勘查区块退出制度演变和完善建议

■ 吕建伟/史登峰/张 博/史瑾瑾

(1．中国自然资源经济研究院，北京 101149；2．中国地质大学（北京），北京 100083）

探矿权是指探矿权人在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。国家实行勘查区块登记的探矿权管理制度。多年来，探矿权无限期延续制度一度导致“圈而不探”、炒作探矿权等问题[1]。对此，2009年，原国土资源部下发了《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》（国土资发〔2009〕200号）[2]，建立了勘查区块退出制度，规定同一勘查阶段延续时需缩减不低于25%的勘查区块面积，从而完善了探矿权登记管理制度，有利于规范矿业权市场。但实践中也存在硬性操作而损害探矿权人合法权益，进而出现一些规避相关规定或者变通行为，在一定程度上影响了行政管理的效能。为此，进一步研究完善勘查区块退出制度十分必要。

1 勘查区块退出管理制度的演变

依据1998年颁布实施的《矿产资源勘查区块登记管理办法》(国务院令第240号)规定[3]，非油气矿产勘查许可证有效期最长为3年；需要延长勘查工作时间的，探矿权人应当在勘查许可证有效期届满的30日前，向原登记管理机关申请办理延续登记手续，每次延续不超过2年。同时还规定了最低勘查投入标准。探矿权人在勘查许可证有效期内探明可供开采的矿体后，经登记管理机关批准，可以停止相应区块的最低勘查投入，并可以在勘查许可证有效期届满的30日前，申请保留探矿权。保留探矿权的期限，最长不得超过2年，需要延长保留期的，可以申请延长2次，每次不得超过2年。在当时矿业不景气、社会投资不活跃的形势下，为鼓励矿产勘查，规定探矿权人在申请探矿权延续时，只要满足最低勘查投入要求，即可在同一勘查阶段多次延续而无需被动缩减勘查区块。

2005年前后，商业性矿产勘查市场由冷转热，新增了大量的探矿权，不少投资人取得矿业权后，“圈而不探”、坐地炒矿，严重扰乱了勘查市场。为完善探矿权管理，促进矿产勘查市场健康有序发展，2009年12月，原国土资源部下发了国土资发〔2009〕200号文件，其中一大创新就是建立了勘查区块退出制度，具体规定为：新立探矿权有效期为3年，每延续一次时间最长为2年，并应提高符合规范要求的勘查工作阶段；确需延长本勘查阶段时间的，经论证可再准予一次在本勘查阶段延续，但应缩减勘查面积，每次缩减面积不得低于首次勘查许可证载明勘查面积的25%。

针对实践中存在的缩减面积制度过于刚性，不可避免缩减已探明可供开采矿体等问题，2017年下发的《国土资源部关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》（国土资规〔2017〕14号）[4]完善了相关规定，提出了在同一勘查阶段探矿权延续时可不予缩减勘查区块面积的几种情形：中央或者地方财政全额出资勘查的探矿权；已设采矿权矿区范围垂直投影的上部或者深部勘查，且与已设采矿权属同一主体的探矿权；经储量评审认定地质工作程度达到详查及以上，且地质报告已经资源储量评审备案的探矿权。

2 制度实施效果评估

根据矿业权管理数据统计分析，探矿权同阶段延续缩减面积制度在抑制“圈而不探”、规范矿产勘查市场、促进找矿突破等方面发挥了积极作用。

2.1 同阶段缩减的探矿权数量多，有效抑制了“圈而不探”行为，推动矿产勘查进程

据自然资源部2018年度《中国矿产资源报告》，截至2017年底，全国共有非油气矿产探矿权2.12万个，登记面积36.33万平方千米[5]。经对2015年至2018年各年度涉及同阶段缩减面积的探矿权统计分析，涉及同阶段延续缩减面积的探矿权共计1.2万余宗，平均每年参与同阶段延续缩减的探矿权达3000余宗，相当于2017年度全国探矿权总数的25%，说明探矿权勘查投入不足问题较为普遍。四年间，涉及同阶段延续缩减面积的探矿权数量逐年下降，从4500余宗下降到1500余宗（图1），涉及同阶段延续缩减面积的探矿权数量占当年度探矿权总数的比例也呈下降趋势（图2）。相对于2015年度，2018年度探矿权总数下降了44%，同阶段延续缩减面积的探矿权数量下降了66%。随着时间推移，尤其2017年后，同阶段延续缩减面积的探矿权数量大幅减少，说明我国探矿权有效勘查投入和勘查程度在不断提高。由此可见，勘查区块退出制度对挤压探矿权“水分”、释放低投入勘查区块、遏制“圈而不探”现象发挥了积极作用。

