农村低保政策的保障效果与治理转型

崔昱瑾 尹越 濮晓

摘要：通过对农村低保政策的瞄准效率及救助的充足性进行评估，发现现阶段农村低保保障效果较差，深入分析其原因，提出了几点建议。即促进农村低保制度管理的规范化;增强农村低保标准的科学性与合理性;建立合理的评审机制，严格执行低保政策;完善监督机制等加快农村低保治理转型，以不断增强农村低保政策的保障效果，助力国家扶贫战略。

关键词：农村低保政策;保障效果;治理转型

中图分类号：F323.89         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）19-0122-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.19.025           开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Abstract： Through the evaluation of the targeting efficiency and the adequacy of the assistance of the rural minimum living security policy. It is found that the effect of the rural minimum living security system is poor at this stage. Through in-depth analysis of the reasons， it is proposed to promote the standardization of the management of the rural minimum living security system， enhance the scientific and rationality of the rural minimum living security standard， establish a reasonable evaluation mechanism and strictly implement the minimum living security policy， improve the supervision mechanism and other suggestions to continuously enhance the guarantee effect of the rural minimum living security policy and help the national poverty alleviation strategy.

Key words： rural minimum living security policy; guarantee effect; governance transformation

黨的十九大明确指出，农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。农村低保制度是国家向低于最低生活保障标准的贫困家庭给予救济，是政府向农村贫困家庭提供的一项无条件公共转移支付，使农村贫困家庭共享经济社会发展成果。截至2016年底，农村低保在全国范围内已经覆盖2 635.3万户4 586.5万人，各级财政共支出农村低保资金1 014.5亿元，无论从覆盖人口数量还是投入资金总额来看，中国农村低保都已经成为世界上规模最大的减贫性转移支付项目之一。

中国农村低保政策自2007年在全国实施起，其覆盖面与救助水平不断提高，但其瞄准偏误问题却一直被社会各界广泛诟病[1]，其实施效果和问题也一直受到学界和政界关注。农村低保的政策目标在于缓解农村绝对贫困，在总体预算有限的情况下，减贫项目能否准确瞄准贫困对象对于实现其最终政策目标至关重要。由于转移支付配额数量固定，村/社区的低保人数往往会受到指标限制，因此一些贫困家庭可能就得不到这种救助[2]。同时，中央政府对农村低保的规制只是框架性的，地方政府被赋予了较大的自主权，这固然保证了灵活性，但也可能出现收入评估、低保监督和瞄准的异质性混乱，进而影响整个系统的减贫效果[3]。在实际操作过程中，“维稳体制”与“权力性关系”导致中国农村低保制度出现体制性异化，产生了许多“关系保”与“维稳保”，导致低保错保率偏高[4]。因此，作为一项基本的农村公共政策，对其实施效果的评估有利于确保低保政策向政策目标靠近，推动政策目标的顺利实现，发挥低保政策应有的功效[5]。本研究通过瞄准效果及救助的充足性对中国农村低保政策的保障效果进行评估，从根本上分析了中国现阶段农村低保政策保障效果差的原因，从而提出有效对策建议，以推进中国农村低保政策治理转型。

1  农村低保政策的保障效果

农村低保政策是维持农村居民最低生活水平和保障基本生存权的最后一道安全网，其保障效果直接关系到精准扶贫和精准脱贫战略的成败，对实现全面建成小康社会具有至关重要的意义。但目前存在的管理粗放、评审乱象、制度目标不合理等现象，导致现阶段农村低保政策保障效果较差。

农村低保政策作为农村社会保障体系的基本内容，同时也是中国新时期农村重要的一项社会救助政策，对于农村低保对象的准确识别以及救助充足性的提高是促进制度顺利实施的前提。基于2011年中国健康与养老追踪调查（China Health and Retirement Longitudinal Study，CHARLS）的数据，通过测算漏保率和错保率，对中国农村低保政策瞄准效果进行分析;同时，基于2016年《中国农村统计年鉴》及国家统计局相关统计数据，通过测算农村低保标准人均收入替代率和农村低保标准人均消费支出替代率，对中国农村低保政策救助的充足性进行分析，从而对农村低保政策的保障效果有更加准确的了解与把握，以更有效地维系制度的公平性。

