内蒙古农村牧区民众法律意识与法律服务状况调查与研究

乌兰图雅

摘 要：内蒙古作为民族自治地区，农业和畜牧业占较大比例，从事农业和畜牧业的基层民众，其法律意识的高低对促进民族地区的发展、维护少数民族的合法权益、构建社会主义和谐民族关系以及提高整个内蒙古法治水平具有深远的影响;而内蒙古农村牧区的法律服务水平对提高基层群众法律意识、服务自治区经济社会发展，全面推进依法治区同样具有重要意义，因此有必要从内蒙古基层群众的实际需要出发，找准法治建設中存在的问题，对强化内蒙古区基层法律工作提出建设性意见。

关键词：内蒙古;农村牧区;法律意识;法律服务

中图分类号：D927  文献标识码：A  文章编号：1673-2596（2019）10-0045-09

内蒙古农村牧区民众法律意识是内蒙古辖区范围内生活在农村和牧区的民众对法律做出的一种主观映像，其中既包括对现有法律知识的了解程度和法的价值评价，也包括对法律运用的能力和对法律的需求等方面的内容。内蒙古作为民族自治地区，农业和牧业占有很大比例，从事农业和畜牧业的基层民众法律意识的高低对促进民族地区的发展、维护少数民族的合法权益、构建社会主义和谐民族关系以及提高整个内蒙古法治水平具有重大意义和深远影响，因此应当结合当前的形势对此问题进行深入的研究和探讨。

基层法律服务体系是针对基层乡土地域特点，以基层政府为主体建立的，包括律师、公证、法律援助、司法鉴定等部门和人员，以满足基层群众的基本法律服务需求、保障基层群众基本法律服务权益为目的的有机组织和系统的总称。农村地区法律思维的培养、法律意识的提升、法律规范的健全是基层法律服务体系完备的先导条件。为基层农牧民提供基本的法律服务，不仅可以满足基层群众急需的法律援助和法律咨询，而且可以带动基层的公证、司法鉴定、律师等私人法律服务项目的增长，在促进农村牧区生产力水平提高的同时奠定良好的法律基础。然而，由于自然和历史原因以及我国特有的城乡二元结构的制约，基层的法律服务同城市法律服务相比存在资源短缺、体系建设滞后、公益性法律服务提供不足等问题。内蒙古作为少数民族自治地区，农村牧区的法律服务水平对提高基层群众法律意识、服务自治区经济社会发展，全面推进依法治区具有重要意义，因此有必要从内蒙古基层群众的实际需要出发，找准建设中存在的问题，对强化内蒙古的基层法律服务工作提出建设性意见。

基层民众的法律意识水平同基层法律服务体系建设相辅相成，基层民众法律意识的提高可以促进和带动基层法律服务体系的发展，与此同时，基层法律服务体系的完善能够及时解决基层群众遇到的法律纠纷，并在解决的同时成为宣传我国依法治国思想的最方便、最有效的途径，客观上有利于促进基层民众的法律意识和法律信仰，两者互相影响，互相促进，相辅相成，是加快基层法治化建设的两条有利途径，因此重视基层民众的法律意识水平和基层法律服务体系的结合与发展对于解决民众日常纠纷维护民族地区稳定发展、实现基层法治化和社会主义法治进程有重要意义。

本文主要依据内蒙古地理空间和民族分布特点，结合行政区划与农牧业经济类型（典型牧业区、半农半牧业区、农业区三种经济类型区域），采用了分层多段抽样和简单随机抽样相结合的方法。从实际抽样来看，随机抽选到的100个嘎查中，33个社区为典型的牧业区嘎查，占总抽样单位的33%;30个社区为半农半牧业区嘎查村，占总抽样单位的30%;37个社区为农业区嘎查，占总抽样单位的33%。以农牧户作为抽样单位，采用随机抽样法，抽取了350户牧户（33.3%）、320户半农半牧户（30.5%）和380户农户（36.2%）;样本容量为1050户，收回有效样本1011个。从民族构成看，蒙古族人口占总样本人口的53.4%，汉族人口占总样本人口的44.7%，其他少数民族占1.9%。

