生态共治共享推动首都“两区”及河北北翼绿色发展——2019 京津冀协同发展参事研讨会综述

张 云

（河北经贸大学 经济研究所，河北 石家庄 050061）

为深入贯彻习近平总书记重要指示，加快首都“两区”建设，加速河北北翼地区绿色崛起，助力京津冀协同发展国家重大战略落地落实，在国务院参事室指导下，河北省政府参事室会同北京市政府参事室、天津市政府参事室及北京大学首都高端智库、河北经贸大学，于2019 年9 月6 日在张家口市联合举办“京津冀协同发展参事研讨会”。来自国务院参事室、京津冀蒙四地的有关参事及中国社会科学院、中国科学院、北京大学、河北经贸大学等科研机构和高校的专家学者，围绕京津冀蒙一体化生态环境建设、京津冀协同发展中河北北翼地区的功能定位，加快首都水源涵养功能区和生态环境支撑区等议题进行了深入探讨。会议达成的共识是，借助北京冬奥会的契机带动区域绿色发展，需要强化顶层设计、组织协调和政策保障，通过跨区域、多主体协作，探索生态保护、地方发展和居民收入提高的“多赢”新路，开创区域协同发展新局面。本文主要围绕首都“两区”及河北北翼建设的专家共识进行整理，以飨读者。

一、首都“两区”及河北北翼建设的提出与意义

2017 年1 月，习近平总书记视察张家口时指出，张家口要建设好首都水源涵养功能区和生态环境支撑区，探索一条欠发达地区生态兴市、生态强市的路子。这是首都“两区”提法的来源。同年2 月23日，习总书记在雄安新区规划建设座谈会上提出，要以2022 年北京冬奥会为契机推进张北地区建设，与雄安新区一起形成河北“两翼”。2018 年12 月，国务院关于河北雄安新区总体规划（2018—2035 年）的批复（国函〔2018〕159 号）强调，“要按照高质量发展的要求，推动雄安新区与北京城市副中心形成北京新的两翼，与以2022 年北京冬奥会和冬残奥会为契机推进张北地区建设形成河北两翼，促进京津冀协同发展”。2019 年8 月，经京津冀协同发展领导小组同意，国家发展和改革委员会、河北省人民政府联合印发《张家口首都水源涵养功能区和生态环境支撑区建设规划（2019—2035 年）》。可见，习近平总书记的指示和相关规划，明确了推进京津冀协同发展的空间格局，在河北形成北有首都生态功能支撑区（张北地区）、南有非首都功能疏解集中承载地（雄安新区）。

2019 年8 月，河北省委省政府印发《关于贯彻落实建立更加有效的区域协调发展新机制的实施方案》，将京津冀协同发展作为区域协调发展的三大重点之一，强调“加快推动张北地区绿色崛起。以筹办2022 年北京冬奥会为契机，加强整体谋划，坚持绿色发展，加快首都‘两区’建设，补齐区域发展短板，将张北地区培育形成河北新的增长极。”这一部署标志着河北省从省级层面明确了首都“两区”和北翼建设的功能定位与意义。

张家口市政协副主席祁万利阐释了张家口建设首都“两区”的背景和意义。他指出，建设首都“两区”，是基于张家口与首都之间的关系背景、首都的发展背景和习近平总书记视察张家口的政治背景；其依据是张家口相对于首都不可替代的生态地位；核心是拱卫首都、保卫首都生态安全；实质是解决“首都要生态、地方要发展、人民要小康”的相互统一。建设首都“两区”既是一种政治责任，又是一种尊重自然、尊重科学、尊重“自然流域整体治理”理念的具体体现。

河北省政府参事、河北经贸大学副校长武义青认为，张家口和承德区位相邻，功能类似，在首都“两区”规划印发之前，国务院已正式批复承德为第二批国家可持续发展议程创新示范区，因此，张北地区作为河北北翼，在地理范围上包括张家口和承德两个地级市，首都“两区”则是河北北翼的重要组成部分。他指出，河北省依托两翼优化区域经济布局，借力两翼发展，是新时期抓住京津冀协同发展这一最大机遇，进一步优化产业布局、促进产业转型升级的抓手，是解决河北长期区域生产力布局不协调不联动、产业调整收效不明显这一困局的重要出路。雄安和张北在新兴产业选择和创新绿色发展方面，必将成为河北省现代产业体系建设的最前沿、战略支点、新引擎和新高地，充当引领翼、支撑翼、示范翼的重要角色。两翼崛起在河北产业优化布局上将发挥存量调整作用、边际创新作用、辐射带动作用和形象改善作用。