1.1  农村低保政策的瞄准效率

农村低保政策的瞄准效率可以从两个方面来测度，一是漏保率，即应该享有低保但未享有的家庭占所有应保家庭的比例，农村低保救助把贫困家庭排除在外;二是错保率，即实际享有低保的家庭中并不符合低保资格的比例，农村低保救助流向了非贫困家庭。中国农村低保政策的漏保率与错保率情况见表1。从漏保率来看，不论全部样本还是各地区样本，漏保率都高达80%以上，处于较高水平;从错保率来看，全部样本中错保率为10.24%，分地区来看，中西部样本错保率较高，均在10%左右，东部样本错保率较低，为6.91%。由此可以看出，农村低保瞄准效率偏低，有很大一部分真正贫困的农村家庭没能领取到最低生活保障金。同时，较高的错保率也表明，低保的申请及授予过程中存在严重问题。为确保低保覆盖贫困群体，在事前事后的监督和授予过程中收集更广泛的信息尤为重要。

1.2  农村低保政策救助的充足性

一是农村低保标准人均收入替代率，通过测算最低生活保障标准占农村居民人均可支配收人的比重获得;二是农村低保标准人均消费支出替代率，主要用于测算农村最低生活保障标准在多大程度上满足低保对象的基本生活需求。

1.2.1  农村低保标准人均收入替代率  农村低保标准人均收入替代率是指最低生活保障标准占农村居民人均可支配收人的比重。从2016年各省农村低保标准人均收入替代率（图1）可以看出，2016年广东农村低保标准人均收入替代率最高，为62%，广西农村低保標准人均收入替代率最低，仅为15%;不同地区之间存在较大差距。国际上公认最“公道”的一种计算方法就是欧盟的“占人均收人50%”的标准[6]，但从图1看来，除江苏、广东之外，中国大多数地区都处于这一水平之下，农村低保的保障力度仍处于较低水平，很多农村低保家庭在接受低保补助后仍处于相对贫困状态。

1.2.2  农村低保标准人均消费支出替代率  农村低保标准人均消费支出替代率是反映低保对象在日常生活中实际支付能力的重要指标。一般贫困群体的消费支出大约占当地人均基本消费支出水平的65%，因此农村低保标准人均消费支出替代率可以通过地区人均农村居民最低生活保障标准与地区农村居民全年人均消费支出之比乘以0.65得出。从2016年各省农村低保标准人均消费支出替代率（图2）可以看出，广东农村低保标准人均消费支出替代率最高，也仅为39%，中国农村低保标准人均消费支出替代率处于较低水平。这与中国目前农村低保制度的目标定位密切相关，一方面，中国各地普遍采用绝对贫困取向的低保标准计算方法，低保标准缺乏一定的弹性与灵活性;另一方面，中国农村最低生活保障线制定仅考虑了生存维持的必需项目，这些因素都一定程度上导致农村低保标准人均消费支出替代率偏低。

2  农村低保政策保障效果差的原因

2.1  管理粗放导致标准模糊

按照农村低保政策要求，低保需要做到“应保尽保”和“动态调整”，但目前对于农村低保的管理，国家主要通过指标管理的方式从外部对低保分配进行控制，这种控制方式一定程度上难以适应低保精细化管理的要求[7-10]。同时，国家也很难精确掌握绝对贫困户的数量，只能通过对各地贫困发生率的粗略估计来确定低保指标的数量，而这种估计往往与实际相差甚远，从实际来看，国家对绝对贫困人口的估计面往往过大，常出现指标溢出的情况。因此，国家很难从外部对低保指标进行有效控制。

农村低保对象采取社区评议，低保的分配过程由社区掌握，国家不直接介入，因而国家也无法准确掌握低保应当覆盖的范围。一般而言，在村庄内部，村民有共识的绝对贫困户数量是确定的，低保分配给这些人群绝大多数人都不会有意见。但在指标溢出的情况下，由于相对贫困家庭之间差异较小，低保的含金量越来越高，对这些溢出的低保指标的分配存在较大争议，导致错保率提高。

2.2  评审乱象导致瞄准偏离

农村低保评审乱象是指背离以家计调查为享受低保救助的标准，背离实施低保政策的目的。在社区评议过程中，农村低保具体的评选标准很模糊，很大程度上由社区内部自由裁量[11-13]。一方面，村干部的权力过大，缺少监督;另一方面，农村内部形成的地方性低保分配目标，一定程度上背离了低保的政策目标。这也在一定程度上影响了农村低保制度的公平公正以及政策的实施效果，降低了农村低保政策的瞄准效果，从而导致低保政策异化。现阶段存在的农村低保评审乱象可以概括为以下几种。

1）安置型低保。地方政府在执行有关政策的过程中，对于部分群众因利益受损而得不到补偿、不满足于补偿、拒绝补偿等情况，引发了与特定人员（通常包括常访户、钉子户、政策遗漏户等）之间的相关利益关系问题。对此，将低保作为解决这些问题的辅助或最后手段。

