农村基本公共服务设施网络布局的协同策略

2019-11-28孙亚文

湖北农业科学 2019年19期

孙亚文

摘要：从协同参与的角度切入，对农村基本公共服务设施网络布局概念进行了合理界定，通过重点剖析农村基本公共服务设施网络合理布局存在的问题，发现在农村基本公共服务设施网络布局协同参与过程中存在的参与主体职责勘定不明、经济支持力度不足、协同监管制度缺位、协同参与激励政策缺失等亟待解决的难题，并最终从明确界定协同主体参与职责、加大财政支持力度、健全协同参与监管制度及建立协同参与激励政策等4个方面提出了解决农村基本公共服务设施网络布局中协同参与困境的对策建议。

关键词：基本公共服务设施网络;布局;协同参与;农村

中图分类号：C916 文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）19-0156-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.19.032 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Abstract： From the perspective of collaborative participation， the concept of network layout of rural basic public service facilities is rationally defined. Through the analysis of the problems of the rational layout of basic public service network facilities in rural areas， it is found that in the process of collaborative participation of rural basic public service facilities， the participation of the main body is unclear， the economic support is weak， the collaborative supervision system is absent， the intensity of collaborative promotion is insufficient， and the cooperative participation incentive policy is lacking. From the four aspects of clearly defining the participation of the synergy， increasing financial support， improving the coordinated participation supervision system and establishing the cooperative participation incentive policy， the countermeasures and suggestions for solving the collaborative participation dilemma in the rural public service network layout are proposed.

Key words： basic public service facility network; layout; collaboration; rural

当前中国农村经济发展水平正稳步持续提升，逐步富裕起来的广大农村居民对农村公共服务设施的需求程度亦逐步攀升。但目前农村公共服务设施的建设现状难以有效满足广大农村居民对公共服务的共同诉求，導致越来越多富裕起来的新生代农村居民被迫向邻近的城市迁移，从而加剧了农村地区的空心化程度，使得农村发展速度放缓，城市公共服务资源出现过载趋势，进而在某种程度上再次拉大了城乡间的差距，导致统筹城乡发展，突破城乡二元制发展怪圈的种种措施在实践环节上举步维艰。因此打破中国城乡二元制的突破口在于制定合理的农村公共服务设施布局决策，在广大农村地区科学地布局公共服务设施，能有效缓解广大农村居民日益增长的公共服务需求与农村落后的公共服务设施之间的矛盾。

1 农村基本公共服务设施网络布局

在农村社会经济迅猛发展的背景下，作为承载农村基本公共服务及保障农村社会正常运转必不可少的农村基本公共服务设施网络正受到来自社会各界的广泛关注。依据公共服务设施所在区域的不同，可将其粗略地划分为城市公共服务设施和农村公共服务设施两大类。而所谓的农村基本公共服务设施网络布局主要是指为坐落于农村的众多公共服务设施选择科学合理的区位及种类[1]，是在充分考虑中国农村地区社会经济发展水平的基础上针对农村范围内的医疗保健设施、行政管理设施、集贸市场设施、商业金融设施、教育设施、社会福利设施和文体科技设施等7种公共性建筑设施，在地理区位层面上经综合权衡后，以规划案形式来确定上述7类公共性建筑设施空间分布的过程。农村基本公共服务设施网络布局依据其所涵盖的范围大小可以大致划分为3个类型：第一个类型是微观维度下的农村基本公共服务设施网络布局，这一类型的农村基本公共服务设施网络布局主要涵盖几个相邻村庄间的农村基本公共服务设施网络布局;第二个类型是设计相邻几个县域内多个农村基本公共服务设施的中观维度下的农村基本公共服务设施网络布局;第三个是宏观层面上的农村基本公共服务设施网络布局。