一、内蒙古农村牧区民众法律意识认知现状

基层民众法律意识界定是建立在当地社会经济基础上，受到当地风土人情、传统习惯和宗教信仰等因素的影响，包括当地社会主体对法律及法律现象的感受、判断和评价，以及对法律和法律现象的认知、情感和意志等心理活动。在认知层面，社会主体在日常生活中通过直接或者间接经验接触法律，了解法律，评价法律，判断与法律事实有关的行为和事件的因果关系，逐步形成对权利和义务的感知和维护;在情感层面，社会主体在日常生活中认知和感触法律从而产生对现行法律的喜好或厌恶的感情，处于对法律意识的感性认识阶段，受乡土人情和习惯法因素的影响处于易变、不稳定状态，这种状况直接影响民众对法律权威观念和法律服从程度;在意志层面上，社会主体在日常生活中接触法律和感知法律并产生的一种对法律的绝对信任和服从的意志品质，这是对法律权威的维护，是对法的理性认识的升华。正是法律认知、情感和意志这三个维度的紧密联系，支撑起法律意识心理大厦，因此考察法律意识的高低必须从这三维入手。本次调研是结合这三个维度，在问卷中设置相关问题，以此考察内蒙古基层民众法律意识的基本情况。

（一）获得法律知识的途径单一

高效、便捷又形式多样的法律知识获取途径是民众掌握法律知识的基础条件之一，我们在此次调研走访过程中发现，目前内蒙古农村牧区群众获得法律知识的主要途径是广播、电视等传统的传播媒介，这种情况一方面与国家长期以来发展科技事业有关，传统媒体得到了全面普及;另一方面也说明现阶段群众获得法律知识的途径比较单一和狭窄，新兴的网络、微博和微信等传播媒体还没有得到全面的普及和推广，受众人群主要集中在青少年这一群体当中，而走访中遇到的大多数中老年人对新媒体的熟悉和使用程度仍有待提高。农村的普法宣传和培训工作力度还不到位，所普及的法律与农牧民的实际生活需要结合不强，效果不明显。广大农村牧区群众自主学习法律知识的能力和意识不强，只有少数群众通过自己买书和看报来主动学习法律知识，这种现象一定程度上反映出群众在学习法律知识上存在消极被动性，真正基于兴趣爱好或者实际需要主动学法的人寥寥无几，在以后的宣传和推广过程中需要国家进行引导和改善。

（二）对法律知识的了解程度不高

对现有法律的知晓程度是考察民众法律意识的一个重要组成部分，在此次问卷调查中我们也设置了相关问题，数据如下：

通过问卷中的数据分析，我们发现基层民众对于我国的法律条文的了解程度还处在比较低的层面，无论是与日常生活纠纷息息相关的婚姻家庭法、继承法等民商法层面，还是跟农村牧区的经济生产发展有关的草原法、土地法和森林法等经济类法律，抑或是國家严厉打击的严重侵害人民群众生命财产安全的刑法层面的法律，基层群众的熟悉和了解程度都不高，统计指数大致相仿，完全对法律不了解、不接触的群众更是高达16.8%。走访的过程中只有少部分人能说出宪法、土地承包法、婚姻法、合同法等有限的几部法律名称，但是对这些法律规定的内容和解决的问题并不能一一对应，有的甚至张冠李戴，说明目前基层群众的法律意识还处在较低水平。

（三）对法律作用的评价度有待提高

广大农牧民对法律作用的评价是对我国法治化发展水平的侧面检测，既能够从中反映出群众对法律的了解程度和掌握水平，同时也能够检验出现有法律设置和落实是否到位，是否符合和满足群众的内心真实渴望。此次问卷中就法律作用的评价共设置了两道问题，数据统计如下：

表2的数据分析显示，20.6%的人认为法律对自己的生活有影响，对法律发挥的作用表现出来积极的肯定作用;40.2%的人认为法律对自己的权益和生活有影响，但是影响不大，这一比例说明农牧民作为行为主体，面对法律时更多的时候是一种被动地接受，而非主动要求;还有39.2%的人认为法律对自己的生活没有影响，调查中这部分人群的年龄普遍较大，法制观念和法律意识不强，其在参与社会活动中的行为也基本不以法律法规作为指引和参考。

表3的数据显示，政策和法律在基层农牧民的心中所占的比重大致相当。有45.7%的农牧民认为法律作用大于政策，说明这部分农牧民意识到了法律对于农村牧区的发展越来越重要;但是由于实践中政策长期以来在农村都起着举足轻重的作用，加上法律宣传的缺失、个别地方政策和法律规范在特征与区别上的不清楚，导致部分农牧民的意识还没有从以政策为主转换成为以法律为主，严重影响了基层农牧民法律思想观念的转变。

