新时期国土空间规划存在的问题与对应措施

陈继海

岑溪市自然资源局 广西岑溪 543200

国土空间规划包括：主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划和海洋功能区划等。国土空间规划在国土空间治理和可持续发展中起着基础性、战略性的引领作用。在习近平新时代中国特色社会主义思想总指导下，国土空间规划历经了从无到有，并不断发展完善。从2012 年11 月党十八大提出“大力推进生态文明建设，优化国土空间格局” 的目标，到2018 年3 月17 日，全国人大审议通过了国务院机构改革方案，新组建了自然资源部，以习近平为领导的党中央为国土空间规划落地从行政体制管理方面提供了保障。新的国土空间规划产生前，各级政府和规划主管部门及相关部门积极探索、倾力协作，通过“两规合一”、“三规同步”、“多规融合”、“省级空间规划试点” 等试点工作，积极探索各类规划有机融合，为国土空间规划诞生提供了实践基础[1]。

1 国土空间规划的内涵与发展

国土空间规划是按照我国的社会经济发展总体的战略目标和发展方向以及规划区的社会、经济和自然等，针对国土资源开发以及在整治过程和保护环节采取综合性战略的部署书，同时也是国土重大建设活动的综合空间布局。国土空间规划主要是包含了国土空间合理布局以及整体开发利用规划整合。目前，在现行的规划体系中，所呈现的纵向以及横向都是互相渗透的运行特征，其中在内容有重复、有交叉等，在标准上也有很多复杂的问题，给整体规划带来了很大的困难。特别是在市、县各级规划工作中，因为规划存在用地分类标准、规划期限、法规体系以及编制审批等方面不同，各类的规划中矛盾存在很多，也容易爆发，造成内容上有冲突，管制有重叠和错位，同时还存在互相牵制，审批复杂等方面问题，另外，造成了空间资源利用的碎片化和资源管控出现混乱等问题，因此规划的执行效果有所降低。在当今大数据时代下，建立数据共建、共用、共享，支撑国土空间规划，将其融入大数据是非常必要的，让国土空间规划编制方式有所转变，同时构建国土空间规划体系，将规划标准以及科学性和实用性得到明确[2]。

2 我国空间规划面临的问题

2.1 空间规划种类众多

我国涉及到空间方面的各类规划内容广，种类多。按照类型划分，就包含了主体功能区规划、国土规划、城乡规划、土地利用规划和海洋功能区划。而不同类型的空间规划也对应了不同的行政级别，国家、省级、市级、县级、乡镇级、村级。如主体功能区规划，包括全国主体功能区规划和省级主体功能区规划。而城乡规划和土地利用规划所涉及到的规划类型更为多样，如全国城镇体系规划，省域镇域体系规划，城市、镇总体规划、乡规划和村庄规划，其中城市、镇的规划还有对应的控制性详细规划和各相关专项规划。

2.2 规划内容交叉重叠

在规划中往往会遇到这样的问题，不同的政府职能管理部门针对自己所需编制专项的规划，如对于同一个城镇，编制有城乡规划、土地利用规划、造林规划、环境保护规划等各种相关的专项规划。不同规划编制内容的侧重点不同，导致编制的内容、方向、技术路线等方面均会产生差异。而各种规划因工作中缺少协调和衔接，规划职能边界模糊，政府各职能部门仅负责本部门工作，在实施的过程中就会出现各种的不协调，如规划审批时序问题、规划的内容交叉重叠甚至冲突的问题。规划内容的重叠给规划工作造成了工作量的增加；规划内容的冲突，给政府在实施规划过程中和后期管理中都带来了很多的困扰。但是因此而去修改原规划，就会使规划周期大幅延长，降低工作效率以及规划管理的权威性[3]。

2.3 规划管理时效性差

我国的规划管理部门受到政绩考核、绩效导向、政府换届、领导思路变化等因素，导致规划刚性不足、法律效力薄弱、连续性差等问题。规划缺乏时效性，经常出现的问题就是“计划赶不上变化”，规划经常变化和调整，对于已批规划也经常进行修改和调整工作，同时规划虽然经过复杂的审批流程，具有法律效力，但是仍与法律有很大差距，面对各方利益或实际情况，往往首先牺牲的就是已批的规划。

3 新时期国土空间规划对应措施

3.1 做好过渡期内现有空间规划的衔接

协同自然资源部印发的《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87 号）要求，国土空间规划编制工作全面启动，真正意义上实现“多规合一”。单独的主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划不再新编和报批。已经批准的规划期至2020 年后的空间规划，按照新的国土空间规划编制要求，将合法合规编制的规划成果纳入新编制的同级国土空间规划中。结合国土空间基础信息平台的建设，对现行土地利用总体规划、城市（镇）总体规划实施中存在矛盾的图斑，按照国土空间规划“一张图” 要求，作一致性处理，做好过渡期内现有空间规划的衔接协同。

3.2 构建国土空间规划完整的体系纵向衔接

国土空间规划要想发挥其作用，就需要采取进一步的优化和建设工作，要将空间规划体系采取构建，要有上下沟通的衔接性，从顶层到基层做到分工明确，按照法律落实和执行。①纵向衔接。国家和省级在规划上要将战略性和宏观性采取整体的分析，要将国家的宏观的目标和战略有所表明，同时涉及到原则性问题，要起到引导和指导作用；地级规划就需要采取上下沟通和协调，不仅要按照国家和省级规划的精神制定出相应的地方特色，同时要将城镇体系规划中存在的引导性有所保留，不仅要进行到实际操作层面，还要有管制。②横向协调。规划中的横向协调需要和法律所规定的保持一致，要有层次，在分工上明确，同时结构清晰，在标准上都是统一的。主体功能区规划是一项整体的规划，其中有约束性和战略性，同时还有指导作用，要向着横向层面去规划。

4 结语

综上所述，新时期的国土空间规划有所推荐，是经济社会能够全面、可持续发展的一项重要措施，同时也是保障社会能够健康发展的保障。只有将方向有所明确，正确地认识问题处理问题，才能确保国土规划的时效性、科学性和实用性，新时期的发展特征才能符合，也是国家法制保障的政策性文件，需要将自身的应用功能有所发挥。