农村基本公共服务设施网络布局不仅充分发挥了农村基本公共服务设施网络的社会价值，保障广大村民享有基本的公共服务权利，而且还对打破城乡二元发展体制、维护社会公共秩序起着十分重要的促进作用。可是，在目前中国农村基本公共服务设施网络布局中，通常存在着因对村民公共服务需求正确认识的缺失[2]而导致的农村基本公共服务设施网络布局不均衡，空间聚合程度较低;农村居民需求度较大的公共服务设施缺乏;基本公共服务设施网络布局配置不均，存在很严重且极为不合理的二元结构。然而，这些存在农村基本公共服务设施网络布局上的诸多不合理现象又与各主体协同参与缺乏有着千丝万缕的因果联系。农村基本公共服务设施网络布局是一个庞大的系统工程，仅凭政府一方很难作出正确且合理的判断，所以从村民及其他社会团体参与的角度对其进行剖析是必要的。

目前，绝大部分针对基本公共服务设施网络布局的探索都以城市为着眼点，很少分析农村基本公共服务设施网络布局过程中取得的成效、存在的问题及实用的解决策略，从而造成农村公共服务设施缺乏有效供给[3]。因此，在政府的引导下，在统筹城乡发展的基础上合理布局农村基本公共服务设施网络已成为政府履行职责的重要内容。但是由于农村基本公共服务设施网络布局具有较强的专业性、系统性和综合性，同时农村基本公共服务设施建设还面临农户参与度低及设施供给碎片化等现实困境，仅凭政府一方难以实现其合理布局。

2 农村基本公共服务设施网络布局困境

尽管地方政府在农村基本公共服务设施建设方面的投入逐年加大，在公共服务设施确定层面的标准日渐清晰[4]，并且初步建立起协同参与激励机制，但是其在空间布局工作推行的过程中依旧存在部分尚未突破的困境和一些无法解决的难题，而这些困境和难题的出现又与协同参与职责模糊有着千丝万缕的因果关系，因此，要明确各参与主体职责，促进农村公共服务体系的完善。经梳理后发现，各主体在协同参与空间布局的过程中主要存在着协同参与主体职责模糊、财政支持力度不足、监管制度不健全、激励政策缺乏等4个亟待解决的难题。在结合实际情况的基础上，对上述难题产生的根源进行了较详细的探索。

2.1 协同参与主体职责模糊

农村基本公共服务设施网络布局中政府应履行的选择公共服务设施区位职责指的是在政府领导下，经过多方磋商、谈判来确定农村基本公共服务设施网络的空间分布及配置，而非由政府一方独立作出选择。大量实践证明，政府若不经磋商直接确定农村基本公共服务设施网络的空间分布，必会招致村民和其他参与主体的不满，对政府的形象及公信力造成影响。而这种对空间分布的单一决策行为，不但会对农村基本公共服务设施网络空间布局工作造成巨大困扰，而且势必会对政府行政效率的提高和政府负担的削减产生巨大的消极影响，从而会给转变政府职能及建设服务型政府工作造成诸多困扰和阻碍[5]。此外，政府决策权力的越位势必会导致政府决策权力的膨胀，从而在某种程度上使得以权谋私等贪污腐败行为的出现几率、危害范围及治理成本大大增加[6]。

明确界定空间布局中各主体协同参与职责的内涵，提高各参与主体协同参与的效率十分必要。因此，可以以新公共管理理论为依托，扩大空间布局决策中的参与主体[7]，把空间布局中各主体协同参与职责相对清晰地界定为：在贯彻落实农村基本公共服务设施网络空间布局方案之际，各主体对村庄范围内应当布局的公共服务设施种类及其所需各种社会资源负有参与分派及组合的责任[8]。但目前在农村基本公共服务设施网络布局工作推进过程中，各主体协同参与农村基本公共服务设施网络布局职责主要面临三大难题。第一，与农村公共服务设施网络布局协同参与相关的法律及规范存在缺失，导致各主体在协同参与农村基本公共服务设施网络布局的过程中无法可依，从而诱发诸多类似职责“越位”“缺位”现象的发生，而“越位”或“缺位”现象的频发不但会在很大程度上损害各协同参与主体的形象，而且会引发农村公共服务设施网络布局中各主体的权责不明、无序及低效参与;第二，农村公共服务设施网络布局中协同参与的方式过于单一，且协同参与职责不明，难以调动各协同参与主体参与农村公共服务设施网络布局的主动性和创造性，所以很难保证空间布局中各参与主体参与的针对性，不利于形成行之有效的参与模式;第三，农村基本公共服务设施网络布局的协同参与成效难以被合理地量化考评[9]，对各协同参与主体农村基本公共服务设施网络布局协同参与职责履行情况的考核因缺乏专业人才和行之有效的绩效考核指标体系而难以推行。协同参与中行之有效的考评制度缺乏使得政府官员及其他参与主体的积极性变得更加难以调动，同时也进一步加大了各主体协同参与内容的模糊程度。