（四）法律情感和对法的信任度较低

法律情感和法律信任度是基层群众这一社会主体对现行法律法规所表现出来的一种主观心理映像，是基层群众法律意识的一个重要表现形式。对法律抱有希望和期待，相信并且运用法律制度解决所遇问题，自觉将法律作为日常行为规范，对于促进我国法律的健康发展起着重要的作用。在此次问卷中我们针对基层民众的法律心理设置了相关的问题，数据如下：

表4和表5的数据显示，基层群众对于公检法等司法机关的信任程度还比较低，只有一半左右的群众相信司法和执法机关是公正的，这种情况的产生一方面与我国封建社会流传下来的“民刑不分、官官相护”传统思想根深蒂固有关，另一方面也说明我国在很长一段对司法机关的管理中确实存在漏洞，造成了不良影响。数据显示有三分之一的群众对于公检法机关采取敬而远之、不闻不问、漠不关心的态度，这一现象既和我国基层群众缺乏法律情感的历史传统有关，同时也说明在我国的法治实践过程中忽视了对群众法律情感的培养;特别值得注意的是有超过8%的群众明确表示出了对司法机关的不相信，这一比例，说明还是有相当一部分群众是完全缺乏法律情感和对法律的信任，成为今后提高农牧民群众法律意识中需要加强关注的方向。

（五）对权利义务的一般认识理解不充分

法律是规定人们权利和义务的行为规范，其最主要的精神是强调权利和义务二者之间的统一性。正确对待权利义务关系，既能依法行使法律赋予公民的权利，也能履行法律赋予公民的义务，养成法律和自由相统一的观念是基层农牧民群众树立正确法律意识的表现之一，因此，问卷设计了两方面的内容进行统计分析。

首先是通过农牧民对待日常生活中常见现象的态度入手进行分析。对于表6中提到的“亲朋好友借钱是否需要立字据”这一问题，有66.6%的人都认为需要立字据，方便以后查证，这表明随着国家经济的发展和法律制度的完善，农牧民的法律意识正在发生变化，农牧民能够意识到并且运用法律制度来维护自己的合法权益，减少不必要的风险和纠纷。与此同时还有33.4%的群众遇到这种情况会不好意思提出这个要求，大多数思想里认为走正规的法律程序是一种见外和不信任熟人的举动，会影响彼此之间的感情，抹不开面子，特别是借款数额较小的情况更是无法开口要求对方立字据，这说明部分农牧民还没有充分认识和理解法律所规定的权利和义务之间的联系和区别，错误的将权利与不信任画等号，从而导致了对法律的错误理解。

另外，基层群众自治的主要形式是参加村民大会，因此特设计题目从村民对参与基层民主的态度来分析农民的权利意识状况。表7中询问了“最近一次村民代表大会您参加投票了吗”，有高达91.8%的村民都投了票，说明在基层绝大多数的村民已经认识到了村民大会的重要性，通过村民大会参与农村事务是自己的权利，也是发表自己观点，维护自己权益的有效途径之一。与此同时还有8.2%的人对于参加村民代表大会，投票选举等没有足够的重视，认为自己参加与否对结果来说意义不大，很多人甚至多次不参加村民大会，这表明这部分群众的法治观念不强，民主意识淡薄，《村民委员会自治法》还需要进一步加大宣传力度。

（六）对待纠纷的态度偏向人情

基层农牧民对待纠纷的解决方式是农牧民在法治观念影响下对法律运用情况的一种直观体现，也是衡量农民法律意识水平的一个较为具体的指标。为此我们在问卷中设置了以下问题。

首先，基于我国农村长期以来熟人社会的现实，从考察人情在解决纠纷中的影响入手发现，当与亲朋好友发生纠纷时，有84.7%的人宁愿吃亏也不会走诉讼程序，理由主要从人情角度考虑，觉得打官司“太伤和气”“把小事弄大了”从而影响以后的人际关系。这说明农村受传统习惯的影响，人情关系在调整农村秩序，解决农民纠纷发挥着不容忽视的作用，为了更顺利地进行生产和生活，人们必须尽量建立良好和谐的人际关系，法律条文往往会因为碍于人情而被束之高阁，法律在环境闭塞、经济交往简单的基层社会中的作用是有限的。当经济进一步发展，农民的流动性增强，跨地域交往增多时，对法律的运用也才会逐步增多。

