辽宁省退耕还林建设管理突出矛盾剖析

王 玲

(辽宁省防护林建设与治沙中心，辽宁 沈阳 110000)

1 引言

实施退耕还林，是党中央、国务院在世纪之交从全局和战略高度作出的重大决策。1999年以来，在三年试点的基础上，退耕还林工程在全国25个省(区、市)及新疆生产建设兵团全面实施。前一轮退耕还林的实施在加快国土绿化进程、增强退耕农户口粮自给能力、拓宽退耕农户增收渠道、促进退耕农户生活方式转变、引导农村产业结构调整等方面都取得了显著成效，受到社会各界的认可。辽宁省2001～2013年实施前一轮退耕还林工程建设总任务113.6万hm2，其中退耕地还林24.7万hm2(2001～2006年)、配套荒山荒地造林71.2万hm2、封山育林17.7万hm2。2014年，党中央、国务院作出实施新一轮退耕还林还草的重大决策。党的“十八大”提出，大力推进生态文明建设，把生态文明建设融入我国“五大建设”各方面和全过程。十八届三中全会对全面深化改革作出了总体部署，提出要加快生态文明制度建设，并将稳定和扩大退耕还林范围作为全面深化改革336项重点任务之一。《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和“十三五”规划都提出，要“扩大退耕还林还草”。以生态建设为根本目标的退耕还林工程，具有生态扶贫、扩大就业、推动内需、提供生态服务等多重功能。2014年8月，国家发展改革委员会、财政部会同国家林业局、农业部、国土资源部，在认真总结经验，深入调查法研究的基础上，提出了《新一轮退耕还林还草总体方案》。辽宁省自2015年参与新一轮退耕还林还草工程建设，截至2018年末，共完成新一轮退耕还林建设任务4200hm2。近年来，7个中央1号文件都要求巩固退耕还林成果，继续实施退耕还林，并扩大规模，加快进度。退耕还林成效得到社会各界的广泛认同。党的“十九大”明确提出“扩大退耕还林还草”的战略要求，为退耕还林工程健康稳步发展，指明了方向。退耕还林工作要以确保国土生态安全、实现可持续发展为最终目标，在切实巩固已有退耕还林成果的基础上，继续有计划、分步骤地实施退耕还林[1]。

目前，退耕还林工作存在不少的矛盾和问题，究其根本原因是退耕还林工程的政策性强，群众参与性强，工程建设管理过程中既要正确把握政策原则，又要照顾退耕农户的利益。当生态产品以私人供给的方式服务大众，一旦私人利益受到损失，生态产品的供给会受到严重威胁。目前比较突出的矛盾有退耕还林与耕地保护的政策性矛盾、工程建设质量与数量的工程建设矛盾、巩固成果与稳步推进的工程管理矛盾、农民自愿与补助标准低之间的利益矛盾等。

2 突出矛盾剖析

2.1 退耕还林与耕地保护

从新一轮建设进程来看，退耕还林与耕地保护的矛盾是目前面临的主要矛盾。新一轮退耕还林工程严格将退耕地类限制在25°以上坡耕地、严重沙化耕地和重要水源地15°～25°坡耕地，地类认定要依据第二次全国土地调查和年度变更调查成果。辽宁省在工程建设推进过程中出现以下问题：①国土二调数据与现地情况不符。符合退耕还林条件的“土地二调”成果25°以上非基本农田坡耕地与实地一致的面积少，退耕还林任务无法落实到地块，另一方面是大量应退耕还林的25°以坡耕地不在国土二调非基本农田范围内，无法纳入退耕还林建设范围。同一片陡坡耕地，存在一般耕地、基本农田、老果园、林业等多个地类，虽是位置相连的地块，有的地块可纳入新一轮退耕还林，有的却不能纳入，造成退耕地块面积小、零星分散、工程实施和管理困难。②基本农田划定比例很高。许多生产力低下的25°以上坡耕地划入基本农田，导致地方可实施退耕的土地较少。以朝阳凌源县为例，98.5%的耕地为基本农田，退耕任务难以落地。③相关部门职责分工不够明确具体。原《退耕还林条例》(中华人民共和国国务院令第376号)未有国土资源部门职责分工，国家《新一轮退耕还林还草总体方案》对国土资源部门职责分工又不够明确、具体，致使新一轮退耕还林工程地类认定、核实和调整等工作主体不清，导致林业部门协调国土部门难度大，工程进展缓慢。

中国是人口大国，中央确定的15.46亿亩的基本农田红线不可动摇，保障粮食安全是维护社会稳定的重要部分。同时，改善修复生态环境，保障和提高农业综合生产能力，满足人民日益增长的生态环境需求，也是促进社会全面进步的重要方面。如何兼顾退耕还林与耕地保护的关系，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上指出，有的地区特别是平原面积小的地区，一度把很多25°以上坡地划进了基本农田。严守耕地红线、保护基本农田是必须的，但不能形而上学，要实事求是，该改正的要改正，该退的要退够。这样做，短期看可能减少粮食产量和耕地数字，但这是可持续的粮食增产思路。退耕还林退的耕地，水土流失、沙化或土壤污染严重，粮食产量低而不稳，退耕后对全国粮食生产影响不大。但继续耕种却存在着巨大的生态危险，反而限制粮食生产。2015年末，国家八部委联合发布《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》指出，将确需退耕还林还草的陡坡耕地基本农田调整为非基本农田。同时要求，此次调整仅调减陡坡耕地中的基本农田，严禁调减其他区域内的基本农田，调减下来的基本农田必须用于退耕还林还草[3]。这样既毫不动摇地保护了基本农田，又将确需退耕还林的生态承受力弱、不适宜耕种的地退下来，从源头防止了水土流失、减少了自然灾害，固碳增汇，积极推进了生态文明建设。各级退耕还林管理部门，应积极学习、正确领会国家相关政策意图，才能在工作中统筹兼顾退耕还林与耕地保护的关系，科学确定哪些耕地该实施退耕还林，并适当放宽退耕地类的要求，实事求是地调减耕地保有量和基本农田保护指标，实现应退尽退[4]。