2.2 协同参与财政支持力度不足

農村基本公共服务设施网络布局中对协同参与财政支持力度相对较小主要包含两层含义，一是指中央政府及地方政府对农村基本公共服务设施网络空间布局协同参与工作无偿拨付的资金数量与其他工作所获得的资金数量相比明显不足，二是政府对农村基本公共服务设施网络空间布局协同参与工作所出台的优惠政策如提供低息贷款等相对较少。例如，苏州市七都镇政府将财政扶持重点放到提升七都镇在长三角经济带中的排名和全面提高七都镇在整个长三角地区的地位及全力建设高端产业聚集地上，相比之下对农村基本公共服务设施网络空间布局给予的财政支持力度较小，而七都镇公共服务设施区位选择不科学及公共服务设施种类贫乏且单一最主要的原因恰恰就是严重缺乏建设的启动资金。

农村基本公共服务设施网络布局中对协同参与财政支持力度不足最主要的原因有3个：第一是政府部门的领导者对农村公共服务设施网络布局的协同参与重视程度不足，尚未把协同参与摆在农村公共服务设施网络布局的重要位置;第二是税费制改革后，地方政府财政实力因受到来自地方经济发展状况和新税费制度的双重约束而变得十分有限，从而难以对农村基本公共服务设施网络布局协同参与提供有力的援助;第三是中国地域广阔，乡镇林立，中央政府经济实力有限，难以对所有农村基本公共服务设施网络布局的协同参与给出同等的支持。

2.3 协同参与监管制度不健全

作为一个庞大的系统工程，农村基本公共服务设施网络空间布局工作不仅需要政府参与，还需要社会组织、村民等其他主体协同参与，而各协同主体之间必然存在着错综复杂的利益关系[10]。作为农村基本公共服务设施网络空间布局主要监管者的政府，应根据农村基本公共服务设施建设中农民的实际需求[11]，将着力点放在大力支持新农村建设和公共服务设施配置合理化这两个方面。然而，目前中国农村基本公共服务设施网络布局中政府承担的监管责任层面却存在着3点不足。第一，监管范围狭窄、对象单一，在农村基本公共服务设施网络布局过程中过分关注政府各部门之间的矛盾化解，对政府各部门与其他社会团体或个人间的冲突监管重视程度较低;第二，监管力度有限、成效不彰，城乡监管难以有效统筹[12]，内部与外部监管过程中政府监管冲突、化解矛盾的成效常会在受到其监管力度有限的影响，最终导致政府监管责任沦为鸡肋;第三，随机应变的能力较薄弱，不能够因地制宜灵活应对[13]，调配各类社会资源以保证农村基本公共服务设施网络空间布局均等化、合理化目标的实现。

纵观农村基本公共服务设施网络布局协同参与中监督管理的每个过程不难发现，合理有序的监管框架的缺失是协同参与监管制度不健全最主要的原因，而清正廉洁的领导班子及监管制度专业设计者的缺乏无疑是协同参与不健全另外两个不容忽视的主要诱因。

2.4 协同参与激励政策缺乏

农村基本公共服务设施网络布局中政府通过制定协同参与激励法规或激励政策来开展工作的意识普遍比较薄弱，这与农村基本公共服务设施网络空间布局中激励法规欠缺及政府官员依法行政习惯尚未养成有着莫大的关联。政府官员依据相关法律法规来确定农村基本公共服务设施网络的空间分布及配置种类之时就承担着重要的控制职责，而控制职责主要是指政府在农村基本公共服务设施网络空间布局中负有依据明晰的执行标准及时发现并纠正偏差[14]的职责，从而为农村基本公共服务设施网络布局合理化、均等化目标的实现打下坚实的程序基础。政府控制职责的履行其实在很大程度上与政府激励政策的实施存在着诸多相通之处，从某种意义上讲政府激励政策的完善有赖于政府控制职责的履行，而政府激励政策的贫乏在很大程度上源于政府控制职责履行过程中的失当。