其次，农牧民对解决纠纷方式的选择、如何看待通过法院的诉讼方式解决纠纷也是衡量农牧民法律意识水平的一个重要方面。表9中询问“您遇到纠纷时通常怎么办？”只有14.6%的人选择上法院通过法律方式解决问题，找村干部解决的占到了59.4%，找德高望重的人调解的占18.3%，找乡政府的占到13.8%;这些数据表明在基层，农牧民的思想观念已经发生了改变，民主法治意识开始深入基层，一部分农牧民在遇到纠纷时会选择法律武器维护自己的合法权益。但是总体上来说，法律在基层发挥的作用仍十分有限，大多数群众更倾向于通过“人情方式”解决问题。相比较法律程序的“费钱”与“费时”，通过熟人或者村干部的调节，只需要很低的成本（比如吃顿饭或者送点烟酒糖茶）就能大事化小、小事化无，更易于矛盾的化解和保持人际关系的和谐平衡。

二、内蒙古农村牧区法律服务状况调查

基层法律服务体系指司法行政部门为了预防和解决基层的法律纠纷，针对基层乡土地域特点，综合组织包括律师、公正、法律援助、司法鉴定、基层人民调解等部门在内所进行的法律工作和活动。考察基层法律服务的发展状况，一方面要了解基层民众对法律服务的需求，通过分析基层民众关注的法律类型和纠纷解决方式，找到基层法律服务体系在设置上是否科学合理;另一方面，要通过部门的走访和资料的搜集明确现阶段基层法律服务体系的队伍建设和工作开展等基本情况，从中发现并分析出基层法律服务体系在建设和运行过程中存在的问题。

（一）内蒙古农村牧区民众对法律服务的需求调查

1.农村牧区民众比较关注的法律类型。随着农村牧区经济的发展，农村社会改革的不断深化以及农村牧区民众法治意识的提高，农村牧区的群众在生活中涉及法律层面的内容越来越多，基层群众迫切需要法律服务规范经济组织及其行为，以便保护自己的合法权益，因此基层民主对法律的需求日益增长。哪些法律容易受到基层民众的关注，往往取决于同农牧民生产生活的密切程度，能够直观地反映出对相关部分法律服务存在需求。在本次的问卷中我们设置了相关的问题。

通过表10的数据显示，我们不难看出，内蒙古农村牧区刑事案件和行政案件数量非常少，大多数的纠纷集中在民事纠纷上。首先是土地纠纷。土地作为农村牧区最为重要的生产资料，直接关系着农牧民的切身生存利益，因此农牧民最为重视，这也使得土地纠纷成为最常见也最严重的纠纷。其次是家庭纠纷。通过走访我们发现家庭问题主要集中在养老、赡养、医疗和财产继承这几个方面。这些纠纷同农村人口的老龄化和家庭规模的小型化有密不可分的关系，侧面折射出部分农村养老问题。其他如借贷纠纷、劳动用工纠纷等虽然有一定的比例，但是为数不多，而且大多数属于民事纠纷的范畴。

2.农村牧区民众法律纠纷解决方式

本文前面在表9中对民众遇到纠纷时的解决方式进行过分析，从表9中我们可知，基层纠纷解决方式中位居榜首的是“找村干部解決”，占到59.4%，而“找法院解决”和“找律师咨询”的分别占14.6%和12.1%。并且大多数民众是在其他方法不奏效的前提下才选择找法院解决，这些数字说明，在基层，民众发生纠纷时想要解决的途径主要通过调解方式，不仅省时省力、费用较低，而且可以在不伤和气的基础上达到想要的效果，适合我国长期以来“熟人社会”人与人之间的相处模式。而走正式的法律途径，不仅诉讼成本高，而且时间较长，不能马上解决矛盾，面对迟来的正义，多数民众更相信和愿意通过调节或者行政的手段解决纠纷。这种单一的纠纷解决方式表明，内蒙古基层的纠纷解决方式还远没有达到法治国家所要求的水平，基层民众利用法律解决纠纷、维护自身权益不足，人治仍然是基层解决纠纷的主要手段。

（二）内蒙古农村牧区法律服务建设现状调查

1.基层法律服务队伍基本情况

（1）组织结构状况：根据内蒙古自治区司法厅提供的数据，截至2016年6月，内蒙古现有注册的律师事务所450家;基层法律服务所650个;公证处104个;法律援助中心115个，其中旗县级法律援助机构102个，乡镇级法律援助站10491个;各类调解委员会16773个，其中村一级11387人。

（2）人员结构状况：全区共有注册律师5374人，其中专职律师4730人、兼职律师204人;基层法律服务工作者2131人;公证员1020人，其中公证员396人，公证辅助人员624人;人民调解员75604人，其中村一级调解员46397人，乡一级6403人。