2.2 14号文件完善了勘查区块退出制度，对保护探矿权人合法权益起到了积极作用

国土资规〔2017〕14号文件出台前，勘查区块退出的有关规定过于刚性，操作中缺乏灵活性，在一定程度上有损于探矿权人权益，有的探矿权人采取虚报勘查成果提高勘查阶段等做法。出现新的问题的主要原因有三方面：

一是部分探矿权人难以在2年内完成本勘查阶段的勘查工作。依据现行规定，探矿权每延续一次有效期不超过2年，而部分探矿权在详查以上阶段，尤其是勘探阶段工作中，钻孔密度要求高，勘探工作量和资金投入要求大，2个年度的勘探周期内，全部完成本勘查阶段勘查工作会有一定的困难。如：不少部级审批发证的煤炭探矿权勘查许可证，考虑到资源的连续性和合理利用，按照矿产资源规划设置，面积达100平方公里以上；新疆、青海、黑龙江等受气候及地理条件限制的特殊地区，地质找矿多在偏远、干旱或高山冰冻区域开展，每年能开展勘查工作的有效工作时间仅5个月左右。这些探矿权要在两年内完成勘探工作的全部工作量是不现实的。

二是详查以上阶段探矿权涉及同阶段延续缩减面积项目逐步增多，缩减掉已探明资源的项目增多。据统计，从2015年到2018年的四个年度中，详查勘探阶段探矿权涉及同阶段延续缩减面积的项目占当年度同阶段延续缩减面积探矿权的比例较大且呈上升趋势（图3）。探矿权到了详查勘探阶段，资源赋存范围大致明确，继续工作是为了满足转采的需求，如果同样执行同阶段延续缩减25%面积，很可能会迫使探矿权人放弃部分已探明资源储量范围，既影响到矿业权布局合理性，也损害了探矿权人的合法权益。

图1 同阶段延续缩减面积探矿权数量变化图

图2 同阶段延续缩减面积占当年度探矿权数量比例

三是有些地方“一刀切”式执行勘查区块退出制度，引起业内争议。有些地方财政全额出资勘查的探矿权也被纳入缩减面积范围，造成了国家出资权益的流失，却并没有达到引导社会投资勘查的实际效果；有的地区对已设采矿权深部勘查探矿权执行同阶段延续缩减面积制度，退出的勘查区块不可能真正向社会投放，违背了国家鼓励和引导深部勘查找矿增储的初衷。

2017年下发的国土资规〔2017〕14号文件，规定了诸如中央或者地方财政全额出资勘查的探矿权、已设采矿权矿区范围垂直投影的上部或者深部勘查且与已设采矿权属同一主体的探矿权等可以不缩减面积的情形，并对上述存在的问题提出了较为合理的解决方案，符合地质勘查工作规律，也有利于保护探矿权人的合法权益和勘查成果。

3 存在的主要问题

3.1 部分地方对制度执行不严格，面临行政风险

部分省份在制度执行过程中，对部分同阶段延续项目缩减比例不够。监测分析发现，2015年以来，每个年度都有100宗以上探矿权同阶段延续缩减面积接近但不到25%的案例，部分案例引起了审计和纪检部门的关注，这会给管理人员带来不必要的失职渎职追责风险。

3.2 存在虚假提高勘查阶段的现象

在审批探矿权延续登记时，对于提高勘查阶段申请，按规定要求勘查实施方案须经专家评审通过。在审批中发现，部分探矿权在2个年度的勘查过程中，投入较少，甚至不能满足最低勘查投入标准，地质勘查工程控制程度明显不足，而是通过编制虚假勘查实施方案并由专家协助评审通过以规避缩减勘查区块面积。这种现象损害了制度的严肃性。