目前，农村基本公共服务设施网络空间布局中政府应当着重履行的控制职责主要包括事前、事中和事后控制3类。绝大部分地方政府对农村基本公共服务设施网络空间布局工作的控制都属于事后控制，事前控制与事中控制相对较少。事后控制虽然有助于政府总结工作规律，但却不利于对出现的问题进行及时分析[15]，难以及时纠正农村基本公共服务设施网络空间布局工作中已经出现的偏差，也无法消除偏差所带来的一系列不良后果[16]。所以在农村基本公共服务设施网络空间布局工作中，政府应当从事前、事中、事后3个不同层面对各协同参与主体进行激励[17]，而非仅在问题出现之后才被动地制定与之对应的激励政策。

3 协同推进农村基本公共服务设施网络布局的策略

3.1 明确界定协同参与职责

村民参与农村基本公共服务设施网络布局工作主要是指村民参与农村基本公共服务设施网络布局方案的遴选。而所谓的村民参与遴选农村基本公共服务设施网络布局决策方案主要是指在政府相关职能部门的领导下，广大农村居民对诸多农村基本公共服务设施网络布局方案的优缺点进行综合考量之后，独立地作出倾向性判断的过程。在这一过程中，对广大村民的倾向性判断起重要影响的因素主要有3个。一是村民自身的科学文化水平决定着其对农村基本公共服务设施网络布局决策方案的理解深度和广度，一般而言，受教育水平较高的村民更容易作出科学合理的判断;二是农村基本公共服务设施网络布局决策方案遴选标准的明确程度会直接对广大农村居民的判断产生极为重大的影响，明确清晰的遴选标准会从正面引导广大农村居民作出理性的判断，反之则会从侧面激发村民“经济人”和“搭便车”的心态，有可能会导致最终投票表决出来的决策方案在科学性和合理性方面存在很大的不足;三是在农村基本公共服务设施网络布局决策方案遴选过程中信息的公开幅度会间接影响广大农村居民的判断，通常情况下，村民掌握的农村公共服务设施空间布局决策方案相关信息越多，就会对农村公共服务设施空间布局决策方案越了解，因此也就更有可能作出合理的抉择。

然而目前中国农村基本公共服务设施网络布局过程中却存在着农村基本公共服务设施网络布局决策方案科学与否的判断依据及其合理性的衡量标准模糊不清，广大农村居民对农村基本公共服务设施网络布局决策方案相关信息了解不深入、掌握不全面，究其原因主要有以下3个。一是在村民参与农村基本公共服务设施网络布局决策方案遴选的过程中忽略了农村基本公共服务设施网络布局决策方案遴选标准层面的制度建设;二是在农村基本公共服务设施网络布局决策方案遴选过程中片面关注农村居民的参与度，对广大农村居民实际掌握农村公共服务设施空间布局决策方案遴选相关信息的实际情况未给予充分的重视;三是在农村基本公共服务设施网络布局决策方案遴选过程中政府相关职能部门在政务信息公开层面存在很大的不足，即政务信息公开的力度和幅度都还不够大。所以进一步明确界定村民参与农村基本公共服务设施网络布局职责迫在眉睫。

保证农村居民获取有效公共服务的前提就是明确各参与主体在农村基本公共服务设施网络布局的职责，尤其是各级政府，要注重政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作互动。分税制改革进行之后，虽然中央政府与地方政府各自职能有所调整，但在公共服务供给责任方面却没有太大改观。各级政府在向社会大众供给公共服务时，职责交叉、推诿扯皮现象较为普遍，所以合理分配、明确界定政府在农村基本公共服务设施网络布局的职责尤其重要。就地方政府而言，其在农村基本公共服务设施网络布局中的职责主要有4个：一是组织引导职责，即组织并参与农村基本公共服务设施网络空间布局规划的制定，引导农村基本公共服务设施网络空间布局规划的实施;二是经济支持职责，即为农村基本公共服务设施网络空间布局规划的实施提供相应的资金支持;三是监督管理职责，即监管农村基本公共服务设施网络空间布局的全过程及其专项资金的使用情况;四是保护改善职责，即在农村基本公共服务设施网络空间布局过程中要格外注意保护村庄生态环境及村庄特色，改善农村居民的生活环境。另外，要积极发挥农村基本公共服务设施空间布局中村民的参与作用，鼓励村民从农村公共服务设施网络布局的目标、方式及评价标准等方面积极切入，界定村民参与公共服务设施布局的职责，以有效满足广大农村居民日益增长的公共服务需求。