从本质上讲，基层自治建设中的法律服务应是一种由政府承担和提供的社会公共产品，应以国家财政为保障后盾，且应为全体村民均等提供，但是通过以上数据我们不难发现，同全区现有乡村1014.2万人的基层人口相比，目前内蒙古的法律服务资源虽然较以前有了长足的进步，但在数量上还难以满足基层群众的法律需求，仍需大力扩展和建设基层法律服务体系。

2.基层法律服务工作开展情况

内蒙古司法厅高度重视基层法律服务工作，特别是在党的十八大和十八届四中全会提出“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务”的重大部署后，结合内蒙古实际，在建设基层公共法律服务体系方面采取了许多新举措。首先，创新工作运行模式，提高基层法律服务效果。如锡林格勒盟太仆寺旗，创新基层治理法治化工作，形成了小纠纷马上解决、一般纠纷限时解决、大纠纷联合调解的工作运行模式，取得了显著的效果;巴彦淖尔市司法行政系统与相关部门密切配合，着力发展专业性行业性人民调解组织，市和各旗县区成立了“交通事故民事损害赔偿纠纷人民调解委员会”“医患纠纷人民调解委员会”“地界纠纷人民调解委员会”和“商会人民调解委员会”等专业性行业性调解组织，丰富和创新了人民调解手段。这些创新的工作运行模式有效发挥了人民调解维护社会和谐稳定的“第一道防线”作用。其次，搭建平台，推动法律服务立体化。内蒙古为深入推进公共法律服务体系建设，在全区建立了符合区情、覆盖城乡、惠及全民的蒙汉双语的“12348”公共法律服务平台，12个盟市建立了统一的服务大厅、统一的管理制度、统一的话务平台。该平台自运行以来，共接听电话4.6万余次，网上咨询5.6万余次，实现了法律咨询、群众来访、法律服务三位一体的服务模式，赢得了较高的社会信誉度。再次，健全法律服务体系网络，拓展法律服务领域。内蒙古以旗县、乡镇（苏木）、村（嘎查）三级为重点，通过招募法律服务志愿者、成立少数民族法律援助站、在嘎查设立法务室等措施扩展法律服务领域。建成法律援助便民服务窗口115个，法律援助站2336个，联络点10491个，形成了五级法律援助网络，将法律服务延伸到城市社区和农村牧区基层，不断加强公共法律服务的广泛性和便捷性。

（三）内蒙古农村牧区法律服务建设中存在的问题

内蒙古基层法律服务虽然有了长足的发展，但是由于自然环境、历史条件和社会发展程度等因素，与全国其他省份相比，其基层法律服务仍然面临很多问题与困难，需要加强和改善。

1.对法律服务重视不够，法律服务模式单一

法治意识是基层法治化进程中的重要指标和影响因素，然而内蒙古目前部分主管部门对基层法律服务工作重视不够，对基层百姓多层次、多元化的法律需求缺乏了解，导致没有针对农村牧区的实际情况设置律师、公证、人民调解、司法鉴定、法律援助等法律服务资源，间接影响了基层法律服务工作在基层农牧民中的社会认知度和影响力。与此同时，基层法律服务模式比较单一。

调研了解到目前内蒙古基层法律服务的方式主要包括代写诉讼文书、解答法律咨询、为公民个人代理参与民事诉讼，以及担任乡镇企业法律顾问等等，而参与非诉讼调解、指导管理本地区人民调解工作、司法鉴定等工作，由于宣传不到位、人员少、收费低等原因而未能得到充分贯彻和开展。因此可以看出，内蒙古的基层法律服务体系虽然形式上看较为完备，但在实际应用中残缺不全，呈现简单化形态，已不能适应农牧区基层经济发展的需要。

2.农村牧区法律服务人员量少质弱

我国目前处在城乡发展存在巨大差异的阶段，与城市发展相比，农村牧区的法律服务队伍无论从速度、规模还是素质方面都相对落后，只有小部分人选择回到农村牧区从事法律服务工作，从而加剧了城乡的供需矛盾。以内蒙古基层法律服务所为例，截止到2016年6月，全区还有44.1%的乡镇（街道）没有法律服务所;全区注册基层法律服务工作者只占全区总人口的0.06‰;法律援助律师194人，占律师总数的4%。这些数字表明目前真正在农村牧区从事一线法律服务工作的人员存在很大缺口，实际从业的基层法律服务人员与农村牧区的人口总数不成正比，法律工作者的数量远远不能满足广大农民对于法律的需要。

