安阳市园林绿化养护市场化运作探讨

2019-11-29胡晨希

绿色科技 2019年5期

胡晨希

(安阳市道路绿化管理站，河南安阳 455000)

1 引言

随着我国城市经济的快速发展，城镇化进程随之加快速度，城市园林绿化管养面积也快速增加，传统的单一养护管理模式已经显现出弊端，不再适应现在园林绿化发展的需要[1]。建成区绿化面积的扩大，事业单位在编管养人员的增加是财政难以承受的，同时也违背了安阳市积极推进政府向社会力量购买服务改革的方向。为了提高城市绿地管养品质，安阳市园林绿化养护将进行改革和创新，引入养护企业先进的管养经验，促进城市绿地管养的更好发展，因此实行园林绿化养护市场化是安阳市绿地管养发展的必然选择。

2 园林绿化管养模式

我国城市的园林绿化管养模式主要分为三种：一是事业单位管养模式。即园林主管部门下属的管理单位(全供事业单位)负责管养城区内的绿地；二是市场化(政府购买服务)管理模式。即由园林主管部门或园林主管部门下属的管理单位通过招标方式，确定中标服务单位对其绿地进行管养，园林主管部门和下属管理单位对其中标服务单位进行指导和监督的管理模式，形成“养人”向“养事”转变的城市绿化管养格局；三是双轨制管理模式。作为城市园林绿化管养改革的过渡阶段，即事业单位管理和园林养护市场化管理两种模式同时并存[2]。

3 安阳市园林绿化建设及养护管理现状

3.1 安阳市园林绿化建设现状

安阳市委、市政府高度重视城市园林绿化工作，为改善城市园林景观，给市民提供舒适的宜居环境，提出建设国家生态园林城市。研究制订了城市园林绿化建设三年计划，规划建设园林绿化项目244个。2017年，安阳市重点实施“两廊、两口、两湖、两河、十二园、四十三游园、四十八座加油站、七十四条道路”的绿化项目建设，面积2800 hm2。2018年，继续建设园林绿化项目48个，面积9600多亩，安阳园林建设力度空前，提升了城市形象，实现了跨越式发展。截至2017年底，安阳市建成区绿地率35.69%，建成区覆盖率达41.37%，人均公园绿地11.54 m2。城区形成了以庭院、居住区绿化为基础，以道路绿化为网络，公园、游园、广场、街头绿地为经典，环城国道、河渠等防护林带为屏障，彩花、彩叶、彩果等多彩植物体系为基调，乔灌花草合理搭配，城市形象和品味显著提升，城市因此也变得更加充满生机和活力。

3.2 安阳市园林绿化养护管理现状

为进一步推进园林绿化市场化进程，加快城市园林绿化事业创新改革步伐，形成城区绿化工程养护管理的专业化和规范化管理机制，达到养护效率、养护质量和城市绿化整体水平的提高。安阳市从2015年开始探索市场化养护模式，扭转园林部门既是“裁判员”又是“运动员”的双重角色，建立适应新形势要求的园林绿化养护管理模式，集中精力当好“裁判员”，将建成区集中几个区域的道路绿地和游园、公园实行政府购买服务，其它绿地的管养模式还是以前事业单位管理模式，目前安阳市的绿地管养模式属于两管理模式并存。

4 市场化管理达到的成效及存在的问题

4.1 市场化管理达到的成效

4.1.1 达到了减员增效的目的

实行园林绿化养护政府购买服务以后，安阳市园林系统冻结编制113人，精简压缩了园林绿化养护人员的编制，使政府所投入的经费最大限度地用于绿化养护上，提高了政府经费的使用效果[3]。由“养人”向“养事”转变的城市绿化管养新格局，建立政府购买服务的管理模式，实现财政资金利用效率的最大化，逐步建立起“政府管理、社会监督、市场化运作”的城市园林绿化养护管理体系，选择和培养一批经验丰富、技术过硬、信得过、管理好、信誉高的管养队伍，进入园林绿化后期养护领域，使园林养护管理水平更上台阶。