二、联手筑牢北方生态安全屏障

首都“两区”及河北北翼经过多年生态恢复和建设，取得了极大成效，但还存在生态环境保护与经济社会发展矛盾尖锐、投入机制不完善等问题。天津社会科学院研究员孙明华指出，张承生态功能区建设应树立共建共享的理念（即国家与京、津、张、承共建共享，政府、企业、社会组织与公众共建共享），统一编制生态功能区建设和保护总体方案，统筹建设和保护资金，共同发展绿色生态经济，协同创造就业机会，同步解决贫困问题，促进张承生态功能区建成华北最具优势的生态功能区。北京市政府参事、首都经济贸易大学教授张强回顾了张家口和承德两市为首都发展作出的历史贡献和重大牺牲，指出在新形势下，北京应以更加积极的姿态参与河北北翼的“两区”建设。以“绿富同兴”作为参与北翼建设的核心目标，以生态补偿作为支持北翼建设的主导方向，以绿色发展作为重点领域，以改善公共服务、稳定进京人口作为现实措施，以冬季奥运会为契机支持振兴淡季休闲和冰雪旅游。他还提出将河北北翼作为一个整体，打通张家口和承德两市，形成一体化的国家级生态区的构想。

天津市政府参事、天津市环保局原总工程师包景岭等提出了京津冀联手共建国家公园体系的建议。他指出，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是以习近平为核心的党中央站在中华民族永续发展的战略高度作出的重大决策，是深化生态文明体制改革的重要内容。京津冀所在的华北平原是全国地理地貌类型最多元化的区域，“山-水-林-田-湖-草-海”各类生态系统并存，但京津冀的重要生态功能尚未得到充分重视，京津冀三省市乃至华北地区均未进入全国已有的国家公园试点。建议以国家公园体系建设为契机，分阶段、分步骤联手构筑京津冀生态安全屏障。第一阶段，利用1～2 年时间，做好自然保护地的优化整合和重点生态区域的规划建设，做到应保尽保。第二阶段，利用3～5 年时间，按照国家公园建设的基本要求——生态类型的完整性、生态价值的原真性、生态景观的观赏性，对自然保护地体系进行完善和提升。第三阶段，利用5～10年时间，京津冀三地联合申报国家公园，探索自然保护地跨省保护机制。

2019 年3 月，习近平总书记在全国两会上提出了把内蒙古建成我国北方重要生态安全屏障的要求。与会学者围绕这一任务积极建言献策。国务院参事、北京市政府参事、中国林业科学研究院首席专家杨忠岐指出，从长期防止沙尘等灾害天气影响来看，京津风沙源治理工程和“三北”防护林工程的建设还需国家继续支持，并扩大工程治理范围，以达到京津冀地区长期而永久的生态安全。建议国家发改委、国家林业局等部门启动“三北”防护林第六期工程，并扩大京津风沙源治理工程范围，向西应扩大到内蒙古阿拉善盟。内蒙古自治区政府参事冯国华从生态效益、经济效益和社会效益三方面总结了京津风沙源治理工程的成效，同时指出二期工程评估中发现了一系列问题，包括项目投资不足、提质改造任务安排不足、管理经费严重短缺、招投标制管理缺陷等，据此提出改进二期工程的政策建议，并建议筹划京津风沙源治理三期工程，巩固和扩大一期、二期成果，筑牢祖国北疆生态防线。内蒙古自治区政府参事苏雅拉图介绍了京津冀后花园——浑善达克沙地概况，指出该地区生态治理成效极不平衡，原因在于极严格和复杂的行政区域分块管理和多种人为因素制约。建议京津冀蒙四家成立一个专门组织来共同研究、协同治理浑善达克沙地，共同研究规划出一整套投融资方案和运作模式，解决新建浑善达克规模化林场急需的投入资金问题。同时，塞罕坝国营林场应为国家新建浑善达克规模化林场试点做出更大贡献；为恢复浑善达克沙地自然修复能力，须恢复其跨境水系自然脉络和自然循环功能，建议有关各方研究恢复闪电河原有的自然状态。

