地方政府财政事权与支出责任划分的文献综述

(海南大学经济学院 海南 海口 570100)

一、理论基础与研究假设

与政府的事权与支出责任密不可分的政府职能是资源配置，从政府层面来说，资源配置主要指公共物品的供给。

由于信息优势，地方政府更能结合当地发展情况有效配置资金，因此给予地方政府一定的自主权有助于提高公共物品的提供效率。另外，居民也可以选择最适合自己偏好的一个辖区来达到自身效用最大化，这种“用脚投票”的机制能够促进各地方政府改善地方公共物品的供给状况。除此之外，官员政治前途也使得地方政府比中央当局更有动机按照当地居民的偏好来采取行动。但是只有当事权、支出责任与财力相匹配时，财政分权才能够明显增进社会福利，当地方政府高度依赖上级政府的转移支付来支撑其支出时，地方政府就无法遵守预算硬约束，长此以往，财政缺口越来越大，地方政府更加依赖中央对其的转移支付。

二、研究动态

(一)外文文献综述

有关政府财政事权与支出责任的外文研究多数为财政分权，很少在国外的研究资料中看到“财政事权”的表述。

按照财政分权理论的传统观点，中央政府的权力下放是有利于地方发展和当地居民生活质量的，大量的研究也证实了这一观点。分权不仅对预算赤字的减少和政府质量的提高具有促进作用，而且随着税权的下放，区域基础设施投资与区域决策自主权正相关。除此之外，财政分权也促进了辖区居民的教育质量以及文化服务等公共服务水平，并且与支出自由裁量权呈正比。不同类型的社区，相同程度的财政分权也会由于当地经济发展情况的不同对当地居民生活产生不同的影响，而且财政分权在贫困地区的边际效益较高，产生更积极的影响。

分权旨在为地方政府运用信息优势做出决策提供自主权，从而达到提高政府职能履行的效率，究其根本，地方政府仍要遵循中央政府的宏观决策，因此不能认为分权越大对当地发展越有利，应合理控制分权的程度。财政分权的极值可能不是最优的,只有在行政能力足够低的情况下，全面的税收分权才是最佳的,或者只有当公共物品供给中的纵向互补性的好处超过减少问责制的成本时，部分权力下放才是可取的,当存在溢出效应时，如果收入分配与总福利水平同等重要，那么降低分权程度应是政府的首选政策。

除此之外，在中央政府权力下放的过程中，只有当地方政府支出责任与财政自治能力相匹配时，才能对当地发展起到促进作用，反之将导致地方政府财政缺口越来越大，长此以往反而对当地的发展和居民的生活造成了不良的影响。

(二)国内文献综述

1.事权与支出责任的定义及度量指标

我国学界一般将政府事权界定为政府按照法律法规进行行政事务管理的权力，强调权力的归属和执行的主体，是行政范畴；支出责任则是事权的履行过程，强调谁来承担履行事权的成本和花费，是财政范畴。与此不同的是，杨志勇(2016)将事权划分归于政治体制问题，认为事权划分的问题是一个中央与地方如何合作来有效提供公共服务的问题。

在如何度量政府事权与支出责任方面。部分学者遵循政府文件采取的方法，以列举各级政府权力清单或财税清单的方式来说明政府事权的划分，或者以专项资金管理清单来度量支出责任，但是该方式仅能描述性的统计我国各级政府需要承担哪些事项或者具备哪几项收入，仅仅是概念上的说明，无法对政府的事权与支出责任是否适应做出判断。

为解决该问题，有学者提出以政府财政相关数据度量事权与支出责任。不过在量化指标的选取上有所分歧，部分学者认为事权是政府要承担的事项，在财政收支上体现为政府所花的钱，支出责任则是政府事权得以顺利实施的保障，故而考虑财政支出、一般预算支出等支出类指标量化政府事权，财政收入、一般预算收入等收入类指标量化政府支出责任；与之相反，另一种观点认为政府的支出责任为政府在某项事务上应承担多少资金，应该采取支出类指标来衡量，且将政府支出责任分为名义值与实际值，即考虑上级政府对下级政府的转移支付，若将转移支付看作是上级政府在某项事务上的资金花费，则该笔转移支付应归于上级政府的支出责任中，为上级政府的实际支出责任。

2.我国政府间事权与支出责任的实际划分

基于以财政数据度量政府间事权与支出责任划分，部分学者从财政分权的角度研究并得到我国中央与地方政府间存在严重的财权上移、事权下移，地方政府支出责任不断上升，需要落实的事权远远超过地方政府的承担能力,特别是省以下的基层政府，由于“人微言轻”往往是事权层层下移过程中的最终承担者。

