乡村振兴战略背景下确保国家粮食安全：矛盾剖析及破解策略

2019-11-28常璇

江淮论坛 2019年5期

摘要：确保国家粮食安全是实施乡村振兴战略的首要任务，实施乡村振兴战略是党中央顺应我国社会主要矛盾变化作出的战略抉择。因此，在乡村振兴战略背景下确保国家粮食安全，必须着眼于新时代我国在粮食数量安全问题所面临的新矛盾和潜在风险。为此，新时代进一步确保国家粮食安全必须坚持问题导向，瞄准矛盾变化，以供给侧结构性改革为抓手，着力加强耕地保护、强化科技支撑、推进绿色发展、推行社会化服务、延伸产业链。

关键词：乡村振兴;粮食安全;潜在矛盾;结构性矛盾;供给侧结构性改革

中图分类号：F326 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2019）05-0043-007

粮食是关系国计民生的特殊商品和关系国家安全的战略物资，确保国家粮食安全是我国经济社会发展过程中一个永恒的重大课题。要深入理解和全面把握这一课题，必须对其进行历史的、与时俱进的考察，必须着眼于“不变”中的“变”，即关注国家粮食安全的阶段性特征。当前，我国粮食安全面临“四个变”：一是经济社会发展的总体形势发生了变化，经济下行压力增大，外部环境复杂多变;二是粮食安全领域的主要矛盾发生了变化，由总量不足的矛盾转变为新的结构性矛盾;三是我国“三农”工作包括国家粮食安全工作的大背景发生了变化，由建设社会主义新农村步入实施乡村振兴战略的新的历史阶段;四是人们对粮食安全的重视程度发生了变化，各地在实施乡村振兴战略的过程中大力推进环境整治、发展乡村旅游、种植特色经济作物等，促进了乡村经济的发展和农民收入的增加。然而，在此过程中却存在着将粮食生产弱化、淡化、边缘化的问题或倾向，长此以往，将可能导致我国农业产出整体减少、粮食等重要农产品自给率降低[1]，对我国国家安全和社会稳定构成威胁。目前学术界在开展相关研究时对上述变化特别是第三个变化关注不足。基于此，本文尝试立足于乡村振兴这一战略背景对确保国家粮食安全这一课题进一步探讨，力求分析和阐释乡村振兴战略背景下确保国家粮食安全的现实逻辑、面临矛盾及破解策略，以期对进一步实施乡村振兴战略、确保国家粮食安全起到一定的推动作用。

一、确保国家粮食安全是实施乡村振兴战略的

首要任务

实施乡村振兴战略是一项复杂的系统工程，深入推进这项工程必须树立战略思维和底线思维，切实抓好“确保重要农产品特别是粮食供给”这一“首要任务”[2]，在此基础上多措并举促进乡村全面振兴。

（一）粮食安全是国家安全的基石，确保国家粮食安全始终是“三农”工作的头等大事

粮食安全的政治属性决定了它是整个国家安全的基石。从内部安全来看，粮食安全是政治稳定的基石。我国已经是一个拥有近14亿人口的大國，在经济下行压力增大和外部环境复杂多变同时叠加的新形势下，确保国家粮食安全意义更为重大。如果国内粮食生产不能形成充足而有效的供给，很可能出现经济下行和物价上涨“双碰头”[3]，势必影响人民生活、社会安定、政治稳定。从外部安全来看，粮食安全是国家主权的基石。如果一国不能依靠自身独立解决本国人民的吃饭问题，那么它将失去粮食主权，最终将丧失国家主权的独立性和完整性，一旦遭遇国际粮价上涨、贸易局势变动等不利情况，就会陷入国内社会动乱、政局动荡的悲惨境地。不论从国内安全还是从国际安全来看，粮食安全都是国家安全的基石。因此，确保国家粮食安全始终是治国理政的头等大事，也是“三农”工作的头等大事、乡村振兴的首要任务。

（二）乡村振兴的实质是发挥好乡村应有的功能，确保国家粮食安全是乡村最重要的功能

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，意在破解城乡发展不平衡、乡村发展不充分的问题，其实质是要克服过去重视城市发展轻视乡村发展的倾向，把乡村的地位提升上来，更好地发挥农业农村现代化在整个国家现代化中的作用、功能以及乡村振兴在民族复兴中的作用、功能。乡村具有多功能性，它除了具有充当生态屏障和提供生态产品、传承优秀传统文化两项功能之外，还有一项最重要的功能，就是保障粮食安全和重要农产品有效供给，即向人们提供充足、优质的食物，使人们的生命得以延续。[4]因此，从发挥好乡村最重要的功能这一角度而言，确保国家粮食安全也是乡村振兴的首要任务。