三、大力发展绿色生态产业，破解发展与保护难题

河北省政府参事室特约研究员孙万勇等学者指出，要加深对河北北翼深度贫困地区脱贫与发展的再认识，充分认识深度贫困地区不同于一般贫困地区的特殊性和规律性，探索脱贫与发展的新思路。针对坝上地区“空心村”普遍而严重的现实，以及当地生态脆弱、不适宜发展大规模农牧业的客观条件，孙万勇提出两点对策：一是实施大规模退耕还林还草工程；二是促进扶贫开发与乡村振兴的深度融合，适度促进易地搬迁并加快小城镇和中心村建设。首都经济贸易大学教授张贵祥建议国家将张家口纳入绿色高端产业发展的功能区，给予绿色产业倾斜政策，并在京津冀沿海地区设立首都“两区”建设的发展补偿飞地或合作发展空间，转移重化工产业，实施生态移业政策。同时，科学规划并试点坝上地区轮牧、轮作休耕试点，提前启动并尽快完成新一轮土地利用规划调整，有序适度核减基本农田规模，扩大生态用地范围，保留一小部分优质农田（发展精品农业、种子基地）。河北省农林科学院原院长王慧军提出了在河北省建立张家口生态旅游扶贫示范区的构想，并建议利用国家农地“三权分置”、农村宅基地确权、搞活集体用地的大政策，放宽城市居民进入农村的条件，鼓励京津人采取入股、租赁、承包等形式，与农村人手拉手改造农村、荒山、荒坡，打造景区。

以水定城、因水兴城是人地关系长期实践总结出来的普遍规律，对于资源性缺水的张家口而言，退灌还水是建设首都“两区”的重点工程之一。中国科学院农业资源研究中心沈彦俊团队汇报了2019 年4 月进行的“永定河流域退灌还水项目及张家口段农业用水情况调查”成果。他们将主要问题概括为：灌溉水可利用量锐减、实灌面积锐减，灌溉管理粗放、田间耗水量大、节水意识淡漠，灌区自收自支、水费征收标准大大低于供水成本、农户按灌溉面积缴费的机制不利于节水，缺少适宜的旱作模式支撑“退灌还水”后作物生产的持续。指出永定河退灌还水目标是通过实施灌溉强度与灌溉面积的双因素调控，最终控制灌溉规模，关键是要解决本区域依赖农业的150 多万人口生计和发展问题以及几千名灌溉管理职工的安置问题。原则是“三确保一提升”，即确保农民收入不降低，确保生态基本水量有保障，确保地方政府有积极性，提升灌区管理水平。指出要从全局考虑，跳出水利解决治水问题，将节水改造与全面调整产业结构相结合。总体思路是，在永定河公司统筹下，张家口努力退、京津横向补、国家产业扶，并就节水减灌、流域生态补偿、国家农业产业政策扶持分别提出了建议措施。

北京大学首都发展研究院院长、北京大学首都高端智库首席专家李国平强调，为了将“奥运经济”效应转化为永久性的发展动能，应构建以冬奥为品牌，以冰雪产业为核心，与优势衍生产业和关联新兴产业融合发展的冬奥产业体系，开创京张协同发展新局面。

武义青指出，绿色是张北地区产业发展的基本定位，建立产业准入负面清单，实施“绿色+”发展模式，推进生态产业化、产业生态化，建设张北绿色产业转型发展示范高地。应支持在京企业向张家口疏解可再生能源、冰雪运动、大数据、旅游康养、文化和绿色农业等产业项目，支持建设中关村张家口园，支持建设张家口现代草牧业发展示范区暨示范牧场，研究将张家口旅游铁路项目纳入国家相关规划并推动建设。推动张承冰雪与旅游等产业一体化，将张家口市打造成以雪为主的冰雪运动产业中心，将承德打造成以冰为主的冰雪运动产业基地，按照全域旅游理念实施张承坝上旅游一体化发展。发挥“两翼”对河北省产业升级的示范带动作用，需要加强雄安与其他区域创新平台协同创新，促进“两翼”优质产业资源向外部扩散，实现“两翼”与其他市县园区联手共建，发挥“两翼”先进业态与体制创新示范作用。

