规划职能演变与新型国土空间规划体系构建

■ 朱锦章

（淄博市自然资源局，山东 淄博 255000）

0 引言

对于什么是规划，当前并不是一个有把握能答好的问题。从一张建设用地的总平面图，到整个城市的功能布局，到“三区三线”的用地管制，再到我们广泛讨论的“多规合一”，显见规划这一概念的空间跨度是如此之大。在我国改革开放的四十多年中，不同领域、不同职能的规划不断发展起来，甚至传统的“国民经济和社会发展计划”也在“十一五”后更名为“国民经济和社会发展规划”。然而与规划发展伴随的，是各类规划职能交叉、混乱以及因此而来的管理低效问题，这些规划也面临着不同的命运。如城市规划，曾受过“龙头”般的尊崇，也经历过广泛的责难，业界期盼“规划春天”的来临，却不曾想面临否定般的质疑[1]。

国家基于生态文明建设和生态文明体制改革战略，提出了建立国土空间规划体系的命题，并从顶层设计入手，于2018年完成了规划相关体系的机构改革，成立了自然资源部，实现了主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等的“多规合一”。尽管如此，业界特别是基层对于规划的讨论还没有停止。同时，我国在国土空间综合开发领域对规划的依赖，也从来没有像今天这样强烈[2]。规划的职能如何定位，原有的规划何去何从，怎样建立新型国土空间规划体系，都是迫切需要深入研究并在基层实践中尽快解决的问题[3]。

1 规划的核心内涵与职能定位

1.1 国家治理是规划概念的核心内涵

规划这一概念的含义，一直在随着我国政治、经济、社会生活的发展而不断地变化着。《辞海》对规划概念的解释是“谋划，筹划”，也指“较全面或长远的计划”。在计划经济时期，我国的城市规划是国家和各级政府主导的城市建设计划和步骤，表达的是远景发展的目标蓝图。随着市场经济的发展和完善，规划的“计划”性含义逐渐弱化，学界对规划公共政策属性的讨论越来越多，规划的管控性含义明显增强。而当前生态文明建设背景下的区域一体化、城市网络化、生态与环境保护等新形势、新矛盾，使得规划日益成为国家和地方政府进行经济社会管理的工具和手段。

本文将规划概念直接解释为国家治理方略和公共政策。规划就是国家意志，是国家治理体系的组成部分。

1.2 规划职能定位的两个重点问题

“多规合一”从体制机制改革入手，解决了政府部门之间的多头管理和互不协调所带来的管理效力和效率问题。自然资源部组建之后，土地利用和空间管制领域的规划冲突已经消除，以落实生态文明体制改革总体要求为基本目标的新型空间规划体系将会很快形成。但是同时，新的空间规划体系仍然需要面对规划职能定位和实施管理的难题，例如不同层次空间规划的管理内容，规划实施的过程管理和监督，规划的政府意志与公众参与的关系等等，很可能会上升为国土空间规划实践的主要矛盾。事实上，这样的问题在过去的各类规划中都不同程度地存在，只是和不同规划之间的矛盾与冲突相比，这些问题相对来说是次要的。

本文认为，处理规划与市场、规划与技术的关系是当前国土空间规划编制和实施管理所面临的两大重点问题，也是确定规划职能定位的关键环节。下面对这两个问题作相应的讨论。

2 规划与市场

2.1 经济体制对规划的影响

以前我们的很多规划是在公有制和计划经济条件下发展起来的。以城市规划为例，城市总体规划不仅要确定城市的性质和规模，还要对各类建设用地进行平衡控制，体现出政府意志和公共利益高度优先，这也是社会主义制度之下城市规划的必然属性[4]。与此形成鲜明对比，美国学者认为城市规划是社会主义入侵的观点，从另一个侧面反映了我国城市规划与生俱来的公有制属性和计划经济特征[5]。

而在我国向市场经济的过渡中，城市规划在政府治理和公共政策环境下继续扩展功能，法律法规不断完善，技术体系越来越复杂，规划行政机构越管越宽，让我国的城市规划体系几乎成为世界上涉及面最广、最庞大的城市规划体系。在新的市场经济条件下，城市规划的方法和实效不断面临质疑和挑战。

2.2 规划对市场的影响

从公共政策的属性来讲，规划和市场是并列甚至对立的关系。正如上文所述，改革开放40多年来，在我国市场经济不断发展和完善的同时，规划也一直在跟随市场平行发展，而规划对市场的干预也越来越突出。

公共政策性赋予了规划强大的调控功能，而过度的规划调控，又会限制市场的活力，就象政府干预市场一样，规划好比建设领域政府管理的新凯恩斯主义。从另一个角度来讲，规划在我国又是必不可少的。住建部原副部长仇保兴在谈到雄安新区规划时指出，京津冀城市群二级城市发育不足，“市场无法解决的，就用规划办法来造几个像模像样的二级城市，来弥补城市群的断档”。

然而正如对新凯恩斯主义的争论一样，规划与市场的关系如何调节是一个重大课题。当前规划所面临的很多问题，在很大程度上就是规划干预混乱的问题。例如各类规划互不衔接，特别是土地利用规划和城市规划作为两个并行的规划，有很多冲突，又互不隶属，只能通过两个部门的协调来实现有限的对接。这两个规划的冲突不仅表现在规划成果上，更多的是表现在规划实施行政管理上。基层实践证明，这两个规划的冲突极大地损害了政府行政管理的效率和效力。

3 规划与技术

3.1 规划要从工学设计中剥离出来

规划成果与工学领域的设计在过去是有很多交叉的，甚至现在仍然难以区分。大多数修建性详细规划和建筑方案设计，以体现业主和物权所有人的意志为主，一般并不会上升到政府意志，那就不能再称其为规划，除非政府对建筑风貌或对标志性地段的建筑设计提出明确的公共管理要求。