（三）乡村振兴的重点是产业兴旺，确保国家粮食安全是乡村产业兴旺的首要任务

党的十九大报告提出了产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的20字的实施乡村振兴战略的总要求[5]，其中产业兴旺是重点。乡村产业兴旺是乡村政治、文化、社会、生态等各项事业发展的物质基础，是农民生活富裕的物质保障。近年来，乡村产业发展日益多元化，这不仅是乡村产业发展的大趋势，也是乡村产业兴旺的内在要求。但是，需要指出的是，乡村各个产业部门的地位是不均衡的，其中，粮食产业占据着特殊的、基础的地位，正因为如此，实现乡村产业兴旺必须把大力发展粮食产业、保障国家粮食安全摆在首位。就粮食产业在整个乡村产业体系中所具有的基础地位而言，确保国家粮食安全既是乡村产业兴旺的首要任务，也是乡村振兴的首要任务。

二、新时代确保国家粮食安全面临着新矛盾

党的十九大提出要实施乡村振兴战略，既是顺应我国社会主要矛盾变化而作出的重大战略部署，也是为化解新时代我国社会主要矛盾而推出的重大战略举措。因此，在乡村振兴战略下保障国家粮食安全，必须着眼于新时代我国在保障粮食安全方面面临的新矛盾。总体而言，新时代我国粮食安全领域面临的矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，具体体现在下述五个方面。

（一）供求总量基本平衡与品种严重失衡之间的矛盾

数量安全是粮食安全最基本的内涵。当前我国粮食供求总量基本平衡，预计到2020年我国粮食需求量在1.4万亿斤左右[6]，而粮食产量已经连续4年超过65000万吨[7]，即超过1.3万亿斤，加上现有的库存量，粮食供给基本上满足需求，可以说粮食数量安全已基本得到解决。事实上，我国粮食总量基本平衡的背后，仍然存在着一个潜在风险，即品种失衡，主要表现为稻谷、玉米阶段性过剩与大豆严重短缺同时存在。一方面，从我国粮食种植结构来看，我国稻谷、玉米种植多，大豆种植少。（图1）另一方面，从我国粮食产量构成来看，我国稻谷、玉米产量大，大豆产量小。（图2）当前由品种失衡带来的粮食不安全问题突出表现为国内大豆供给严重不足，它使得我国大豆消费对外依存度过高，这也是近年来我国粮食供求基本平衡的情况下，粮食进口总量却依然居高不下的一大原因。据统计，2018年我国粮食进口总量为11555万吨，在受中美贸易摩擦、非洲猪瘟疫情等特殊因素影响导致我国大豆进口量减少的情况下，我国大豆进口量仍高达8803万吨，占到粮食进口总量的76%。由上可知，一方面，我国亟须进一步优化和调整粮食种植结构，从而更好地确保粮食品种安全。另一方面，我国大豆以近9%的总播种面积收获了仅仅约3%的总产量，说明我国迫切需要通过提高大豆单产来增加大豆总产量。

在种粮收益不理想影响农民种粮意愿的情况下，在农户追求收益和政府保障国家粮食安全的目标函数不相一致的情况下，政府只有通过施行各种政策，给予农民利益激励，才能保护和稳定农民的种粮积极性。而且，粮食的公共产品属性、粮食生产的外部性等都决定了国家必须依托政府政策特别是高额的补贴来保护农民种粮积极性，我国及世界各国以往的实践也都证明了这一点。然而，当前我国农业支持保护政策却显得乏力。这既与财政负担重、受WTO规则制约、补贴逼近“黄箱”上限等导致的政策支持保护空间缩小有关，也与政策设计不合理、资金管理不当、执行不规范、监管不到位等导致的政策实际激励效果不理想、效能弱化有关。由此进一步加大了国家稳定和调动农民种粮积极性的难度。上述情况一方面说明我国现行的农业支持保护政策存在不合理之处，亟待改革。另一方面说明由种粮收益偏低且不稳定造成的粮食生产弱质性状况亟待改善，这正是问题的关键所在。

综上，以上五对矛盾主要表现为粮食生产品种失衡、质量欠佳、效率不高、收益偏低等，集中体现为粮食产业综合生产能力、综合效益、竞争力不强，并且上述矛盾都属于供给端的深层次结构性矛盾。

