国有专营制度：汉武帝文治武功的经济保障

文＝魏 艾

在秦朝建立中央集权制之前，周代已经建立了诸侯制，但基于血缘亲属关系为核心的宗法制，随着代际传承，血缘淡化和版图面积的不断扩张，在数百万平方公里的疆域内，统治者无法让千里之外的人们都俯首听命，天子对诸侯的控制力逐渐减弱，再加上各个诸侯独立于王朝的军队、人事任免权、财政收入等因素，逐渐独立成为新的国家。秦国自商鞅变法后开始实行中央集权的郡县制，调动一切资源为战争服务，最终灭六国实现统一。但秦二世而亡，从经济上分析，秦代灭亡的原因跟仁义毫无关系，而是战争财政所带来的巨大社会成本，帝国版图的确立，行政体制的扩张背后，没能辅之以合理的财政成本来维持帝国的统一，这也是汉代统治者面临的最大问题，不仅要解决经济发展问题，还要通过财政制度的建设，来压制地方的离心力，完成官僚和财政的集权，保证中央对地方的控制力，国有专营制度的建立成为维护中央集权国家稳定发展的制度探索。

时代背景

文景之治后，国力的强盛使得汉代中央政府有能力面对一直以来的北方匈奴犯边问题，将对外政策从“忍让”转为“征讨”。汉武帝执政时期，从公元前132年开始，西汉与匈奴进行了大规模的战争。以卫青、霍去病等名将为首领的汉朝军队在河南、漠南、陇西、漠北多次大败匈奴。数次反击匈奴的征战，大大打击了匈奴的势力，收回河套和河西走廊地区，开拓了西疆、北疆。他还发动对两越的战事，在南越设九郡；派兵消灭卫氏朝鲜，设置乐浪等四郡，开辟西南夷道路，控制夜郎政权，汉帝国版图至此基本成形。战事中将士的奖赏、马匹、军队服装、粮草、安置受降兵士等开支巨大，致使中央财政出现了“用度不足”的危急情况。在大动干戈的同时，他还大规模兴修水利和修筑道路，汉武帝“外事四夷，内兴功利，役费并兴”，“其费以亿计，不可胜数”，国家的财政支出大大增加，西汉中央政府的财政状况迅速恶化，“文景之治”时期充盈的国库被消耗一空，军费开支成了问题，民生建设也得不到财政支持。汉武帝建立国有专营制度的直接原因就是应对财政不足，用以充盈国库来满足军费和民事等方面的开支。

更深层次的原因是加强中央集权的需要。汉初出现了“富商大贾周流天下，交易之物莫不通”的现象，商品经济十分繁荣。同时也出现了“商贾滋众”的现象，他们“积贮倍息”、“以利相倾”，“乘上所急，所卖必倍”，财产累积万金，却在国家危难之际如七国之乱中，商人不肯借贷，“不佐国家之急”。地方势力增长，恶性膨胀，掌握了一部分经济命脉，成为一股可与政府博弈的社会力量，与中央权力和皇权相抗衡，对于百姓生活和加强中央集权都十分不利。

改革举措

为了弥补对外战争等带来的财政压力，打击地方分裂势力，加强中央集权，汉武帝政府开始放弃自由经济政策，采取了一系列改革举措，推动国有专营制度，加强了对金融、制造业、流通领域的垄断地位，在我国历史上第一次建立起了财政的中央集权制度。

铸币权收归国有，发行五铢钱。在货币发行上汉朝沿袭秦的制度，法定货币是黄金和铜钱，黄金主要在上层贵族中流通，民间主要流通的是铜钱。汉初经济凋敝，为激发活力，公元前175年，汉文帝撤除禁止私人铸钱的政令，民间开始拥有铸造铜钱的权利，谁手中有铜，谁就可以自己铸钱而拥有大量货币。文景时期最大的货币供应商是东部的吴王刘濞和西部的邓通，“吴币、邓钱布天下”，两者也成为这一时期的巨富。汉武帝从登基的第一年起，就开始了币制改革，在执政期间先后改了六次，到公元前119年，他认为时机已经成熟，将货币的发行权统一收归中央“上林苑”，同时颁布法令，加强铸币监管，严厉打击私人铸币等违法行为，宣布凡是私自盗铸金钱者，一律死罪，从此杜绝了民间铸币。公元前118年，废除一切旧币，由中央政府统一发行“五铢钱”，并通过通货紧缩的方式以遏制通货膨胀，使得经济得以正常运行，促进了汉朝实体经济的发展。这次币制改革是中国历史上第一次将铸币权完全收归中央政府，实现了对金融体系的统一监管，从经济上加强了中央集权。汉朝的币制自此稳定，五铢钱成为质量稳定的钱币，是中国历史上铸造发行数量最多、使用时间最长的铜币，一直流通七百余年，至隋朝才被废止。