3.2 加大协同参与的财政支持力度

目前，农村基本公共服务设施网络空间布局中协同参与职责履行的过程中存在的最主要的问题是政府为空间布局提供的经济支持力度严重不足，在很多项目上政府财政资助存在缺口[18]，而正是由于缺乏强有力的财政支持才导致农村基本公共服务设施网络空间布局中协同参与的后劲不足及政府失职现象频发[12]。综合考量中国农村社会经济水平的發展近况，仅让村集体和其他社会团体来承担农村基本公共服务设施网络空间布局协同参与所产生的经济支出并不现实。因此，这一沉重的经济负担毫无疑问地放到了政府的肩上。

加强政府经济扶持力度理应从以下3个层面逐步展开，一是政府通过财政拨款的方式直接且有计划地扩大用于农村基本公共服务设施网络空间布局协同参与工作开展的专项资金;二是政府可以通过提供低息贷款或者转移支付等间接形式对农村基本公共服务设施网络空间布局协同参与工作资金使用量进行大幅度倾斜;三是政府在财政层面出台更多的优惠政策，鼓励更多的社会团体或个人出资并参与农村基本公共服务设施网络空间布局工作。

3.3 健全协同参与监管制度

协同参与监管制度主要是对农村基本公共服务设施网络空间布局过程中为各主体高效地协同参与提供原则性指点和方向性引导，以保障其更好地参与到农村基本公共服务设施网络空间布局的所有相关政策及规则的统称。建立健全协同参与监管制度，主要因为目前在农村基本公共服务设施网络空间布局的协同参与过程中，因相关监督管理法规缺失而导致的诸多乱象难以得到有效治理，农村基本公共服务设施网络空间布局科学化进程受阻，加之民间对农村基本公共服务设施网络空间布局规范化的呼声愈来愈强烈。建立健全政府空间布局协同参与监管制度满足了空间布局工作中正在出现并逐日增加的现实需要，加强了社会化主体参与力度[19]，也切合了空间布局工作法制化道路建设的精神内核。

就现实而言，应当从3个方面着手建立健全协同参与监管制度。第一，明确勘定各参与主体在农村基本公共服务设施网络空间布局中所应履行的职责种类，并用枚举法概括各级政府所需履行职责所涵盖的具体细节，使政府相关部门及工作人员明晰职责并更好地履行职责;第二，将协同参与各主体所需履行的职责限定在恰当范围内，有效规避某一主体（如政府）“大包大揽”等职责越位现象[20];第三，建立农村基本公共服务设施网络空间布局的协同参与监察—问责法规，定期对农村基本公共服务设施网络空间布局各参与主体的履职状况进行监察评估，对评估结果较差的协同参与主体进行问责。

3.4 建立协同参与激励政策

广大农村居民主要从农村基本公共服务设施网络布局方案制定、遴选、实施及其落实情况反馈等4个方面来参与农村基本公共服务设施网络布局工作。其中农村基本公共服务设施网络布局决策方案落实情况反馈是最容易被政府相关职能部门忽略的方面。目前，村民参与农村基本公共服务设施网络布局的实践中，农村基本公共服务设施网络布局决策方案落实情况反馈制度存在严重缺位。一是政府相关职能部门尚未对农村基本公共服务设施网络布局决策方案落实情况反馈制度给予足够的重视;二是广大农村居民对农村基本公共服务设施网络布局决策方案落实情况的适时反馈意识不强;三是针对农村基本公共服务设施网络布局决策方案落实情况的反馈渠道不健全，存在较严重的反馈盲区，致使广大农村居民“反馈无门”“反馈无声”，长期处于失语状态的农村居民主动反馈的意识愈加薄弱。