另外，法律服务人员职业素质不高。基层法律服务的立足点是为基层群众提供“简易和初级”的法律服务，因此对从事基层法律服务人员的要求并没有像要求律师那样采用同等标准。司法部《关于进一步加强乡镇法律服务所组织建设的若干意见规定》（第四条第二项）中规定，专职乡镇法律服务工作人员只需要具有高中以上文化程度和一定的法律知识、政策水平，具备从事乡镇法律服务工作的口头与文字表达能力即可。从中不难看出，对当前农村牧区法律服务工作者的教育背景、知识储备和综合素质的要求过分宽泛;实践中發现很多法律服务人员是通过自学或者函授取得的职业资格证书，并没有接受过系统的法学教育，当地的司法局在聘用录取时，对其素质并未有过多要求，这显然无益于法律服务人员职业能力的提高，也必然导致农村基层法律服务者队伍素质参差不齐。

3.农村牧区法律服务机构设置不合理

首先，农村牧区法律服务机构设立混乱。基层法律服务制度自产生以来，一直依靠国家政策性规定和行政命令维持运行，缺少法律层面的支撑，其工作的内容总是根据政策或者国务院的行政命令不断地变化。基层法律服务所从最初的与乡镇政府司法所“政事合一”的事业法人体制，到按照“国办发（2000）51号”和“清办函（2000）9号”文件精神，改革为符合法律中介服务行业规则的自主收支、自助执业、自我管理和发展的合伙制组织形式，再到司法厅提出的关于将基础法律服务职能定位在“以街道社区为依托，面向基层、面向社区、面向群众，提供公益性、非营利性法律服务”上。这些政策的反复变更使得基层法律服务的体制、性质、功能和定位始终没有一个统一的标准，而且难免与国家相关的人事、税收、监管等规定相冲突，既阻碍了实践中法律服务作用的发挥，也不符合法治社会对法律活动的要求。在实际的机构设立中，基层法律服务所名称的不统一、不规范，存在着“中心”“咨询中心”“服务站”“事务所”等许多名称。这种称呼上的混乱最直接的后果是影响了基层民众对基层法律服务所机构性质和功能的理解。在此次调研走访过程中，我们发现大多数民众认为“咨询中心”与“事务所”是性质与业务方向存在区别的不同机构，造成了基层法律服务所出现“弃之不用”或“大材小用”等尴尬局面。

其次，农村牧区法律服务机构管理混乱。绝大多数农村牧区的基层法律服务机构由当地的司法行政机关批准和组建，但是也有很多法律服务所是由省（自治区）政府、省（自治区）法制办、省（自治区）编委等非司法行政部门批准成立的，不少地区形式上常常采用将法律服务所与司法所合并，实施“一套人马、两块牌子”的模式。这种“两所合一”的模式造成许多弊端，一方面基层法律服务所的日常工作容易受制于司法所，需要配合司法所承担诸如法律援助、普法宣传、民事纠纷调解等司法行政工作，真正从事法律服务的时间非常有限;另一方面，司法所作为指导基层法律服务工作的主管部门，常将工作重点放在年检注册等辅助工作上，降低了基层法律服务工作的社会影响力。在进行业务指导和管理模式上存在盲目模仿律师或者其他法律服务业的倾向，特别是在农村牧区的法律服务组织建设和业务发展方面，常常脱离实际，缺乏针对性。

三、路径与对策

法律意识和法律服务体系分别代表着法治化建设中的精神层面和物质层面，两者互相影响，互相促进，相辅相成，是加快基层法制化建设的两条有利途径。基层民众法律意识的发展和提高不仅可以更好地维护基层民众自身的合法权益，也可以促进和带动基层法律服务体系的完善和发展;基层法律服务体系的健全，各项法律、法规和制度的完善也会为基层民众提供有力的法律支持，在客观上促进基层民众形成良好的法律意识，从而实现有法必依、依法办事的良性运行。可以说基层民众法律意识的完善是基层法律自身建设的促进力量，而完善的基层法律服务体系是维护广大民众利益、体系法的精神、提高民众法律意识的必要前提。因此，在基层法治化建设道路的进程中，必须对这两个组成部分给予充分的重视。

