是使用？［J］.外国经济与管理，2018（8）：125-140.

［6］方伶俐，杨郑媛，李倩倩.政府公共服务供给方式的转变路径研究——基于武汉城市公共自行车与共享单车的比较［J］.理论观察，2019（1）：63-66.

［7］甘海威，娄成武.公共服务私人部门供给下的逆向公私合作研究——以共享单车服务为例［J］.内蒙古社会科学（汉文版），2018，39（2）：29-35.

［8］查尔斯·沃尔夫.市场，还是政府——不完善的可选事物间的抉择［M］.2版.重庆：重庆出版社，2007.

［9］梅锦萍.公共服务市场化中的公共性缺失现象辨析［J］.人文杂志，2016（8）：121-128.

［10］周志忍.深化行政改革需要深入思考的三个问题［J］.中国行政管理，2010（1）：15-21.

D630；F724.6

A

10.15913/j.cnki.kjycx.2019.23.022

2095－6835（2019）23－0055－03

樊晨（1998—），女，湖北黄冈人，本科在读。

〔编辑：严丽琴〕