中国核电安全监管能力及其现代化研究

2019-11-29李伯钧

科技与创新 2019年19期

李伯钧

中国核电安全监管能力及其现代化研究

李伯钧

（南华大学经济管理与法学学院，湖南衡阳 421000）

自21世纪中国经济腾飞以来，中国在核工业技术发展上取得了突飞猛进，正式迈入核电强国之列。与此同时，核电安全也已成为关乎国家安全的重要课题，只有对安全监管体制不断完善，才能从根本上保障核电安全，实现对核电的科学治理。但就目前来看，中国在核电安全监管方面尚存在许多不足，这也使核电安全监管所面临的考验形势变得非常严峻，为此，在中国核电安全监管现代化发展中需要不断提升核电安全监管能力。对中国核电安全监管能力及其现代化开展了深入研究。

核电安全；监管能力；传统资源；安全法规

中国在核电工业上所具有的发展空间是非常巨大的，因传统资源日益衰竭，加上环境污染的影响，核电工业的发展已经成为中国现代化经济建设的方向，只有不断提高核电安全监管能力，促进中国核电安全监管的现代化转变，才能使中国核电工业得以复兴。

1 中国在核电安全监管方面所面临的严峻考验

1.1 核电安全监管机构的权威性不足

现阶段，中国在核电安全监管方面涉及到诸多管理部门，而这也使核电安全呈现出碎片化管理趋势，导致核电安全无法被统一和集中监管。例如，中国在研究新一代反应堆以及研发核电技术等方面，需要由科工局和能源局进行共同管理，但这两个部门在管理职责上却存在一定的划分不清问题，并且在审核人员资质、制订核安全法规等方面，需要由核安全局及能源局进行监管，但也同样存在职能交叉问题，正是由于中国多个部门对核电领域的碎片化监管，造成了核电难以得到集中管理，多个部门在监管中的协调性较差，难以发挥其权威性，而且也造成核电领域的相关法规无法顺利颁布。如果中国缺乏足够权威的核电安全监管机构，势必会导致核电工业的发展速度与安全性严重脱节。因此，必须要进一步提高核电安全监管机构的权威性与独立性，使其能够对核电安全进行统一而集中的监管，彻底转变现有的碎片化监管方式。

1.2 核电安全监管人才匮乏

科学技术的发展使核电工业的技术水平不断提高，与此同时，由于核电工业是一个专业性非常强的技术领域，这也造成该领域的高素质人才非常稀缺，特别是在核岛建设安装和核电技术研发方面，存在非常严重的人才匮乏问题。对于核安全监管机构来说也同样面临该问题，正是因核电安全监管人才的匮乏，造成各个职能部门难以对核电安全进行全方位管理。

1.3 安全监管中信息反馈机制不畅通

近年来，中国的治理能力不断提高，治理体系变得越来越程序化、制度化、规范化，但对于管理来说，却与治理有着本质的区别——治理侧重于治，而管理则侧重于管。相比于管理来说，治理有着更加多元化的主体，而管理则只是以政府为主体，并且治理能够突出合作、包容、协商等能够体现民主的概念，但管理则显得更加具有强制性。对于社会发展来说，治理要更利于社会团结、提高社会凝聚力、焕发社会活力，这是因为在国家治理的过程中，公民能够参与到决策之中，治理模式中存在信息反馈渠道。在国家治理模式下，公民有着足够的参与权，其能够自主地对涉及自身利益的事务进行干预。对于核电安全来说，也应建立相应的信息反馈机制，使公众能够有效参与到核电安全决策当中去，这也是核安全在文化成熟上的重要前提。但就目前来看，中国在核电安全监管上却缺乏相应的信息反馈机制，这也造成民众很难参与到核电安全监管工作中，从而降低了中国的核电安全监管能力。