（一）提升内蒙古农村牧区基层民众法律意识的途径

1.大力发展基层经济，奠定基层法律意识的物质基础

法律意识作为上层建筑，需要经济发展作为物质保障，因此，要提高基层农牧民的法律意识，必须加快发展农牧区经济，提高农牧民的生活水平，使农民在物质生活充分提高的前提下有能力和有精力提高自身的法律意识。一方面要深化基层经济的市场化改革，提高农牧民物质基础。市场经济要求一切经济活动均以契约作为依据和基础，在市场经济中，每一个经济主体都处在复杂的社会交往中，“熟人社会”中的纠纷解决方法不足以维护自己的权益，因此客观上迫使基层群众主动、自觉的学习法律知识，增强法律意识。因此需要对基层的经济进行体制上的改革，使市场经济成为农村主导的经济模式。另一方面要提高农牧民收入水平，培育基层群众的法律需求。基层群众只有解除了物质生活的后顾之忧，才能真正意义上的增强其法律意识，因此要充分利用农村牧区的地理优势资源，利用天然资源发展和提高其生产力水平。在农村，可以在坚持家庭承包制长期不变的基础上，不失时机地对一些乡镇企业进行改造和产权改革;把分散的土地集中起来进行产业化经营，提高土地的利用率。在牧区，可以打破产品间的地域分割和封锁，逐步扩大产品的销售范围，完善农产品市场。开发和引进新的技术和设备，在保留传统产品如奶制品、肉制品、皮革制品等特色的基础上，研发出如新式民族服装、文创工艺品等新的产品种类，以提高收入水平。另外，随着旅游业的发展壮大，充分利用农村牧区优越的自然条件，及时调整产业结构，开设农家乐、乡村避暑山庄、温泉等项目，改变基层单一的农业生产现状，也可以有效地增加农牧民的收入，为基层群众法律意识的养成奠定物质基础。

2.加快完善基层的法律体系建设

首先，健全和完善基层立法，提高法律运行水平。立法部门在制定基层法律法规时，应在科学立法原则的指引下，提高立法的范围和行为准则，制定出贴近农牧民生活，针对性强、有可操作性、符合基层实际发展需要的法律法规。同时应当提高基层法律运行水平，提高基层执法队伍的整体素质，树立有法必依、执法必严、违法必究，司法为民的法治理念，保证司法人员的行为公正，从而提升农牧民对法律的信任度。

其次，加大法治宣传力度，增强普法的实效性。法制宣传教育是提升基层群众法律意识的最有效途径之一，在农村牧区新的发展形势下，采取切实可行的普法方式会更有利于普法效果的发挥。在宣传形式上，应当结合农村牧区群众的知识水平、地区特色开展多样化、开放的形式。比如在宣传过程中可以将法律条文用当地的方言或者蒙古语进行推广和讲解;将法治录像或法制课堂从办公室搬到农村集贸市场;创新普法载体，充分运用电视、网络、手机等新型传播媒介来宣传法律，创作符合基层需要的法治影视节目。在宣传内容上，要充分考虑农牧民在生产生活中的实际需要，有针对有重点的宣传法律。如在农区多宣传土地征用、土地承包、农村宅基地使用等方面法律;在牧区多宣传与市场经济有关的法律等等，使普法的内容做到因地制宜、因人制宜，引导基层群众学以致用、依法办事、依法维权，逐步形成学法、懂法、用法的思想观念，从而逐步提高法律意识。

（二）完善内蒙古农村牧区法律服务体系建设的途径

1.拓宽法律服务的范围，健全多元化纠纷解决渠道

随着经济的发展和法律服务事业的逐步完善，扩大基层法律服务的范围是法律服务事业发展的必然要求，要将农牧民群体最关心、最现实的民生问题纳入基层法律服务范围的事项当中，在做好传统的婚姻、家庭、继承、邻里关系等传统法律服务内容的同时还要将针对经济发展的新形势和新变化所衍生出的合同纠纷、房屋纠纷、征地拆迁和劳动争议等影响基层农牧民群众生活稳定的事项纳入法律服务的范围当中来。健全基层多元化纠纷解决机制，有效整合律师、公证、基层法律服务、人民调解、司法鉴定、法律援助等法律服务队伍，统筹城乡、区域法律服务资源，建立健全各項法律服务工作之间有机协调的工作机制，为基层的广大群众提供“综合性”“窗口化”“一站式”法律服务。鼓励、引导社会力量参与公共法律服务，发展壮大法律服务志愿者队伍，完善法律志愿服务管理制度和服务方式，实现公共法律服务提供主体和提供方式多元化，形成部门联动、要素集成、优势互补、互相促进的综合法律服务合力。

