南京市污染地块环境管理对策探讨

杭 静，展漫军，陈 鹏，刘 琉，张 磊

(1.南京市环境保护科学研究院，江苏 南京 210013；2.南京市生态环境局，江苏 南京 210019)

1 引言

随着城市规划的“退二进三”、工业产业布局的调整，南京市从2006年开始即对化工、电镀等“三高两低”企业开展整治行动， 2011年起南京市政府分批公布了全市“三高两低”企业名单[1]，持续稳定推进整治工作，大量工业企业关停搬迁，遗留众多疑似污染地块。这些地块分散于城市，危害人居健康，威胁生态环境安全，环境风险隐患突出[2]；遗留地块经治理修复后土地开发再利用是破解城市土地资源贫乏瓶颈的现实需要[3]，因此解决关闭搬迁遗留地块的环境管理问题迫在眉睫。南京市为此做了大量积极有效工作，初步构建了污染地块环境管理体系。本文对南京市污染地块环境管理主要做法经验和存在问题进行细致梳理分析，并提出相应对策建议，为污染地块环境管理工作未来走向提供思路。

2 南京市污染地块环境管理主要做法

2.1 制定出台相关管理政策

直面再开发利用地块土壤污染问题，南京市陆续制定出台了相关管理政策，初步实现污染地块环境管理有据可依、有章可循。2009年出台、2018年修订的《南京市固体废物污染环境防治条例》规定受固体废物污染的土壤及存在环境风险的开发利用土地应进行环境风险评估、修复、处置及专项验收。2010年出台、2013年修订，南京市原环境保护局和原国土资源局联合出台的《关于经营性土地公开出让前施行环境影响预评价的意见》要求经营性土地在公开出让前应进行环境影响预评价，对受污染的场地进行修复及验收；土地储备中心与生态环境部门建立预评价工作联系单机制，防止污染土壤带病流转。2017年，南京市政府发布《南京市土壤污染防治行动计划》(南京“土十条”)，明确生态环境、规划与自然资源、城乡建设、工信等主管部门管理职责，禁止未经土壤环境调查评估的地块、未经治理与修复的污染地块进入用地程序或批准用途变更。同年，南京市原环境保护局、原国土资源局、原经济和信息化委员会、发展和改革委员会、城乡建设委员会五部门联合出台《关于加强我市工业企业退役场地再开发利用环境安全工作的暂行意见》，制定污染地块治理修复工作主要程序，严格治理修复项目备案管理，对工业企业退役地块再开发利用实行多部门联动监管。至此，南京市污染地块管理体系基本形成。

2.2 强化多部门联动监管

(1)实现污染地块信息共享。全面应用全国污染地块土壤环境管理信息系统，生态环境部门建立疑似污染地块名单和污染地块名录，自然资源部门建立污染地块开发利用负面清单。市、区两级生态环境、规划与自然资源、城乡建设、工信、发改等部门共享污染地块信息并加强信息沟通。

(2)严格用地供应监管。在土地征收、供地管理、转让管理、用途变更、供后跟踪等环节，严格土壤环境保护管理要求，确保污染地块修复治理达到要求后进入用地程序；对已确认污染，未经环境调查和风险评估、未明确治理修复责任主体的污染地块，禁止办理转移登记。

(3)强化治理修复项目部门责任和监管要求。具体包括：①污染地块治理修复施工工程在投资主管部门立项；②治理修复项目试点进入市公共资源交易中心招标；③开展治理修复工程环境影响评价，经工程监理和环境监理共同确认方可开工；④实施备案监管，形成不见面网上备案机制，将治理修复项目备案纳入政务大厅窗口统一受理。

(4)实行土壤污染状况公示。在土地出让环节，对经过治理修复的污染地块进行不动产数据标注，在不动产登记簿上对污染信息予以注明；在房地产出售环节，要求房地产开发企业在预售方案中如实填报项目污染土壤防治情况等内容，并在房地产销售现场及房产网站公示。

3 南京市污染地块环境管理主要压力

3.1 治理修复资金支撑不足

作为特大城市，南京市土地的供给需求持续增长。地块历史变迁及地块信息档案不健全等复杂原因导致无法追究到污染责任主体，目前历史遗留地块治理修复等活动的主要资金来源于政府财政。地块调查治理修复一般需要数额较大的资金投入，有时会高达数千万甚至上亿元，若是地块缺乏相应的土地增值效益，过高的资金投入压力可能会导致地块治理修复等工作停滞。

3.2 从业单位亟需引导规范

《土壤污染防治行动计划》(国家“土十条”)发布后，土壤修复行业迎来了新的发展机遇，但在实践中存在诸多问题如跟风从业、竞争混乱、层层分包等。《土壤污染防治法》规定将从事土壤污染状况调查、风险评估、风险管控、修复、效果评估等活动的单位和个人的执业情况纳入信用系统，并对出具虚假报告的规定相应罚则，但尚未出台配套信用管理办法，地方政府亟需政策引导，以规范区域土壤调查治理修复从业行为。

3.3 治理修复技术环节薄弱

我国在土壤污染防治的基础理论、核心技术、材料装备等研发方面还处于初级阶段，在污染地块治理修复实践中，国外先进技术引进及应用成本较高，常出现“水土不服”现象[4]。一方面，由于南京市沿江地理位置和长江冲积平原区地貌特征，大多地块地下水埋深较浅，高粘性、高含水率、低渗透性软土地质条件下，原位修复药剂难以注入到地下指定位置，原位抽提也会碰到“抽不出”的难题；另一方面，城市建设再开发土地流转周期紧，因此需要根据地块本土情况量身定制研发针对性的修复技术和施工方案。而目前切合实际、安全高效的治理修复技术匮乏，无法满足污染地块环境管理需求。

4 对策建议

4.1 多渠道筹措修复资金

健全资金渠道保障，多途径融汇污染地块治理修复资金。政府应建立污染地块治理修复专项基金机制，通过政府与社会资本合作(PPP)模式，发挥财政资金撬动功能，按照“谁投资、谁受益”的原则，引导和鼓励社会资本参与污染地块治理修复。积极发展绿色金融，引导银行业金融机构加大对污染地块治理修复项目的信贷支持。探索通过发行债券推进污染地块治理修复，开展重点行业企业环境污染强制责任保险。造成土壤污染的责任主体依法缴纳的款项纳入污染地块治理修复专项资金，作为稳定来源。

4.2 加强从业单位规范管理

上海市定期公布本地场地调查评估、治理修复等活动考核评估合格从业单位名录，建立从业单位“红名单”。可借鉴上海等地经验，开展第三方从业机构登记，及时掌握相关信息，定期进行考核评估并公开结果，由市场自行调节，为业主选择从业单位提供参考。依法将第三方机构从业情况纳入企业信用系统，避免污染地块治理修复市场混乱无序现象。

4.3 推进修复适用技术研发与转化

面向本地高等院校、科研院所和相关企事业单位，征集发布土壤污染检测诊断及应急防控、土壤污染修复及再利用等领域先进适用技术。充分利用在宁国家级和省级工程技术研究中心、重点实验室、大型仪器设备等公共科技资源，实施污染地块治理修复科技攻关与应用示范。结合这些和前期修复技术本土实践，建立污染地块治理修复技术推荐目录，列出技术的适用范围，建议优先使用安全高效的修复技术和环境友好的修复材料。