中国高校纵向科研间接费用管理现状分析

陈丹

中国高校纵向科研间接费用管理现状分析

陈丹

（武汉大学科学技术发展研究院，湖北 武汉 430072）

中央财政科研投入实行科研间接费制度，建立和完善科研间接成本补偿机制和科研人员激励机制，是中国科研经费管理制度改革的重大举措。高等学校是中国创新体系的重要组成部分，如何在新的形势下结合高等学校的特点和各校实际情况，构建科研间接成本补偿和科研人员激励的政策与制度体系，从而管理好、使用好科研间接费，使其效益最大化，达到国家科研经费制度改革的预期目标，是中国高等学校共同面临的重要课题。

科研间接费；成本补偿；管理现状；对策

1 引言

根据2011年财政部、科技部颁布的财教〔2011〕434号文件《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》，科研课题经费分为直接费用和间接费用。直接费用是指课题研究过程中耗用的可以直接计入课题成本的费用，间接费用是指依托单位为组织和支持课题研究而发生的难以直接计入课题成本的各项费用。间接费用中包含了用于激励科研人员的绩效支出。2014—2016年，国家又出台了一些列补充规定与措施，进一步完善了中国中央财政科研投入的间接费用制度。总体来看，科研间接经费用制度的改革，在完善中国科研课题间接成本补偿机制和建立科研绩效激励机制两个方面取得了重要进展，是中国科研经费制度改革的重大突破。高等院校是中国科技创新体系的重要组成部分，承担了大量的国家科技项目和经费，自然享受到国家科研经费制度改革的“红利”。

但是，如何在新形势下结合高校科技工作的实际管好、用好科研间接费，从而达到国家科研间接费用制度改革的预期目标，是中国各高校共同面临的重要课题。

2 中国科研间接费用制度改革的背景分析

2.1 发达国家科研间接成本补偿的成功经验

美国是研究高校科研间接成本最早、最成熟的国家，其科学的间接成本管理政策、分摊方法和核算体系等均为其他国家所仿效。1958年，美国白宫管理与预算办公室统一制定了适应教育机构研发项目成本补偿的《A-21通告》（Circulars A-21），该通告经过近20次修订和补充完善。通告规定，高校的间接成本包含设施占用和综合管理成本，与设施占用相关的成本包括折旧或使用费、利息、运行及维护费、图书馆经费，与综合管理相关的成本包括大学行政管理、院系管理费、资助项目管理费以及学生管理与服务费。通告明确规定招待费、坏账、罚款等20多项费用既不允许从直接成本列支，也不允许作为间接成本分摊。根据《A-21通告》和相关法规，美国不同高校具有不同的科研间接成本率，其高低与学校性质、学科背景、所处地域、单位信誉以及资源占用情况等因素密切相关，比如私立大学的间接成本率普遍高于公立大学，医科大学的间接成本率一般要高于其他学科类型的大学，校外完成项目的间接成本率要低于校内项目的比例。美国大学科研间接成本费用的比例存在逐步增高的发展趋势，20世纪60年代美国大学的间接成本比率大约为20%左右，进入21世纪，美国大学科研间接成本比率大致在总经费的31%～41%。发达国家间接成本补偿的实践，为中国科研间接成本补偿制度的建立和完善提供了可以借鉴的宝贵经验。

2.2 中国科研间接成本补偿机制不完善

科研间接费即科研间接成本，中国在科研间接费制度改革前，通常将其称为项目管理费。项目管理费的提取办法，通常根据各个科技计划主管部门制定的经费管理办法按照不同比例提取。原国家863计划、973计划、科技支撑计划管理费比例为100万及以下提取比例为8%，100万～500万部分为5%，500万～1 000万部分为2%，超过1 000万元部分为1%；科技重大专项管理费比例为不超过直接费用扣除设备和基建费后的13%，用于科研人员激励支出不超过5%；自然科学基金管理费比例为5%。