2.2 工程建设数量与质量

习近平总书记在中央财经领导小组第十二次会上，就森林生态安全问题指出，森林关系国家生态安全；要着力推进国土绿化，加强重点林业工程建设，实施新一轮退耕还林；要着力提高森林质量；坚持数量和质量并重、质量优先。退耕还林工程建设要从实际出发，走质量效益型路子，当二者发生矛盾时，应适当调减数据，保证质量[4]。目前，辽宁省新一轮退耕还林工程建设推进缓慢，规模较小，因此更要保证工程建设全省质量。在新一轮退耕还林建设管理中，一要确保工程建设按计划推进，做好时间控制；二要加大森林经营管护力度，林地面积和蓄积量固然重要，调整林分结构，维护森林系统稳定性，发挥森林在防风固沙、减少水土流失、净化大气、保育土壤方面的生态功能性同样重要；三是要转变管理理念。在质量管理上，要全过程、全方面管控，把管理的触角延伸到规划设计、种苗培育、造林施工、抚育管护、森林经营等各个环节。

2.3 巩固成果与稳步推进

目前，辽宁省已完成前一轮退耕地还林任务24.7万hm2，实施新一轮退耕地还林4200hm2。如今的工作重点是巩固成果还是稳步推进,且看国家新一轮建设思路。国家新一轮退耕还林分三步走，制定有近期、中期、远期的阶段目标，每个阶段目标规划15年。近期目标：2020年之前，切实巩固前一轮退耕还林成果，并将急需治理的25°以上坡耕地、严重沙化耕地和重要水源地15°～25°坡耕地退耕还林。中期目标：第二个15年，继续巩固退耕还林成果，并推进15°～25°坡耕地中严重石漠化耕地以及严重沙化耕地、严重污染耕地退耕还林。远期目标：到21世纪中叶，全面完成15°～25°余下耕地以及其他一些不稳定耕地退耕还林。可见，巩固退耕还林成果是当今及今后很长一段时间内的主要工作，应该正确认识巩固退耕还林成果的重要性。巩固退耕还林成果是继续实施退耕还林的基础，是增强退耕还林信念的强心剂。目前，前一轮退耕地还林完善政策补助接连到期，在国家没有出台新的补助政策的情况下，部分退耕农户存在消极的负面情绪，信访量激增，各级林业部门巩固退耕还林成果压力增大。同时，巩固成果与继续推进新一轮退耕还林建设都是目前重要的工作，巩固成果就是保护好退耕后的绿水青山，推进退耕还林建设就是继续改造、修复生态环境，确保国土生态安全。因此要坚持“两手抓”，一边要建立长效机制，制订前一轮及新一轮退耕还林政策补助到期后的接续政策；一边要继续稳步推进，扩大规模。当巩固成果与扩大规模发生矛盾时，以巩固成果为主。

2.4农民自愿与补助标准低

新一轮退耕地还林坚持农民自愿的原则，许多研究结果显示，退耕后的经济纯收益是影响农户决策的最主要因素[5～10]，需要退耕的耕地是受自然侵蚀或人为破坏严重的耕地，因此退耕后的经济收入主要来源于国家对退耕还林地的补助，那么国家的补助标准就是影响农民参与退耕还林建设的重要影响因素。国家补助标准越高，农户自愿参与性越强。新一轮退耕还林中央每亩补助1500元，5年内分三次发放。与前一轮退耕还林补助标准相比，补助总额仅是前一轮的60%，远没有种粮或者轮作休耕划算。辽宁省有40余万亩的耕地需进行退耕还林，由于农民对新一轮退耕还林补助政策的不认可，目前实际开展退耕还林建设的耕地不到总额的20%。因此，要想调动农民退耕还林的积极性，必须平

衡农民种粮、退耕还林、轮作休耕之间的利益关系，使退耕还林的收益与种粮或者轮作休耕的收益基本相当，农民才能够真正自愿选择。

3 结语

切实做好耕地现地调查工作，科学规划退耕范围。加大新一轮退耕还林宣传力度，确保农户理解退耕还林政策，提高农户保护生态环境意识，增强农户参与退耕还林工程建设的积极性。推进新一轮退耕还林建设，扩大退耕还林建设范围。确保工程建设质量，做好后期管护工作。继续加大巩固退耕还林成果力度，在国家没有出台前一轮退耕还林接续补助政策期间，做好信访接待工作，安抚退耕农户的消极情绪，确保退耕林地面积不损失。