对这种情况产生的原因分析集中在政府职能和制度保障方面。我国的单一制体制以及财政体制改革缓慢导致我国地方政府事权与支出责任的划分路径为“上级主导，层层下放”，下级政府的事权多是上级政府事权的延伸，政府间职责交叉同构,但是政府权力越靠近基层政府越小，故而形成“权责倒挂”的现象。

造成政府间事权划分冲突的根源在于委托代理下的政府失职或者卸责以及政府间的利益竞争。由于中央政府为领导者，地方政府为跟随者，且各利益主体在事权划分中以追逐利益最大化下为行为目标。在政府间的共同事务中，由于利益份额的边界模糊且计算复杂，容易产生推诿现象，且上下级政府之间地位的不对等很容易违背最优的划分，造成下级政府负担过重。

除此之外，法律法规的缺失也是造成政府间事权与支出责任划分不清，政府间相互推诿的一个因素。各级政府间权力纵向配置改革主要是以国务院规范性文件方式加以部署和推进的，仍停留在行政性分权层次，且事权同质化、划分模糊呈“上下一般粗”状态，各级政府分享相近甚至相同的具体事权，从而导致“谁都管、谁都不管”的政府事务低效率情况。

3.我国政府间事权与支出责任划分的改进建议

我国学者侧重于从制度体系和法律法规两个方面研究如何改善这种情况。首先应根据服务型政府将政府职能定位于公共品供给，建立公共服务有效供给体系，向广大民众提供所需的公共产品和公共服务，遵循地域性和外溢性，按照“内外清晰，上下分明，横向互动”的思路将一部分事权上划中央和省级政府以减轻基层财政事权压力。除此之外，通过逐步放开地方政府的税收征收权，完善地方税收体系，以此适当增大地方政府的税收收入。并对那些受益范围不能与政府辖区范围吻合的公共产品，采用“功能覆盖型竞争性辖区”模式、“多中心治理”模式和“就近一致”模式来协调公共产品受益范围多样性与政府级次有限性之间的矛盾。

在任何一个现代法治国家，中央与地方的权力界定以及政治、经济和社会职能的划分，首先应该通过立法事权形式表现出来并加以制度化和规范化。在财政收支划分法中的政府层级应与宪法和预算法保持一致并建立相应的动态调整机制，并且在事权与支出责任划分的法律法规方面应注意甄别地方自主事权与中央委托事权两类事权，围绕自主事权应塑造地方自主法律制度。同时建立相应的配套制度，如提出转移支付相关法律法规，建立现代政府预算制度，提高预算透明度和公开化，使得政府的各项财政收支均有据可查，从而为明确政府事权与支出责任划分提供基础。

三、我国地方政府财政事权与支出责任划分的简单事实

本文认为：某省份财政事权与支出责任的匹配度Xi=∣省本级一般预算收入/全省一般预算收入-省本级一般预算支出/全省一般预算支出∣。参考基尼系数衡量收入均等化的方法度量各个省份地级市之间公共医疗服务水平的不平等程度Gi。所需数据均来自各省份统计年鉴，具体结果如下所示：

图一 各省份每万人医疗水平

图二 各省份公共医疗不均等程度均值

由图一可知，所选取的东中西部9个省份每万人医疗水平总体呈上升趋势，其中上海市基本最高，安徽省基本最低。但是深入分析各省份所辖地级市之间的医疗水平，可以看出各地区之间的均等化程度并不如医疗水平所展示出的高低顺序。如表一，2016年广东省医疗水平最低的地级市与医疗水平最高的地级市之间的差距相当大。由表二，我国东中西部这9个省份的公共医疗不均等总体呈下降趋势。但是图二显示2000-2016年各省份公共医疗不均等程度均值最高的是广东省，最低的是陕西省，这和公共服务均等化与当地GDP正相关的直觉相反，而且东部三省的不均等指数平均来看要高于其它两个地区。

表一 广东省2016年各地级市每万人公共医疗情况

表二 2000-2016各省份公共医疗不均等程度

四、研究结论

对服务型政府而言，各地政府应以努力促进当地的基本公共服务水平，调节所辖地级市之间的公共服务不平等为主要目标，而有效履行政府职能要基于各地方政府根据该省份实际情况因地制宜制定合理的财政事权与支出责任划分，我国学者对财政事权与支出责任划分的传统研究多集中在中央与地方政府之间的关系，且在实证研究中多采取比较地方政府收入所占比例与支出所占比例之间的差距来说明地方政府存在较大的财政缺口，从而得到现行划分制度仍需改进的结论。