从中可以看出科研间接经费制度改革前中国主要以管理费的形式对科研间接成本进行补偿。这种补偿机制主要存在两大问题：①补偿比例低，1%～8%的管理费远远低于美国31%～41%左右的间接成本补偿比例，对于补偿项目依托单位为直接科研活动提供的支撑性投入即间接成本存在很大的缺口。②没有考虑绩效支出，科研经费中的人员费只能支付没有工资收入的研究生、博士后及项目实施过程中的临时聘用人员的劳务，计入科研直接成本，缺乏对科研人员的激励机制。科研人员是科技活动的主体，其积极性的调动和创造性的发挥直接影响科研活动的质量与效果。

3 中国高校纵向科研间接费用管理现状研究

3.1 中国高校科研间接费用管理的现状

根据2014年《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》、2015年《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》、2016年《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》等文件精神，中国中央财政科研投入全面推行科研间接费用制度。科研间接费用实行总额控制，按照不超过课题直接费用扣除设备购置费后的一定比例核定：500万元以下的部分为20%，500万～1 000万元的部分为15%，1 000万元以上的部分为13%；同时，为了鼓励科研人员努力工作、多出成果，取消了原文件规定的“科研间接费中绩效支出比例不超过5%”的比例限制。此次科研间接费用制度的改革和完善，在大幅度提高科研间接成本补偿比例和建立科研人员激励机制两个方面取得了重要进展。目前，中国高校科研间接费用的管理基本上是学校、学院、项目组三级按照一定比例提取、管理、使用的模式，以武汉大学为例，学校按照国发〔2014〕11号文的要求结合实际制定了《武汉大学财政科研项目间接费用及结余经费管理办法》，按照学校、学院、项目组三级提取管理模式，自然科学类项目学校只提取15%，学院、项目组共提取85%，而项目组提取比例最高，达60%。学校管理费全额纳入校级财力于科研绩效，由学校统筹安排，用于弥补学校在组织实施项目过程中发生的相关费用；学院管理费统筹用于本单位科研管理的相关费用，学校按其50%核定单位年度绩效奖励；项目组间接费由项目负责人自主支配，可发放给有工资收入的课题组成员，也可用于课题相关的间接支出，还可用于弥补直接经费的不足，其中绩效支出不设比例限制。

3.2 中国高校科研间接费用管理的主要问题

3.2.1 分摊比例不合理

根据间接费的定义和间接费制度改革的目的可以看出，间接费主要补偿单位的间接成本，绩效虽然包含在内但显然不是补偿最主要的部分。从中国高校目前间接费管理实践来看，普遍存在“重激励、轻补偿”的现象。各高校没有对补偿对象和内容即科研设备设施、水、电、气、暖、公共房屋、管理投入等进行全面、严格的成本核算，从而科学、合理确定学校、学院、项目组之间的分摊比例。受惯性思维和目前国内科技竞争激烈形势的影响，高校往往把激励学院和项目组多争取项目和经费放在很重要的位置，所以三级分摊比例中学校往往只占一小部分。因政策规定绩效支出不设比例限制，课题组和学院间接费大部分甚至全部用于发放绩效。这种状况导致间接费中真正用于学校建设性、支撑性投入的比例很小，学校层面的间接成本补偿不到位，“教学补科研”的状况并没有得到很好的改善，有违间接费制度改革的初衷，难以达到改革的预期目标。

3.2.2 绩效评价不完善

科研间接费中的绩效体现的是对科研人员完成科研任务的一种激励机制，应该在科学的考核评价和客观判定的基础上，对完成任务好的个人或团队根据实际贡献大小进行奖励。评价方法、量化指标和评价标准是绩效评价的三个核心要素，从目前高校间接费科研绩效发放的要求和程序来看，在学校层面主要存在评价方法简单、量化指标粗放、评价标准模糊等问题，还没有真正建立起一套科学、完整、实用的考核评价体系，比如有的高校规定项目通过中期评估发放一半绩效，通过结题验收情况发放全部绩效，简单粗放，有的高校甚至出现经费到账后未经考核评价就超前发放绩效的情况，没有很好起到奖优罚劣、优胜劣汰的激励作用。在课题层面，对项目组成员的考核评价主要以课题负责人为主，由于缺乏统一的评价标准与约束机制，课题与课题之间差异很大，因受到课题负责人管理能力、水平和素质的影响，绩效评价结果及其运用的科学性和公正性有时会受到质疑。