4.1.2 转变政府职能，提高工作效率

实行园林绿化政府购买服务新模式，实现由政府“花钱养人”向“花钱办事”转变，扭转园林部门既是“裁判员”又是“运动员”的双重角色，市场化运作后能集中精力当好“裁判员”，负责园林绿化养护的考核管理、监督检查，达到园林绿化养护低成本和高效益，提高绿地养护管理水平，推动中国特色公共服务体系建设和发展，努力为广大人民群众提供优质高效的公共服务。

4.1.3 园林绿化管理工作发生显著变化

实施园林绿化养护市场化后，安阳市的公园、游园、广场、道路绿地卫生保洁、养护管理及游园秩序等管理水平得到显著提升，形成高效、灵活、开放、竞争的园林绿地养护管理模式。

4.2 市场化绿地管理出现的问题

虽然安阳市在园林绿化养护推向市场化方面取得了不少成效，但在实行政府购买服务的过程中也存在一些问题。

4.2.1 社会机构承接公共服务的市场不够成熟

在实行园林绿化政府购买服务中，有“大的企业进不来，小的企业称大王”现象。小企业内部结构不是很健全，实力偏弱，高素质专业人员严重缺乏，对承接政府购买服务心有余而力不足，而且对公园、游园绿化管理没有室外绿化养护经验，项目经理管理经验不足，尤其是对待应急事件的处理不到位，这些问题直接影响了工作效率，所以培养一个良好的公共服务市场要有相当长的过渡期。

4.2.2 招标文书不够严谨，监督管理不够严格

在考核上，实施非常严格的“3+1”考核机制，即“3”是园林主管单位和管理单位的定期与不定期考核，服务单位的每周内部考核；“1”是第三方(社会监督)考核测评。但是合同中考核细则不够严谨，考核力度不够，尤其在目前环保高标准情况下，卫生保洁以“以克论净”要求，使得以后考核标准更加严格。在奖惩方面，存在只罚不奖，扣款不能用于奖，只能返还给财政上，这样带动不了服务单位的积极性。

4.2.3 招投标机制有待进一步完善

现行的招投标机制有综合评分和最低价中标等模式,某些企业为了中标竞相压价, 甚至低于成本价进行投标。由于中标价格太低,个别中标单位为了最低限度保证其利益,又以更低价格转包给没有相应资质的其他公司或个人, 使养护质量降低[4]。因此需要政府进一步完善招投标机制,避免低价竞标的恶性循环,形成良好的市场环境。

4.2.4 服务模式陈旧，缺乏现代化设备

目前园林绿化养护和卫生保洁以手工操作为主，机械化水平不高，使得园林管养工作效率低下，甚至有的企业连最基本的机械—— 水车都不具备，更不用说高空修剪车、打药车，传统服务模式已不能适应新形式要求，严重影响公园、游园绿地的高效管理。

5 今后市场化绿地管理建议

为更好地实行园林绿化管理市场化，有效推进政府购买服务工作，可从以下几个方面着手。

5.1 转变政府绿化主管部门职能

新时期绿化主管部门要实现自身职能的转变，将计划经济的管理模式逐渐转变为宏观管理和间接管理，加强园林绿化管养法规和养护标准的建设，让企业承担具体的管养任务，重点加强政府绿化主管部门的指导和监督职能。健全监督检查和科学评估制度体系，逐步建立多方参与政府购买服务监管的长效机制。

5.2 培养健全的园林绿化管养市场

健全的园林绿化管养市场需要相当长的时间进行培养，目前安阳市园林绿化管理服务经验丰富的公司非常少，有园林绿化养护经验的大公司嫌养护费少，不值得来投标，小的养护公司没有经验，能挣一点算一点，往往为追求公司最大利益化，管理达不到本地的园林绿化养护标准，影响绿地管养质量。而且招标服务期限采取的是一次最多招3年，甚至还有招1～2年，这种模式已经不适合当前园林绿化的管养情况，形成不了良好的园林绿化管养市场。建议一次招标为5年，根据服务考核结果一年一签，中标单位经过长时间的摸索和适应，逐步形成健全的园林绿化管养市场。