2 中国核电安全监管能力现代化研究

2.1 加强具有权威性的核电安全监管机构建设，实现组织保障

要想增强中国在核电安全方面的监管能力，就必须要建立具有足够权威性的核电安全监管机构，使现有的核电安全碎片化监管转变成统一、集中式的管理。在建立核电安全监管机构过程中，需要建立相应的安全监管机制。由于核安全是关乎国家安全的特殊领域，在建立核电安全监管机构时，可考虑升格现有的国家核安全局，使其成为一个具有足够权威性的核电安全监管机构，并由国务院进行直接管理。在管理职能上应保障其在人事、行政与财务等方面的独立性与权威性，同时，还要对多个涉及到核电安全监管的职能机构实施统一梳理，由核安全局来对这些职能机构进行直接管理，并由核安全局负责国家在核安全上的战略决策，同时对核电安全监管体制的制订发挥主导作用。通过该机构的建立，可使核电安全领域中不同管理机构的安全监管职能得到有效整合与协调，进而使中国在核电安全方面实现统一协调与整体规划，进而使中国能够与其他国家在核电安全监管方面形成平等的机构权威性，实现跨国家式的核电安全部门交流与合作。

2.2 做好核电安全监管人才培养工作，推动人才保障

中国核电安全监管需要足够的人才保障，只有在人才的带动下，才能使核电安全监管体系变得日益完善，并促使中国在核电领域的相关规范及标准健全。相比于美国，中国在核能监管人数上不足千人，而美国核能监管人数则高达 4 000人，并且每年都会将76%的年度经费投入到核反应堆监管之中，由此看出中国在核能监管人数上存在的差距。为此，中国必须要做好核电安全监管人才的培养工作，提高核电安全监管人才数量，提高其监督技术能力与核电安全审评能力，使核电安全监管人才具有较强的安全意识与职业道德水平，进一步扩大人才建设规模，提高人才队伍质量。

2.3 强化核电安全监管法制建设，提供法治化保障

为了避免不同机构在对核电进行安全监管时出现多头管理的问题，就需要针对核安全进行立法工作，对核工业管理体制的内容进行明确，防止权责不清与职能交叉等现象的出现。通过对政府部门在核安全监管上的职责与程序进行系统性的理顺，强化核电安全监管法制建设，可减轻机制转变给核工业发展带来的障碍，从而促使中国在核电安全监管方面获得现代化发展。就目前来看，中国在核电安全监管方面尚未提供足够的法治化保障，在相关立法与专门法律上存在很大空白，如果不对核电安全监管进行立法，势必会导致核电安全监管局面混乱，甚至还可能出现重大的核电安全事故。从国外相关的立法经验来看，日本在1955年便针对核电安全监管问题颁布了《原子能基本法》，同时在核安全机构设置、核应急、核损害赔偿等方面也进行了一系列的立法；加拿大在20世纪末正式出台了《核安全与控制法》；美国在核电安全监管的法治化保障上最为完善，不仅颁布了《原子能法》，还针对放射性废物处置、核监管机构设置以及铀尾矿等方面存在的主要问题，出台了与之相适应的专门法律。由此可见，中国相比于国外发达国家，在核安全立法方面尚有很大差距。现阶段，中国当务之急就是需要尽快颁布《核安全法》《原子能法》等基础性法律，并针对核电安全管理问题制订相应的法规条例，在确保上述法律适用的基础上，再对其他相关法规制度等进行制订，以此为中国核电安全监管提供可靠的法治化保障。

2.4 落实安全监管信息反馈机制，创造渠道保障

中国在核电安全监管中的治理能力需要采取多元参与的方式来对公共事务进行处理，这也是实现核电安全监管现代化的关键所在，通过多元参与，能够使各个主体在交流与合作上实现真正平等，进而提高治理的效率。因此，中国在核电安全监管中也要采取多元参与方式，构建信息反馈渠道，由社会各个主体参与其中，以此制订对应的安全监管信息反馈机制，并予以落实。中国要对政府及核电营运单位在安全监管中的职能与程序进行明确，在核电建设中，需要确保公众能够参与到核设施建设、选址及运行等决策中，同时为公众提供相应的行政与司法救济渠道，以此防止公众在进行信息反馈时所产生的受阻问题；政府要借助社会组织来加强与公众的信息交流，使公众能够了解政府在核电安全监管方面所制订的发展政策，以此发挥公众的社会监督作用；对国际核安全信息通报机制进行充分落实，并对核电安全检测、风险评价、安全通报等方面的信息化系统进行建立与健全，积极开展与参与WANO同行评估，使核电评估质量得到全面提升，并制订核事故应急响应机制，以此提高社会公众对核电行业的信任度。