3.2.3 监管制度不健全

近年来，科研直接经费的管理不断趋于规范。科研间接费的投入渠道与科研直接费都来源于国家财政，是纳税人的钱，理应受到有效监管，对纳税人、国家负责。因现行中国高校的财务制度和会计制度在间接成本核算方面的模糊规定，以及相关科研经费管理细则的缺失，致使部分高校在实际操作过程中“无法可依”，难免出现一些不规范的行为。因此，从建立和完善科研成本补偿机制改革的角度来看，间接费作为一个“新生事物”，在分摊比例、预算科目、开支范围及管理制度等方面还在探索之中，也存在一些模糊认识，加之中国高校、科研单位众多，研究队伍庞大，不同类别、不同地域、不同学科之间存在很大差异等，导致不同单位对间接费的理解和管理存在很大的不同，这些都给间接费的监管带来很大的难度。

应该说，随着中国科技计划与科研经费管理制度改革的推进，科研间接费制度在“十三五”期间才开始全面推开、实施，目前还处于“改革完善期”，一些制度规范特别是监督管理体系还没有真正建立起来，这也使得高校在如何规范间接费管理的问题上还在“摸着石头过河”。

4 完善中国高校纵向科研间接费用管理的对策建议

4.1 合理确定科研间接费用的分摊比例

《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》明确要求科研项目依托单位要处理好合理分摊间接成本和激励科研人员二者之间的关系。其实质是补偿和激励的关系问题，关键在分摊比例的确定。高校应该根据相关改革文件核定间接成本相应的补偿科目，如设备、水、电、气、暖、公共房屋、项目管理、科研绩效等，对其进行成本核算，在成本核算的基础上合理确定不同科目之间的补偿比例，既考虑学校投入成本的补偿，又考虑对科研人员产出的激励，科学处理好二者之间的关系，改善目前“重绩效、轻补偿”的现象。

4.2 科学构建科研绩效考核评价体系

科研间接费中的绩效支出是对科研活动中人力资本投入的一种补偿，体现了政府“以人为本”的管理理念。

为了实现对科研间接经费的科学管理，充分发挥绩效激励的导向作用，各高校应该进一步完善科研绩效考核评价制度，建立科学完整的考核评价体系。重点是在评价方法的选择、指标体系的构建和评价标准的制定三个方面要做到科学、公正、合理、可行，既要重视科技投入，又要重视科技产出；既要重视成果数量，又要重视成果质量；要通过不同层次、不同角度来考核评价科研活动所产生的价值。要结合不同科技计划渠道、不同科研项目类型的特点，构建科学、公正、合理、可行的考核评价体系，形成“重投入、重贡献、重实效”的科研文化氛围，才能最大程度发挥科研绩效的激励导向作用。

4.3 强化科研间接经费用的管理与监督

近年来，各项目依托单位根据《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》的要求逐步建立起了科研间接费用的内部管理规则。这无疑给科研项目承担单位很大的自主权，各单位可以根据自身实际制定政策，统筹安排科研间接费。但由于中国间接费制度改革还处于初始阶段，很多方面还“无法可依”，导致目前高校间接费的管理各自为政，不同程度存在不规范、不合理以及监管缺失的现象。因此，建议国家相关部门专题研究项目承担单位科研间接费管理存在的问题，出台相应的指导性文件，引导项目承担单位改进和完善科研间接费的管理制度，建立健全科研间接费管理使用的监督体系。这对于进一步强化科研间接费的管理和监督，解决高校管理工作中存在的困惑和问题，深入推进中国科研经费管理制度改革，实现改革预期目标具有重要的意义。

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G644；G647.5

A

10.15913/j.cnki.kjycx.2019.18.045

2095－6835（2019）18－0108－03

〔编辑：严丽琴〕