三、新时代以供给侧结构性改革为抓手进一步

确保国家粮食安全

坚持问题导向、瞄准矛盾变化，是新时代进一步确保国家粮食安全必须坚持的重要方法。鉴于新时代我国粮食安全领域面临的矛盾都属于供給侧结构性矛盾，因而新时代进一步确保国家粮食安全必须以供给侧结构性改革为抓手，进一步提升我国粮食综合生产能力，确保粮食持续、稳定、充足、优质供应，既要尽可能地全面部署、多措并举，又要抓住关键、精准发力。

（一）加强耕地保护，夯实生产基础

土地资源对于粮食生产尤为重要，习近平总书记反复强调，保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子。因此，一方面，要分类施策，着力解决耕地撂荒问题。耕地撂荒不仅会导致实际利用的耕地数量减少，而且长期下去会导致耕地质量下降，出现土壤抗腐蚀能力减弱等问题。耕地撂荒的原因是多方面的，因此应分类施策。近年来一些地方政府为了提升政绩，无视地方发展实际和需要，大搞城市新区建设，为此征收了城市周边的大片良田，而后却因资金紧张、人气不足等尚未对其完全开发，导致部分耕地荒置。对于这种情况，应该责令地方政府在一定期限内将闲置土地重新分给农民继续耕种;对于因水利、道路等基础设施条件差而导致的撂荒，政府应加大基础设施建设和投入力度;对于因劳动力转移而导致的长期撂荒，应鼓励农民将土地流转给种粮大户;对于因种粮收益低而导致的撂荒，应努力提高种粮农民收益。另一方面，要多措并举，努力提升耕地质量。除了通过减少化肥、农药、地膜等的使用来降低其对土壤的腐蚀以及依托技术手段改造中低产田之外，还要通过统筹山水林田湖系统治理来提升耕地质量。不能就田论田，而应将治田与治山、治水、治林、治湖有机结合起来，即通过加强山上水源地保护、加大各类水污染防治、发挥森林防止水土流失的作用和湖泊调蓄水源的作用来提升耕地质量。[15]

（二）强化科技支撑，增强竞争力

增加收益的关键在于降低成本、提高单产。要节本增效、提升竞争力，最重要的是发挥科技的乘数效应。由于我国国情、农情、粮情都具有自身特殊性，因此必须加强自主创新，注重技术研发：一是加强良种培育。最为迫切的是加快大豆高产品种研发，切实提高大豆单产;在重视水稻、小麦两大主粮品种改进的同时，国家要加大对大豆品种改良的资金倾斜力度;此外，要研发抗旱、抗病虫害品种，从而节约水资源，减少化肥、农药使用量，降低物质投入成本;研发适合在滩涂、盐碱地种植的品种，充分利用各类土地;研发营养价值、口感等各方面优良的优质品种，更好地满足市场需求。二是加强小型农机设备研发。除了在平原地区推广使用大型农机设备外，要加快研发适合在丘陵、山地等地区使用的小型农机设备。三是加强农业信息技术研发。加快建立全国粮食安全信息化平台，使粮食库存、粮食种植面积、粮食产量、粮食质量等级等各类数据能够在平台上共享，为农户种粮卖粮、国家宏观调控等提供支持。加快农业遥感技术研发，实现对土壤状况、农作物长势等全方位的智能感应、识别、监测等，增加水、肥等投入的精准度，从而降低物质投入成本。

（三）推进绿色发展，提升生产质量

质量安全是粮食安全的核心要义，在新时代人民对粮食质量的要求更高的情况下，粮食生产更需要在提升质量上多下功夫。当前，必须推进绿色种粮，降低粮食生产过程中的资源消耗和环境负效应，提升粮食生产水平。首先，要加快转变粮食生产方式，加强节水灌溉、节土种植、测土配方施肥、生物及物理病虫害防治、秸秆还田等方面的技术研发和应用。其次，要增加优质粮食供给。在有关部门严格审核把关后，分别确定一批无公害、绿色、有机粮食生产基地。与此同时，应做好市场监管工作，加大对以次充好、冒牌销售等不良行为的处罚力度，以免影响优质产品声誉和销量。最后，要因地制宜地进行粮食种植。农民从事农业生产具有一定的自发性、盲目性，他们选择种植什么，往往是因为收益高或是跟风，而不会在综合考虑当地农业生产条件、市场需求等诸多因素后作出理性选择。对此，政府相关部门可联络科研院所，由相关领域的专家对当地的水、土、气候等各项农业生产条件进行全面、综合的评估后，科学确定出适宜在当地种植的粮食作物品种，并在此基础上引导农民合理确定、及时调整种植结构。否则，不仅会出现产量不高、质量不佳、收益不理想的问题，而且会引发土壤肥力下降、地下水“漏斗”等生态环境问题。农业生产是一个多因素共同作用的复杂过程，在新时代推进绿色发展、提升粮食生产质量的过程中，除了从粮食生产本身着手外，还需要从其他方面发力。比如，在治理粮食生产面临的面源污染问题时，除了通过化肥、农药减量化使用来减少内源性污染外，还应通过减少工业“三废”排放和城市污水排放等来降低外源性污染。另外，良好的制度环境和专项资金投入的加大，均可对缓解环境污染压力起到一定的作用。[16]