2.健全法律服务网络，提高法律服务整体水平

首先，调整基层法律服务工作的布局和规模。目前，农村牧区基层法律服务队伍执业人员的分布主要集中在城镇（街道），无法满足基层群众的法律需求。因此应当把握基层法律服务工作性质和功能定位，按属地原则有效调控其规模、结构和布局，调整执业范围。就内蒙古而言，应当以旗县、乡镇（苏木）、村（嘎查）三级为重点，将法律服务延伸到城市社区和农村牧区基层，依托乡一级司法所或者政务服务平台，在全区普遍建立乡级法律服务站，将司法所建设成为功能完备、联系城乡的一线法律服务综合平台。依托村委会或者人民调解组织，在全区普遍建立村级法律服务点，最终形成纵向到底、横向到边，组织体系健全、管理运行规范的公共法律服务平台网络体系，为基层的农牧民群众提供法律服务和帮助。

其次，加强基层法律服务人员的业务素质和职业道德建设。农村牧区的基层法律工作者的知识结构和业务水平虽然能勉强满足农村地区的要求，但与律师队伍相比还难以提供较为专业的高质量服务，因此应建立健全培训制度、鼓励和支持基层法律服务人员继续教育和再培训。培训的内容在涵盖常用法律知识、司法解释等内容的同时，更要侧重涉及农村、牧区普遍的、常见的、突发性较高的问题。在培训完成后要建立考核机制，防止出现走过场、浑水摸鱼情况的发生。还要注意对法律知识的及时更新，对新出台的司法解释要有组织地进行系统化的学习和交流。

与此同时还要注意加大基层法律服务队伍人员的职业道德建设。基层法律服务者的职业道德品质的改善将直接影响整个基层法律服务体系的运行状态，改变一直以来人们对其素质低、诚信缺失、乱收费、恶性竞争等不良印象。因此要对基层法律服务人员加强职业道德和纪律方面的教育，把职业道德、执业纪律教育同社会主义法治理念、服务宗旨观和人生观价值教育结合起来;同时还要从制度入手，建立职业道德、诚信约束机制，是法律工作者职业道德素质有章可循。

3.强化内蒙古基层法律服务制度建设

基层法律服务制度虽然已经在我国发展了20多年，但是迄今为止仍然没有得到立法上的确认，在《基层法律服务法》尚未出台的现实国情下，需要从规范管理模式和完善工作体系入手，进一步提高内蒙古基层法律服务。

首先，规范和改进内蒙古基层法律服务的管理模式。在司法部关于印发《基层法律服务机构脱钩改制实施意见》的通知（司发通[2000]134号）中已经明确将基础法律服务机构列为法律服务的中介组织，因此虽然现实中大多数基层法律服务所因为挂靠当地司法所，承担了部分行政职能，但在性质上与基层司法所完全不一样。因此，加快推进内蒙古基层法律服务建设，必须规范和改进管理模式，改变现有的“一套人马、两块牌子”体制，改变“政企职责不分”的局面，将基层法律服务所承担的部分基层人民政府和司法行政机关委托和赋予的如普法宣传、调解民间纠纷等职能卸掉，像律师职业那样以市场主体的身份参与到基层法制建设中来。

与此同时，司法行政机关要加强对基层法律服务机构的管理和监督，可以通过实施资格准入和制定各项政策规章，把握好党的方针政策，协调有关部门为基层法律服务发展创造良好环境。基层法律服务所内部全面建章立制并规范执行运作，使基层法律服务机构人员结构日趋优化，内部管理日趋完善，分配制度日趋合理，社会保障和执业风险机制日趋健全，软硬件建设日趋完备，从而提高基层法律服务所规范化建设水平。

其次，创新和完善内蒙古基层法律服务的工作体系。深入开展脱钩改革工作，顺应市场经济的发展要求，积极开展“政府购买基层法律服务”，从而在调动法律服务人员积极性的同时既保证了法律服务的质量，也满足了基层群众的法律需求。利用信息技术建立运行基层法律服务网络，进一步向全区拓展“12348”公共法律服务平台功能，建立网上公共法律服务中心，形成线上与线下、虚拟与实体的有效补充和结合。在基层法律服务者中成立“基层法律服务者协会”，通过协会监督并发现和解决基层法律服务中存在的问题，使行政机关的行政管理和行业协会的自律管理进行有效衔接，推动基层法律服务机构朝着更为明朗的方向发展。

注 释：

数据来自内蒙古司法厅办公室.

内蒙古自治区统计局.2014内蒙古统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2014.

（責任编辑 徐阳）