污水处理项目的PPP绩效评价指标体系研究

吴志堂

一、PPP模式的含义与特征

“PPP”又名“PPP模式”，英文全称为Public-Private Partnership，是一个非常宽泛的概念，国内外尚未就其定义达成统一，各国或机构根据自身的情况定义PPP模式。我国财政部把在基础设施及公共服务领域建立的长期合作关系称为PPP模式。不管PPP模式的含义存在多大差异，其最终目的都是提高公共产品与服务的效率与质量，加强公共部门与私人部门的联系，合理分担风险，共享利润，以此达到高效利用社会资源、各利益方实现共赢的目标。

二、构建PPP项目绩效评价体系的方式

（一）确定绩效评价指标的选取原则

PPP项目绩效评价指标体系的构建需要遵循一定的原则。

1、全面性原则

PPP项目实施的流程非常繁杂，涉及内容众多，要想使评价结果具有科学性就必须从多个维度全面考察绩效目标的形成。

2、代表性原则

PPP项目本身就比较复杂，能反映其绩效状况的指标更加复杂。因此，实施绩效评价的单位需要在坚持全面性原则的基础上选取各方面的代表指标，这样才能使绩效评价工作更加真实客观地反映实际情况，也使绩效评价工作可以简单操作。

3、指标可度量、可评估

PPP项目绩效指标的选择不仅需要能够客观反映实际情况，还不能太过宽泛、抽象，如果太过抽象、宽泛，就不能度量、评估PPP项目的实际水平。所以，在选取PPP项目指标时应尽量选取可以评估、度量的指标，或者细化分解内涵比较丰富的指标。

4、定性指标与定量指标相结合

定量指标可以明确度量，因此其客观性比较高。但是，PPP项目中有很多绩效不能定量，需要采用定性指标，或将定性指标与定量指标结合，这样才能提高实际绩效的完整性与客观性。

（二）初步选择绩效评价指标

在选择污水处理PPP项目指标时应该首先分析选择共性指标，这些共性指标的选择可以在分析其他污水处理项目指标的基础上选择，这样才能使评价指标更加全面。这些综合性指标主要有社会资本能力、政府部门资金投入、成本管理、合同管理等。在初步选择绩效评价指标后，还需要进一步建立绩效评价指标体系。不同污水处理PPP项目之间存在很多共性，因此可以把一般的绩效评价指标作为绩效评价体系建立的基础，在此基础上进一步分析项目的特性，对绩效标价指标体系进行调整。

首先，污水处理PPP项目的收费一般都是由政府主管部门或者指定代理机构执行收费职能，项目公司再向代理机构收费，这样就方便了政府部门对污水处理质量进行监管。一般污水处理项目的质量不能提前判断，然而政府的专业检测手段比较多，可以在服务合同中设定水质排放标准，然后对处理后的水质进行检测来判定服务质量。

其次，污水处理中的固定资产折旧与水电费在其经营成本中所占比重较大，所以需要对上述费用重点控制，从而降低运营费用。污水处理的设备、设施一般都是持续运转的，在项目立项阶段，投资总额及其中设备的投入，尤其是选择国产还是进口设备，会影响到后期的水质处理、大修支出及技改投入。在污水处理项目中，不同地区不同的产业结构导致污水本身的类型也存在差异，因此，需要在详细分析污水差异的基础上进行污水处理。不同污水处理所需要的设备与工艺也不同，因此，在污水处理时还需要选择合适的设备与工艺。

（三）绩效评价指标的筛选

在初步选择了绩效评价指标、建立了绩效评价指标体系后，污水处理PPP项目还需要进一步筛选综合绩效评价指标，最终确定绩效评价指标体系。在选择评价指标时需要对其重要性进行评估计算，按照优劣进行指标排序。当前很多污水处理项目都选择TOPSIS方法（Technique for Order Preference by Similarity to an Ideal Solution ）进行数据分析，首先需要建立规范化矩阵，对初始矩阵进行规范，其次需要设立理想的正负解，然后对正负解进行计算，最后根据计算结果进行优劣排序。在此基础上，还需要根据筛选结果进行评价指标的筛选，最终确立绩效评价指标。

三、PPP项目绩效评价的具体指标

PPP项目绩效评价指标体系的构建需要对PPP项目目标的利益相关性与多样性进行分析，不同利益相关者的项目目标不同，因此，在指标体系建立前需要对不同利益相关者的利益诉求进行详细分析。根据资料分析，可以把污水处理PPP项目的核心利益相关者确定为公众、社会资本、政府。在确定了核心利益相关者后，需要继续结合PPP项目的决策、实施、运营等不同阶段的具体特征，并结合指标选择的原则构建项目指标体系。该体系中一般包括决策绩效、实施绩效、运营绩效三个一级指标，这三个一级指标又包含多个二级指标。

（一）决策绩效

在PPP项目的决策阶段确定绩效指标时，公众与政府为核心利益方。政府的目标是不断提高决策水平，促使项目决策更加规范、科学；而公众的目标是使社会公众的需求得到反映，并进一步参与到相关决策中。因此，在决策阶段的绩效评价需要对社会公众了解参与决策的情况进行评价，还需要对政府的决策水平以及决策的科学性与规范性进行评价。因此，在决策绩效评价阶段需要选择合理规范的指标，这些指标包括社会公众的支持度与参与度、审批程序的规范性、可行性报告的水平、决策内容的合理性等。

（二）实施绩效

在污水处理PPP项目的实施阶段其核心利益相关者为社会资本与政府，政府的目标是利用招标等方式选择合适的社会资本，并对社会资本进行监督，使其按照计划完成PPP项目建设。社会资本的目标是对风险进行合理分配，建立风险分配机制，促进项目勘查、设计、施工等工作的持续推进，推动工作任务的完成。由此可以看出，项目实施阶段的绩效评价目标是对其具体工作环节的工作情况进行评价，而绩效评价指标也就与具体的工作内容相关。通过相关资料与项目实施经验的分析，把污水处理PPP项目实施阶段的指标确定为污染物排放达标率、重大事故次数、工程进度付款率、项目噪音影响、设计适用性招标程序规范性、项目计划工期率、勘查文件完备性等九个指标。

（三）运营绩效

污水处理PPP项目运营阶段的利益相关者包括社会公众、社会资本、政府这三个主要利益方。政府的利益目标是通过项目的实施满足公众对社会服务的需求，并促进社会经济的发展。社会资本的目标是通过PPP项目的运营获取经济利益。而公众的利益诉求是通过PPP项目的运营满足功能需求，并确产品定价合理。从以上分析可以得知，污水处理PPP项目运营阶段的绩效评价主要评级的是利益相关者的满意度。从这一层面可以把运营结算的绩效评价指标分为产业结构调整、区域GDP增长贡献、产品服务满意度、就业贡献率、投资利润率、运营成本变化率、特许期合理性等七个指标。

四、结束语

合理、公平、科学的绩效评价体系有利于公允评价项目的绩效，合理评价参与方的业绩和所取得报酬的适当性，有效调动各方积极性，促进项目的可持续发展。

污水处理PPP项目绩效评价需要从利益相关者角度出发，确定绩效评价指标的选取选择，然后初步选择绩效评价指标，建立绩效评价体系，在此基础上进一步筛选指标，使绩效评价指标更加合理。然后，需要具体分析项目决策、实施、运营阶段的利益目标与具体的绩效评价指标，只有这样才能建立科学、合理的绩效评价体系。