2）养老型低保。很多地方以村为单位，直接从高到低以年龄排队。在分配名额范围内截取一定年龄段内人员享受低保;而在范围外的人员即使较为贫困，需要通过享受低保获得国家救助的，由于年龄没有“排上队”，也无法享受应有的低保。同时，在实际操作中，按年龄排队享受低保总是伴随着拆户、并户问题，背离以家庭经济状况的好坏确定是否享受低保的最基本准则。

3）共享型低保。通过上报低保户资料，使这些低保户领取到低保金，同时要求这些低保户领取到低保金后按照事先基层组织主持下全体村民达成的协议，将领取到的低保金交给村委会，村委会对低保金采取一定的标准在村民间进行再分配，从而达到让全村村民“利益均沾”的目的，稀释了低保金发挥作用的基础。

4）轮换型低保。在低保评议过程中，村委会确定轮换规则，同时将村内农户按一定标准依次排序，以年为单位，按顺序轮流享受低保。在这种情况下，农村低保评审演变为一种“走形式”，农村低保也丧失其救助性，成为一种“普惠性”政策。

2.3  制度目标不合理导致救助不充分

贫困是一个内涵非常丰富的概念，在农村低保政策设计之初，仅考虑了农村土地收入以及农村较低物价水平，而土地产出收入却常常被高估。在保障水平方面，农村低保保障线的制定仅考虑了生存维持等必需项目，对其他项目考虑得非常少。因此，现阶段中国农村低保的贫困标准偏低，农村低保制度一定程度上只起到一个最低层次的“社会安全网”作用，救助的充足性不足。

现阶段农村低保政策中农村低保对象的确定采用绝对化的指标，与低保对象相比较，更多的是贫困边缘群体面对的福利“悬崖效应”，一定程度上将大量相对贫困人口排除在外，即很大程度上农村低保制度成为农村贫困边缘人群无法跨越的“福利悬崖”。同时，中国尚未建立低保标准动态调整机制，农村低保户没有共享经济发展成果。

3  农村低保政策治理转型

3.1  促进农村低保制度管理的规范化

3.1.1  健全完善工作机制  各级政府应不断将农村低保纳入经济社会发展总体规划[14，15]。通过优化顶层设计、完善各项保障措施，建立精准化、规范化农村低保制度，使其成为保障农村低收入家庭基本生活的保障与帮扶体系。为此，在上级总体部署的框架下，应不断健全与完善农村低保工作机制。结合地方实际，进一步明确相关部门的工作职责，加强对农村低保政策的全方位控制，为农村居民家庭收入核查工作的长效运行提供制度保障。不断完善内部程序，明确各相关职能部门和机构的职责，建立信息核查比对机制，协同做好信息比对的数据对接和共享利用工作。同时，建立健全联动机制，推进农村低保标准与物价水平相挂钩，切实保障好农村困难人群的基本生活。

3.1.2  加强工作人员能力建设  农村低保工作人员是促进农村最低生活保障制度发展的关键力量。农村低保工作应做到“事有人管、责有人负”，杜绝因基层能力建设滞后、人手不足而造成大量“漏保”与“错保”现象，保障农村低保制度公平性。工作人员的配备要在综合考虑各种因素的基础上，适当增加低保工作的编制，扩充农村低保工作人员队伍，吸收专业性较强的人员加入到农村低保工作中来。与此同时，不断加强对农村低保工作人员的培训，对于参与农村低保工作的人员进行政策法规、计算机等方面的培训，加快提升其工作素质，增进其业务能力，建立专门化、高效率的低保工作人员队伍，提高办事效率和业务水平。

3.2  增强农村低保标准的科学性与合理性

3.2.1  推进家计调查机制的建立  现阶段，中国农村低保标准的测算大多采用收入核算的方法，但农民收入来源形式多样，难以测算，这一定程度上加大了农村低保标准确定的难度。因此，应加快推进家计调查机制的建立，将收入核算的标准进一步量化。一方面，在务农收入上，可以给当地的主要农作物制定一个利润区间，再由村干部根据农户种植面积来计算其务农收入;另一方面，在务工收入上，可以根据农民工作所在地的最低工资标准进行计算。为了尽可能减少与实际收入的误差，政府在操作过程中要坚持“宜粗不宜细，从低不从高”的原则，对最低生活保障家庭准入标准加以及时更新，提高低保申请者家庭收入衡量的精准度与可操作性[16]。