再如城市设计的问题。如果我们要用城市设计来约束和管制一些东西，例如城市色彩和风貌，以及所谓街廓比、界面密度、贴线率的控制等等，那么包含这些要求的城市设计本身就是规划，应当作为一种规划形式来管理。但本文倾向于将此类要求在控制性详细规划中表现出来，而将城市设计归类于建筑设计，即城市设计要符合控制性详细规划或其它层面的规划，但不能再提出新的公共管理性要求。以上两种思路，直接决定着城市设计的发展方向及其管理归属。

同样的，诸如城市地下工程管线规划与设计的界限，居住区内部公共服务配套的规划与设计界限，都会面临规划职能界定的问题。很显然，处理规划与设计的关系界限，也是分清政府与市场职能界限的一部分，要将工学设计从新的规划体系中剥离出来。

3.2 规划要从技术化倾向中分离

规划本身就有一个设计的过程，需要把国家和地方政府的治理意志以系统化的方式加以表达，形成规划成果。这个意义上的规划设计，实际上就是国家治理的政策设计和表达。规划具有明显的专业技术特征，这是以城市规划为代表的各类规划在其发展中传承下来的，只是城市规划的专业技术配备超出了规划管理的职能需要。例如当前的规划建设用地标准将城市建设用地分类为8个大类、35个中类和42个小类。事实上，如此细致复杂的分类在城市规划管理中的实际效益并不明显，此类的技术应用上升到规划管理控制的时候，其实际意义是非常有限的。相比之下，美国并没有一个全国统一的规划用地分类标准，而各州的用地分类往往是非常简单的，如纽约州的用地只有3个大类[6]；日本的国土规划，按用途区分的全部用地分类也仅有12种[7]。

规划的技术复杂性与其公共政策的属性并不相容，技术超载会降低政府管理的效率，影响或模糊了决策的过程，特别是严重影响到公众参与。从政府治理的视角看，更需要强调的是管理的专业性，规划的技术性应当向着简单化的目标进行重新整理，以适应国家治理能力现代化的需要。

4 新型规划体系的建立

建立新型的国土空间规划体系，就是在我国机构改革和“多规合一”的条件下，立足于国家治理的规划职能定位，处理好规划与市场的关系，界定好规划的专业技术界限，明确规划的类型及其层级关系，尽快建立起结构清晰、职能明确、适应我国生态文明建设要求的国土空间规划体系。

4.1 规划的行政层级体系

规划的行政层级体系是指国家、省（直辖市、自治区）、市、县、镇（乡）上下级行政区之间的规划体系关系[8]，强调的是上级规划指导和决定下级规划。过去的土地利用总体规划已经建立起了明确的行政层级体系。

各级规划应当有适合各自职责的内容，恰恰是这一点当前存在很明显的问题。例如某些地级市的城市总体规划要报国务院审批，但城市总体规划涉及的内容很多，有需要上级决定的事项和内容，也有地方管理的事项和内容。将属于地方管理的职能和事务上移，显然会降低地方政府的行政效率；同样，城市发展规模等应属于上级管理的事项，却由地方在编制总体规划中确定，事实上也是地方政府的职能越位。

4.2 规划的专业层级体系

规划专业层级体系专指同一行政级别内的不同规划之间的关系。城市规划曾经建立起由城镇体系规划、城市总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划组成的完整的规划层级体系，单纯从技术角度上来讲结构清晰，职能明确。但是各类不同规划之间的层级和职能却不明确，这也正是前述“多规合一”问题的渊源。例如土地利用规划和城市总体规划平行编制，而且没有共同的上层规划，本来互不相干的两个规划管着很多相同的事，冲突矛盾就成为必然。

图1 空间规划体系示意图

4.3 规划体系重构

我国的国土空间规划很类似于德国、日本的国土规划，可以作为基础性规划[9]。本文提出的空间规划体系框架如图1所示。

在规划的行政层级体系上，要以国土空间体系规划为基础规划，明确界定国家、省级、市级、县级、乡镇级国土空间规划的基本内容和审批机构，并以法律的形式表现出来。上一级的国土空间规划指导和决定下级国土空间规划[10]。

在规划的专业层级体系上，要以各级国土空间规划为基础，根据不同情况编制相应的专项规划。以市级为例，国土空间规划要确定市级行政区的城镇等级和规模体系，确定城市性质、城镇开发用地边界、城市规模等重大内容，应报上级人民政府甚至国务院审批。市级国土空间规划的下层次的专项规划可以包括土地利用规划、城乡建设规划、市域基础设施规划、环境保护规划、矿产资源利用规划等，这些规划必须严格在国土空间规划的指导和限制下编制。城市规划的规划区范围是由国土空间规划指定的，只限定在城市建设开发边界和城市近郊区范围内。如此一来，一般地级市的城市规划由市政府编制，或仅报上级备案即可[11]。本文同时认为详细规划应是不同专项规划的下层规划，而各级国土空间规划不宜直接编制详细规划。

5 结语

本文的核心论题，就是从规划公共政策角度出发，探索建立我国国土空间规划体系的方案[12]。处理规划与市场的关系，本质就是把握好规划的公共政策尺度，用规划来适度干预市场，保证公共利益，实现资源的优化配置。而界定规划的专业技术界限，降低管理领域的技术复杂性，是为了更高效地发挥规划的管理和调控职能。规划体系重构过程中，应注意引导各类传统规划在学术研究领域的自由发展和合理进化，保护各类规划长期以来形成的优秀学术成果。