推行盐铁官营，加强对制造业的控制。钱穆曾说“汉武帝时代的盐铁官营政策可以说是中国继井田制度后的第二个重要的经济制度”，而这也正是官营企业在中国历史上的源头。“盐铁政策”可以追溯到春秋齐国管仲提出的盐铁专营，但那时的盐铁专营并非设立国营盐场和铁厂，而是通过政府管制把晒盐和冶铁的生产环节交给民间，然后“与民量其重，计其赢，民得其七，君得其三”（《管子·轻重乙》），即收取30%的资源税。早在元狩年间，汉武帝就开始实行盐铁专卖政策。桑弘羊掌管朝廷财政大权后，大力推行盐铁专卖制度。首先，对盐铁专卖人员和机构进行调整充实，增设大农部丞数十人对郡国盐铁官进行整顿，并增加设置盐铁官的地区。其次，明确所有盐铁官均由中央垂直领导。经桑弘羊的努力，当时一共设置36处盐官，分布在27个郡；至少设置48处铁官，分布在40个郡国，建立和完善了盐铁官营的管理系统和经营网络。在盐业专营上，汉武帝实行的是管仲当年用过的做法即：民制官收。招募民众煮盐，民众向官府申请注册成盐户，煮盐的费用由盐户负担，官府提供主要生产工具，成盐后由官府收购。由于生产工具掌握在国家之手，盐的生产虽由民营，但实际上也是由国家控制的。在有条件的地方，由官府安排吏员设点售盐；对于在不设市的小邑和乡村，则特准中小商人在交纳重税的条件下把盐分销给消费者。铁业则完全由政府垄断，铁的冶炼和铁器的制作与销售，一律由铁官负责。这一政策已经有别于管仲，政府不但垄断了销售和定价权，更是直接进入了制造环节。

推行酒专卖制度，全面实行酒类官营。另一个被专营控制起来的产业是酿酒业。由于酒的酿造简便，投资较少，原料广泛，西汉酿酒业非常发达，私营酒类利润非常丰厚。公元前98年，政府推行酒专卖制度，垄断酒类经营权，在大司农下设“斡官”，负责统管酒类专卖事务。酒类专卖的具体做法与盐专卖制度的做法基本相同，即官府向私营酒坊提供酿酒用粮食、酒曲等原料，规定酿造酒类的品种和标准；私营酒坊负责酒类酿造，官府向酒坊支付加工费用后直接掌控，统一销售。自此，民间不得私自酿造酒。实行酒专卖对于增加朝廷财政收入起到了重要的作用。从此以后，酒与盐、铁并称为“三榷”，成为国家实行垄断经营的主要产业，是中央财政收入的重要来源。

实施均输平准，控制流通环节。所谓均输法，就是朝廷利用郡国的贡物进行贩运销售，调剂物资余缺，增加财政收入。根据汉代律法，各郡国每年都必须向朝廷输送贡物。当时路途遥远的郡国把贡物运到京师往往需要花费高额的运输费用；贡物在长途运输中容易损耗，有时得不偿失；有的郡国输送的贡物并非当地所产，需要到其他地方采办，增加了郡国支出。桑弘羊借鉴商人从事商品贩运的做法，创设均输法，规定所有贡品均按照当地市价，由政府统一采购，然后由官办的运输机构运往其他不出产此类物品的地区高价出售。朝廷在大农丞之下设立均输令，各地设均输官，建立起了一个由中央统一管理的国营商业网络。采用均输法，既可解决各郡国输送贡物因路途远近不同而劳逸不均的问题，朝廷也可以从土特产品的贩卖中取得巨额收入。所谓平准法，即由朝廷通过物资出售和购买，调节市场供求，调节和平抑市场物价。朝廷设立了隶属大农丞的机构—平准，由平准令负责。实行平准法，通过商品的一买一卖，既发挥了平抑物价的作用，同时限制了不法商人牟取暴利，起到打击豪强富商投机和操作市场行为的作用。平准均输政策的本质是政府以“官商”的身份参与市场商品流通，中央政府得以控制全国的物资和买卖，平准与均输也就成为政府控制市场、从流通领域获取利益的重要工具。