农村基本公共服务设施网络布局决策方案落实情况反馈制度严重的缺位会将农村基本公共服务设施网络布局贯彻落实过程中存在的诸多困境掩盖，使政府相关职能部门不能及时地发现和妥善地解决问题，最终不仅会对村民参与农村基本公共服务设施网络布局决策效率产生消极影响，而且还在某种程度上给农村基本公共服务设施网络布局决策合理化、科学化造成阻碍。除此之外，农村基本公共服务设施网络布局决策方案落实情况反馈制度的缺位还会削弱政府的公信力，违背服务型政府的建设要求。所以在深入贯彻落实依法治国，建设法制社会的今天，完善农村基本公共服务设施网络布局决策方案落实情况反馈制度，拓宽农村基本公共服务设施网络布局决策方案落实情况反馈渠道势在必行。

积极鼓励多元主体协同参与理应作为政府日后开展与农村基本公共服务设施网络空间布局相关各项工作的基础。与此同时，将营造“中国式多元主体协同参与”氛围作为农村基本公共服务设施网络空间布局工作的主要目标，形成政府主导，市场主体和社会组织广泛参与的公共服务多元供给体制[21]。总之，不管从理论视角还是从实践维度来看，农村基本公共服务设施网络空间布局均为一项浩瀚而繁杂的系统工程[22]，仅凭政府的一己之力恐怕难以高效完成，因此在鼓励农村自发参与的同时[23]，政府需要引导多元主体协同参与农村基本公共服务设施网络空间布局工作的规划方案制定、遴选、实施等各环节。应建立一个由政府、农村居民代表、独立的第三方部门及规划专家代表组成的理事会来扮演指导者和监管者的角色，形成多元主体协同治理机制[24]，最终探索出一套行之有效且奖罚分明的协同参与激励政策。与此同时，在布局农村基本公共服务设施网络之际还应当合理吸取国外协同参与氛围营造过程中的教训，找好协同治理的有效方式，促进多元主体的积极参与，借鉴发达国家在协同参与激励政策制定方面成功的经验，完善中国的协同参与激励政策。

4 结语

本研究围绕农村基本公共服务设施布局中协同参与存在的诸多问题及缘由展开了较详细的探讨，希望借此揭示农村基本公共服务设施网络布局协同参与中存在的一些共性问题，并在此基础上进一步对该问题出现的原因进行深入挖掘，这在某种程度上是对农村基本公共服务设施网络布局这一研究领域研究视角的拓展和研究结果的补充。

参考文献：

[1] 危小建，梁俊红，侯贺平，等.基于网络Voronoi图的城镇影响域划分——以大冶市为例[J].地理与地理信息科学，2014，30（5）：66-70.

[2] 翟军亮，吴春梅，高韧.农村公共服务决策优化：目标系统结构、作用机理与影响效应[J].中国农村观察，2014（1）：50-63，96-97.

[3] 张新文，詹国辉.整体性治理框架下农村公共服务的有效供给[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2016，16（3）：40-50.

[4] 谭勇，皮灿，何东进，等.广州市城乡公共服务设施空间特征及其成因分析[J].熱带地理，2014，34（2）：241-247.

[5] 王肖惠，杨海娟，王龙升.陕西省农村基本公共服务设施均等化空间差异分析[J].地域研究与开发，2013，32（1）：152-157.

[6] 张立荣，李名峰.满意度和需求度二维耦合视角下的农村公共服务现状研究——以湖北省为例[J].中国行政管理，2012（2）：114-118.

[7] 许鹿，钟清泉.协同还是控制：社会组织参与公共服务质量改进机制研究[J].贵州社会科学，2015（2）：50-56.

[8] 崔敏，蒋伟.均等化视角下的农村基本公共服务设施布局研究——以河南省镇平县农村为例[J].规划师，2011，27（11）：18-23.

[9] 董明涛，孙钰.我国农村公共产品供给模式选择研究——基于地区差异的视角[J].经济与管理研究，2010（7）：110-115，128.