图3 详查勘探阶段同阶段延续探矿权占本年度所有同阶段延续探矿权比例变化

3.3 部分勘查成果被缩减面积放弃而无法利用

据统计，从2015年到2018年的四个年度中，全国非油气探矿权同阶段延续共缩减勘查面积约6.8万平方公里。其中不乏到详查勘探阶段、资源赋存范围已大致明确的探矿权，按规定缩减范围，被动放弃已经查明的矿产资源，被放弃的资源难以开发利用，造成前期勘查投入浪费、影响资源整装勘查和集约利用的问题。

4 相关建议

探矿权同阶段缩减面积制度设立的初衷是防治“圈而不探”行为，考虑到探矿权同阶段延续缩减制度存在一定的局限性，在矿产资源权益金制度改革明确提出矿业权占用费的背景下，笔者建议要双管齐下防治“圈而不探”：现行制度下，严格执行缩减面积相关政策，严格勘查阶段审批，同时积极探索建立探矿权占用费相关制度，提高探矿权管理水平。

4.1 严格执行制度，严格提高勘查阶段审批

对于提高勘查阶段的登记要求，笔者认为应当在完成前一阶段勘查工作的基础上提高，比如探矿权申请从普查提高到详查，应在完成普查工作并满足普查工作标准后，登记管理机关才能批准其详查探矿权的申请。现实中，申请人持通过评审的勘查实施方案即可申请提高勘查阶段，而此类勘查实施方案评审中也未对上一阶段勘查工作完成情况进行充分论证。在矿业权审批实践中，有不少勘查实施方案以往工作程度存在明显不足，只要下一阶段工作布置满足相关标准即可通过评审，导致虚假提高勘查阶段现象的发生，出现诸如实际勘查工作程度仅为普查，而证载勘查程度已经为勘探的探矿权，这既不符合地质勘查工作规律，也是对同阶段延续缩减面积政策的变相规避。对于此类申请，勘查实施方案评审机构和登记管理机关应进一步严格把关，严格审查。另外，对于缩减面积的比例，也应按不小于25%的比例严格执行，确保公平公正，避免行政风险。

4.2 提高探矿权最低勘查投入标准，保障各勘查阶段基础工作的完成

根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》相关规定，探矿权最低勘查投入标准为：第一勘查年度2000元/平方千米，第二勘查年度5000元/平方千米，第三勘查年度起每年10000元/平方千米。该制度从1998年至今已经执行20余年，根据国家统计局居民消费水平指数(1978年100，1999年445.9,2017年1930)，1999年10000元的最低勘查投入标准，到2017年应提高至43283.25元，显然，现在仍然执行20年前的标准，已经难以满足约束探矿权人积极投资勘查的管理要求。建议充分发挥经济调节手段作用，提高最低勘查投入标准，并根据矿业权市场变化情况进行动态调整。

4.3 明确矿业权占用费征收标准，防范矿业权市场“圈而不探”行为

按照1998年《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定的标准，主要是依据占地面积计算探矿权占用费（探矿权使用费），即探矿权前三年每平方公里100元，以后每年增加100元，最高不超过500元。该标准存在着计算标准偏低、未充分考虑矿产品价格变动等问题。

为完善缩减面积政策，提高资源勘查效率，2017年印发的《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发〔2017〕29号）[6]中明确了“在矿业权占有环节，将探矿权采矿权使用费整合为矿业权占用费”的改革要求，为规范“圈而不探”行为指明了方向。建议加快明确矿业权占用费征收标准，出台具体规定。对于探矿权占用费征收具体标准，建议：一是提高征收计算标准；二是每一阶段勘查周期动态增加，占用费征收金额也应相应增加；三是新的征收标准应综合考虑矿产品价格、面积、勘查阶段等因素；四是考虑到各个勘查阶段工作量不同，预查普查阶段标准应高于详查勘探阶段标准。