（四）推行社会化服务，促进小农现代化

目前我国小农户数量众多，占到总经营主体数量的98%以上，小农户经营占到总耕地面积的70%，也就是说，在未来相当长的一段时间内，小农经营仍将是我国农业经营的基本形式。[17]因此，除了在条件成熟的地方引导种粮大户等新型农业经营主体通过流转土地实现粮食规模化种植，进而促进粮食生产现代化以外，当前迫切需要助推小农现代化。现代生产要素的核心是技术，而小农户接受和运用新技术的能力较弱，因此，要直接推广面向小农户的技术方面的社会化服务，把技术送到田间地头，这样既可以加速新技术在生产过程中的应用，提升生产效率、质量，也可以节约小农户的技术使用成本。当然，除了提供农技支持外，还可以直接为小农户种粮提供育秧、施肥、收割、病虫害防治等多项生产性社会化服务，通过这种专业化的分工来促进小农户和现代农业的有机衔接，降低小农户的种粮成本、提升小农户的生产质量、增加小农户的种粮收益。

（五）延伸产业链，增加种粮收益

确保国家粮食安全和促进种粮农民增收应该是一个良性互动、协同推进的过程。推进粮食供给侧结构性改革，必须着眼于增加农民种粮收益，以此来稳定和确保农民种粮积极性，从而确保国家粮食安全。粮食不仅是生活必需品和重要战略资源，也是特殊的商品，粮食生产不仅具有巨大的社会效益，也会带来可观的经济效益，粮食生产基地甚至可以发展成产业带。[18]通过延长产业链，可以将粮食生产与其他产业有机结合起来，也可以充分挖掘并发挥粮食产业的多种附加功能和价值，从而提升种粮综合收益。具体而言，一是要推进种养结合，二是要发展粮食产地初加工，三是要把粮食生产与乡村旅游等结合起来。同时要注重打造品牌，从而扩大市场占有率、增加产品附加值。

以上五个方面相互结合，共同构建起新时代保障我国粮食安全的复合型动力系统。在这一过程中，必须充分发挥好政府的支持和监管作用。一方面要顺应我国粮食安全领域矛盾的变化，改革农业支持保护政策，既要调整资金投入方向，提升政策精准性和实际效果，由重视价格补贴和收入补贴改为增加对良种采购、小型农机设备购置、喷灌设备安装等生产环节的资金支持力度，也要由重视产量转为兼顾产量、质量、品种等。另一方面要加大监管力度，包括对粮食和农资的价格监管、质量监管以及对耕地占用、使用情况的监管等。

参考文献：

[1]孔祥智.实施乡村振兴战略的进展、问题与趋势[J].中国特色社会主义研究，2019，（1）：5-11.

[2]习近平李克强王沪宁韩正分别参加全国人大会议一些代表团审议[N].人民日报，2019-03-09（01）.

[3]两会部长通道上的民生利好[N].河南法制报，2019-03-06（16）.

[4]三大趋势揭示乡村振兴密码[N].光明日报，2019-01-08（10）.

[5]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[6]任正晓.解决好吃饭问題始终是治国理政的头等大事——深入学习贯彻习近平总书记关于粮食安全的重要论述[J].求是，2015，（19）：20-22.

[7]中华人民共和国2018年国民经济和社会发展统计公报[R].2018.

[8]中华人民共和国生态环境部.中国生态环境状况公报[R].2018.

[9]王国敏，常璇.我国农业结构性矛盾与农业供给侧改革的着力点[J].理论探索，2017，（6）：100-106.

[10]中国科学院中国现代化研究中心.中国现代化报告2012——农业现代化研究[R].2012.

[11]水利部办公厅关于做好2018年农田灌溉水有效利用系数测算分析工作并按时报送2017年系数成果的通知[EB/OL].http：//nssd.mwr.gov.cn/tzgg/201901/t20190115_1096718.html.