现实意义

推动了制度创新，奠定了政权延续的财经基础。秦汉时期建立的中央集权制度实行郡县制，在地方上建立了一整套的官僚体系，体系中的官员们由中央任免和控制，对人民进行统治。中央政府控制官僚最重要的手段是财政，除了中央之外，其余机构无权收税，也不能给官员发放工资。但是，随着政权的延续，官僚机构作为整个帝国的维稳系统会变得越来越庞大，让古代的农业社会逐渐养不起。在王朝建立初期与和平时代，官僚机构的规模还比较小，这时，可以通过正规的农业税来养活。可一旦进入战争状态，仅仅靠正规的税收就无济于事了。这时，就会进入一个快速的财政扩张期，中央政府必须发展出正规税收之外的各种手段获取财富。最早进入统治者视野的就是国有专营制度。汉武帝依靠政府对于自然资源的垄断，建立一系列的专营制度，但最终起根本作用的还是盐铁钱的专营。其中，盐和铁是最主要的自然资源，围绕着盐铁也形成了最先进的工业部门，汉武帝围绕着盐铁资源，垄断了经营权，建立了一系列的国有专营企业。民间为了购买盐和铁，必须向政府支付更高的价格。垄断前后形成的价格差，成为补充中央财政开支的重要来源，支付了战争经费。汉代还第一次将货币发行权垄断到中央政府手中，从而可以利用货币贬值来增加财政收入，应对重大危机。盐铁钱专营的意义就在于“散中国肥饶之余以调边境。边境强则中国安，国安则晏然无事。”正是由于汉武帝实行盐铁钱专营，找到了一条维护中央集权统治的经济制度，从而巩固了政权，也奠定了后世经营边疆的财政基础。

增加了国家的财政收入，扩大了中央政府的经济实力。古代中国，以农为本，自给自足的自然经济延续了数千年。在以农为本的社会里，煮盐冶铁等手工业联系千家万户，是国民经济的支柱性产业。早在商鞅变法时期，地处西方的秦国就对盐铁实行了国营专卖，由此积累了雄厚的财力，为最终灭六国而一统天下打下了基础。两汉之时，尤其是汉武帝时，国有专营制度更是汉武帝文治武功的经济基础。盐业专营对国家财政收入的贡献是巨大的，相对于直接征收人口税容易引起国人反对，寓税于价的盐业政策，即使百倍归于国家，人们也无法规避。他将山林川泽收归国有，才使“盐铁之利，所以佐百姓之急，足军旅之费，务蓄积以备乏绝”，基本解决了当时的财政问题。据计算，当时每人每月平均食盐三升（古制）左右，以全国人口千万为基数，是一个庞大而稳定的需求市场，后世史家认为，武帝通过盐业专营获得的利益约占财政收入的一半。实行酒类专卖后，每拨出二千五百六十石粮食，制成一千瓮的酒，官府至少可得到二十五万二千钱的盈利，每石米盈利接近九十九钱，相当于米价的二点八倍，通过统购统销，又可再得百分之二十的收益。铸钱也是同样，汉初到武帝时，仅钱币改革就进行过九次，直到元鼎四年(前113年)，将铜币铸造权收归中央，专令上林三官铸造五铢钱，成钱二百八十亿万余，不仅解决了钱荒，国库还常有余裕。均输平准实施一年后，两大中央粮库—太仓和甘泉仓就装满了粮食，连边疆的粮仓也有了余粮，获得盈余超过五百万匹帛。自此，朝廷又出现了“用饶足”的景象。

打击和削弱了诸侯王封建割据势力，加强和巩固中央集权。金融业、制造业、流通业是国家的三大事业。中央政府实行国有专营制度，调控经济的主动权就掌握在国家手中。而中央一旦放弃盐铁专营和钱币鼓铸权，利权落在地方割据势力和豪强手中，他们凭借经济上的实力，轻则称孤道寡，与中央分庭抗礼，不听调遣，重则觊觎神器，发动叛乱，威胁中央。刘邦兴汉之后，分封郡县并行，大封功臣和同姓子弟。经过汉初的休养生息，各地方诸侯利用资源优势，迅速形成了强大的势力。其中气焰最为嚣张的是吴王刘濞，他拥有庞大的铸钱产业，而且其吴国靠近东海，既有丰富的铁矿，也是海盐的盛产地。盐、铁、钱三大产业，让刘濞富甲宇内，逐渐成为一股足以与中央分庭抗礼的地方权贵力量，为后来七国反叛埋下了祸根。所以国有专营制度，不仅有重要的经济意义，而且也有重要的政治意义。汉武帝把盐铁酒钱的经营收归中央，并通过均输平准控制货物的流通和买卖，至此，拥有上千人规模的私营生产企业不复存在，商贾从商品买卖中无从获利，商贾豪强的隐患去除大半，而地方诸侯则被剥夺了最大的收入来源，与中央对抗的力量自然锐减，再配合诸如推恩令等其他措施，诸侯王坐大的隐患终被消除。

