PPP项目绩效考核的应用与建议

马晓丽

北京东方园林环境股份有限公司 北京 100015

1 绩效考核意义

PPP项目绩效考核是在PPP合同签订前，政府和社会资本双方就考核细节达成合意后，作为合同的附件进入项目执行过程中的一种考核方式。

PPP项目设置绩效考核，是通过对项目实施效果进行动态、客观的衡量，建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，进而对项目形成内外结合的监督体系，及时纠偏，从而确保PPP项目健康、良性运转，进而实现PPP项目提高公共管理效率、降低政府债务的初衷[1]。

2 考核主体

绩效考核通常由政府方（实施机构）会同行业主管部门，自行组织或委托第三方专业机构开展考核工作。由于PPP项目对公众利益影响巨大，应考虑进行利益相关者分析，识别项目受益群体，在绩效考核小组为受益公众保留一定的打分权重，及时获得反馈，实现考核的公正性，有效性，防止项目实施方向出现偏差。同时，考核主体中未包含项目公司成员，为保证公平合理，可以考虑在考核小组中为项目公司成员保留位置，但限制其打分的权利。

3 考核对象

以PPP项目为核心，围绕项目的建设期、运营期、移交期分别进行考核，其中建设期和运营期考核是重点。建设期考核目的旨在保障运营的顺利开始,运营期考核应当以结果考核为主[2]。

4 考核程序

建立绩效考核小组-常规考核-年底考核综合得分-根据得分办理付费。

考核方式通常为临时考核（不定期）和常规考核（定期），频率以月、季度、半年、年较为常见。

建设期通常只进行常规考核，根据各次绩效考核得分的平均值确定最终建设绩效考核得分。运营期考核在设置常规考核的基础上，可增设临时考核，随时对项目运营情况进行检查，发现缺陷及时通知整改，并可以整改结果作为年度考核综合打分的依据。移交绩效考核通常于项目移交时进行一次性考核。

5 考核结果运用

建设期和运营期绩效考核结果与政府付费挂钩。建设期选取一定比例的工程费用（如30%）与建设期绩效考核结果挂钩，根据建设期绩效考核得分确定其支付比例。运营期通常将建设成本的30%纳入绩效考核范围，与运维绩效付费一起作为运营期考核基数。

根据考核结果，对政府付费进行扣减，建议在打分时将涉及生态环境、法律政策合规性、社会可持续性等公共利益的指标进行单独评价，设置专门的扣分条款，关键指标可一票否决，强化项目公共服务的目的。

因考核主体中未包含项目公司成员，对于有些未通过的考核指标，建议为项目公司保留申述的权利，考核主体酌情进行调整。

另外，考核结果的运用可灵活设置。对于未达考核标准的项目，可以进行警告、扣减政府付费、终止合同等方式。同时，建议根据违约程度、与政府的配合程度、公众满意度设置绩效考核黑名单，向社会公布。考核达标的项目，可进行奖励并设置红名单，由各地PPP中心作为经典案例予以收纳，鼓励交流学习。

项目移交绩效考核与政府付费责任不挂钩，若考核不合格，甲方可依据PPP项目合同相关约定提取项目公司提交的移交保函中的相应金额[3]。

6 指标体系

指标体系是PPP项目绩效考核的核心。PPP项目按照回报机制可分为政府付费、使用者付费和可行性缺口补助三种形式，相应的指标体系也应根据不同的回报机制设置。指标体系的设置原则是既保证项目的服务质量和效率得到有效监管，又强调生命周期、量化、动态，具有可实施性。不同的行业分类，既有共同的指标，也有行业个性化指标。

建设期考核指标大致相似，着重在建设前准备、质量管理、进度管理、资金管理、安全管理、廉政管理、工程资料管理方面设置指标。

运营期考核指标，根据行业分类有所不同。生态环保类项目偏重于生态水质、绿化养护、河道清淤、污染恢复等指标；旅游类项目则偏重于景区设施维护、交通设施配套、游览安全、游客达标率等指标；基础设施类项目则偏重于基础设施本身的运营维护情况，如道路、桥梁细部检查合格率、日常检修及时率等等。

指标体系是绩效考核环节的核心，目前关于指标体系的设置并没有形成体系，在此给出几点建议：

（1）指标设置应结合项目本身特点，科学选择能反映项目产出的指标，避免千篇一律。

（2）前期合同谈判阶段的指标设置过于笼统，建议设置动态调整机制，例如项目正式考核之前可组织相关的“试考核”，检验指标合理性，进行适度调整后方进入正式考核；也可与项目周期中的中期评估相结合，评估该阶段指标的合理性，做出适时调整。

（3）考核指标细化量化，定量指标为主，定性指标为辅。定量指标的标准明确、具体，具有可操作性；定性指标的表述往往比较笼统，含义模糊，自由裁量空间较大。指标体系应遵循客观事实，辅以一定的主观判断，保障考核的公正性。

（4）合理分配建设期、运营期考核比重，强化运营期比重。现阶段多数PPP项目的社会资本方是以承揽项目施工建设为主要目的施工型社会资本，指标体系的设置过于强调建设期考核，甚至会设置建设期竣工验收一次性考核后即付费的模式，与PPP提高公共服务的初衷相背离。应脱离传统施工管理思维，强调过程考核，细化建设期考核指标，并且不拘泥于技术层面。

（5）考核指标应充分考虑项目的社会效益，指标体系为公众满意度、可持续性、服务效率的提高程度等保留相应的比重。

7 结语

绩效考核是对公共服务结果进行系统评估的过程，其本质是过程控制与事后评价。建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，是推动PPP规范发展的必然要求。现阶段我国PPP项目绩效考核体系尚待完善，如何做到基于绩效视角展开PPP项目的全生命周期管理，发挥绩效评价结果对项目的示范引导作用，是保障PPP项目规范运营，激励政府与社会资本集约高效合作，进而提高公共管理效率的重要保障。