中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长、京津冀协同发展联合创新中心主任杨开忠结合张家口建设首都两区的情况，探讨了实现生态强市的内在逻辑和基本路径。他指出，实施生态主导型的地方品质驱动战略，是新时代实现生态兴市、生态强市最具基础性、主导性、全局性的战略路径。张家口要在实施生态主导的地方品质驱动战略上勇于当先、示范引领。一要把保育绿水青山、加强生态建设放在地方品质营造的核心位置。二要以良好生态环境为主导，针对合意居民和人才对地方不可贸易品需求的多样性，配套完善张家口地方私人品和地方公共品，解决张家口地方品质瓶颈问题，营造具有可持续竞争力的生态主导型地方品质综合体。三要深入研究探索基于市场的地方品质提升方法，开发利用公私合作机制（PPP），并着手实施张家口生态兴市、生态强市地方营销计划，针对目标市场，包装和营销张家口地方品质。四要着力塑造现代绿色产业体系，形成具有全球竞争力现代化新型首都圈绿色发展新基地。

四、完善体制机制，助推绿色发展

为推进京津冀生态共治共享，实现首都“两区”及河北北翼绿色发展，需要完善体制机制。对此，与会学者提出了如下政策建议：

1.探索建立多元化的区域生态补偿长效机制。与会学者指出，目前京津冀跨界水资源补偿机制探索已取得初步进展，跨区域碳排放权交易机制开始起步，但区域生态补偿长效机制尚未形成，且生态补偿形式单一，仍以财政资金投入为主，未形成多元化、市场化的生态补偿机制。促进首都“两区”协同共建、实现京津冀协同发展在生态领域率先突破，关键环节是完善生态补偿机制，打通绿水青山与金山银山之间的价值转换通道。一是进一步探索多元长效生态补偿方式，科学确定生态补偿标准和考核机制。孙明华指出，要将协同解决生态贫困问题纳入生态补偿机制范畴，将引滦入津上下游横向生态补偿三年的补偿方案确定为长期的制度性安排，建立政府主导的多元化生态补偿主体，形成财政资金引导的多元化生态补偿方式。二是探索建立区域性资源环境交易体系，提高生态资源市场化程度。京津冀区域性资源环境交易体系的建立，先期以碳交易为试点，整合京津两地碳交易市场为统一的区域性碳交易市场，并将河北省纳入碳交易体系，通过区域性碳交易市场扩大张承地区的碳汇交易规模，使其森林和湿地蕴含的碳汇资源价值得以实现。在此基础上，逐步建立区域性排污权交易、水权交易、建设占用耕地指标交易等其他资源环境交易体系，优化配置京津冀生态环境资源，使生态资源和生态环境的受益者付出相应的成本，使建设和保护绿水青山的生产活动能够得到价值补偿和价值实现。

2.完善投资机制。孙明华提出，生态建设中应支持探索PPP 模式，建立多元化投入机制；建立项目投资标准与物价联动机制，满足建设规模和进度的需求，提高项目建设质量；完善后期养护投入机制，巩固建设成果。

3.积极发展绿色金融。北京市政府参事、国家发改委投资研究所研究员程选指出，京津冀地区未来绿色金融需求将会持续远高于其他地区，绿色金融体系是作为京畿首善地区以及未来全国生态修复环境改善示范区所必需的基础性条件。京津冀有充足的理由和条件在全国率先建立绿色金融体系。构建绿色金融体系是一个系统工程，需要政府部门、金融机构和企业、司法机构的互相协作和配合。打捆各种相关高收益项目，是推动绿色金融发展的有效途径。还应推动建立环境权益交易市场，发展基于碳排放权、排污权、节能量（用能权）等各类环境权益的融资工具，拓宽企业绿色融资渠道。张贵祥建议设立京津冀首都“两区”建设水资源与生态环境专项基金，建立京津冀生态共同发展基金和区域开发银行等。同时，支持张家口开展财政金融创新。例如，在2022 年北京冬奥会辐射带动的相关行业和领域，应进一步加大对张家口市债券额度支持力度，允许相关债券注入融资平台，推动绿色产业发展。