3.2.2  建立农村低保标准动态调整机制  经济发展水平对农村低保政策的保障水平具有决定性作用。保障水平过低解决不了贫困人口的生活困难问题，过高又会造成地方财政负担，并降低劳动者的积极性[17-20]。因此，可以在充分借鉴参考当地最低工资水平确定的原则和方法的基础上，建立农村低保标准长效调节机制，根据当地经济发展水平、农民购买力、农产品价格波动等状况，适时调整农村低保政策标准，使其具有应变性，实现贫困家庭分享经济发展成果，切实保障贫困群体实际生活水平。

3.3  建立合理的評审机制，严格执行低保政策

3.3.1  改善层级名额分配做法  目前，农村低保名额的分配采用层级名额分配[21]，即区（县）按照人数与经济状况将名额分配给各乡（镇），乡（镇）以相同的方法将名额分配给各行政村，各行政村又将名额分配给各个组。由于经济发展不平衡，在较小范围内进行低保家庭的认定存在一定的不合理性，可能导致同一个家庭在A村享受低保在B村处于中等偏上水平。因此，应在一个尽量较大的范围内，基于更科学的方法进行农户家庭经济状况排序，根据排序结果分配低保名额，让那些真正贫困的家庭受益于低保，从而提高村庄之间的瞄准效果，最终保证农村低保实现其精准扶贫的政策目标。

3.3.2  建立第三方评审机制  通过政府购买服务的方式，积极建立第三方评审机制，由具有较好专业知识的评审专家采取审慎、公正的态度对全市城乡低保家庭收入、财产状况进行客观评估，对低保资金发放、领取情况进行公正评价。从而对违规审批行为产生威慑，促进农村低保制度管理与运行的标准化、规范化，提高管理的科学性，使名额的分配更加合理，资金的使用更有效率。

3.3.3  提高评审参与人政策了解程度  评审参与人准确理解与掌握农村低保政策的逻辑基础是促进农村低保政策稳定运行的重要保证，很多问题的产生都是因为低保评审参与人自身对低保政策不甚了解。因此，应加强农村低保政策的宣传，加大农村低保政策解读与教育工作，减少农村低保评审参与人对农村低保政策的误解，明确农村低保的救济性与非普惠性，明白“以户为准”的合理性，减少政策执行过程中群众的“拆户并户”现象，从而规范其在参与评议时的行为，减少乃至杜绝农村低保评审乱象的出现。

3.4  完善监督机制

3.4.1  创新大数据共享信息平台  加快建立农村家庭经济状况调查核对机制，健全完善信息核对平台。通过多部门、多层次的数据交换与信息共享，建立信息比对联网平台，加强部门之间的联合沟通，以实现不同部门之间居民经济状况信息共享，实现低收入农村家庭经济状况核对工作的网上数据传输、信息交换以及实时或定时核对，以确保数据的真实性和即时性，保证农村低保对象认定的准确性。

3.4.2  建立严格的责任追究制度  对于农村低保管理工作中存在的问题，应明确主体责任，建立严格的责任追究机制。一方面，加强对具体工作人员的监管，防止农村低保审核审批过程中出现滥用职权、徇私舞弊等行为;另一方面，加大对农村低保违规申领的惩罚力度，对违规申领对象，除了追回保障金外，还要依法对其进行行政处罚，从而减少这些乱象行为对农村低保制度的危害，真正做到政策的执行者首先严格执行政策，规范低保申领者的行为。

3.4.3  乡镇政府监督职责履行到位  明确乡镇政府的监督职责，对农村低保评审及保障效果进行严格监督，避免滥用权力，导致低保政策异化。一方面，乡镇政府相关部门在下辖村内成立低保认定监督小组，并经常性地对低保实施状况进行落实核查，对农村低保进行动态监管，全程监督低保认定工作;另一方面，建立农村低保户财产和收入申报制度，政府机构也需要通过不定期走访低保对象，积极接受群众的监督，认真对待群众反映的问题，了解农村低保家庭的实际生活状况，监督低保工作是否有效展开，实现阳光低保。

4  结论

农村低保政策执行过程中需要尽可能降低瞄准误差，减少低保资金的渗漏，提高低保政策救助的充足性，不断促进农村低保制度有效运作，这关系到制度的公平性和可持续性问题。因此，应从根本上分析现阶段农村低保政策保障效果差的原因，在此基础上增强农村低保标准的科学性与合理性，建立合理的评审机制，严格执行低保政策，加快完善监督机制，从而不断促进农村低保制度管理的规范化，提高农村低保政策的保障效果，推动农村低保政策治理转型。

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