有利于招揽流民，使国家掌握更多的编户，避免豪强势力坐大。人口意味着劳动力和税收，尤其是在农耕文明时代，疆域内人口数量多意味更多的财政收入和战争动员潜力。御史大夫桑弘羊在盐铁会议上曾尖锐地指出：“夫权利之处，必在深山穷泽之中，非豪民不能通其利。”如果“罢盐铁以资暴强，遂其贪心，众邪群聚，则强御日以不制，而并兼之徒奸形成也。”这就说明，未实行盐铁专营制度时，不仅大部分流民逃亡深山大泽之中，受豪强大户庇护，摆脱国家的赋税徭役，使国家在经济上蒙受损失，更重要的是这些豪强随着聚集的人数增多，势力开始膨胀，轻则社会不得安定，重则国家政权受威胁。相反，如果人口能够有效聚集起来，直接归入中央政府管理，那么相应的，国家就有更为雄厚的财力，来应对天灾人祸，流民也能得到较好的安置。元狩三年（前120）山东大水，国家就及时采取措施，除开仓赈济，发动富户借贷外，迁七十二万余口于新秦中，朝廷提供衣食，借予产业，“其费以亿计”，都是由国家财政支持的。

生产规模优势明显，推动效率提升和技术创新。国有专营制度的建立有利于能形成规模化生产，有助于技术进步和效率改进，与私营小企业相比具有无可比拟的优越性。由于政府在资金和人力上的优势，政策实施后盐铁的生产规模快速扩大。“河东盐池，袤五十一里，广七里，周百十六里。”（《说文解字》）盐铁官营后产生规模效应，在成本控制和技术进步等方面成效显著。在主持专营事务过程中，桑弘羊就清晰地意识到这一点，他说：“政府把工匠召集起来开展生产，要钱有钱，要器具有器具。如果让私人来经营，难免格局不大，产品质量参差不齐，现在由政府统管盐铁事务，统一用途，平衡价格，官员们设立制度，工匠们各尽其职，自然能生产出上好的商品来。”以铁器为例，西汉的冶铁技术得到了极大的改进和推广，杨宽在《中国古代冶铁技术发展史》一书中对此有详尽的描述，比如铸铁柔化处理技术和炼钢技术，在西汉初年还很不普及，但官营冶铁后却得到了迅速推广，工艺也更为成熟。在当时的世界范围内，汉人的铁器制造技术最先进，远非周边少数民族可相比拟。《汉书》记载，匈奴与汉军作战，需要用五个人才能抵挡一名汉军士兵，主要的原因正是匈奴在铁制兵器上的技术落后。汉武帝时期开疆拓土，无往不利，这也是重要的原因之一。

盐铁钱酒和流通领域是专营还是私营，实际上存在着一个中央政府与地方郡国贵族、豪强、工商巨富之间的利益冲突。专营，巨大的利源就归国家所有；私营，其中的利益就落入地方豪强手中。由此也就引出一个国家经济与中央政权能否得以巩固的问题。在这种背景下，重要资源的控制权就成了中央与地方分权的焦点。国有专营制度的建立，实际上是对地方豪强和工商巨富的削弱，同时解决了国家的财政问题，收到“民不益赋而国家用饶”的巨大成效，又转而促进了经济的发展，增强了综合国力，使得国家能在各个经济领域实施有效的宏观调控，有益于中央集权的巩固、社会的安定和国防力量的增强。但需要清醒认识到的是，在以农耕为基础的古代社会，缺乏工业化手段和技术革命的创新，社会资源的总量是有限的，财富总额与土地出产物息息相关，在这个基础上，政府收入的增加并非是生产效率的提高，而是既有的社会财富在政府与民间的重新分配。