中国特色自由贸易港建设背景下优化海南（海口）营商环境的思路与对策

文 / 海口市社会科学界联合会

2019年6月28日，习近平总书记在G20领导人峰会最新讲话中再次提到“加快探索建设海南自由贸易港进程”。自2018年4月以来，习近平不仅出席了庆祝海南建省办经济特区30周年大会并发表重要讲话，还在首届中国国际进口博览会、中央全面深化改革委员会第五次会议、庆祝改革开放40周年大会等多个重要场合、重要时间节点频频提及海南自由贸易试验区和中国特色自由贸易港建设。

习近平总书记“4·13”重要讲话和中央12号文件等，赋予了海南经济特区改革开放创新的使命。海南推进全面深化改革开放，建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港，离不开产业的支撑，离不开市场主体的参与。吸引企业、留住企业、发展企业、培育企业，都需要良好的营商环境。

海南省省长沈晓明在总结海南经济发展中曾深刻阐述了营商环境对于海南的重要性。他指出，海南要发展，必须要吸引尽可能多的市场主体来海南投资兴业，海南只能通过推动市场主体的发展来实现自身的发展。

一、海南（海口）营商环境存在的主题问题

海南省、海口市在近年招商引资方面、营商环境方面等，致力于改善和提升工程。通过推进“放管服”、商事制度等改革举措，取得了显著的成绩，但在中国特色自由贸易港建设的大背景下，与中央的要求相比、与发达地区相比、与企业和群众的期待相比，还有一定差距，也存在着一些不容忽视的问题。

例如，有网友指出“不见面审批”在完成了一系列网上手续后，不仅要见面，而且还得把网上报送的材料原件，送到窗口。再如，简政放权本是为了方便企业，但是一些市县没有承接能力的审批事项也下放到了市县，让企业办事更困难。有的企业反映，银行抵押贷款事项下放到市县后办事反而更慢了，原因是办理人员缺乏相关知识，不会办理，一些可办可不办的办理人员往往就不办。

当前，海南、海口在营商环境优化方面仍有很大的提升空间。因此，我们应该毫不避讳、直面问题、积极应对，找出自身的不足，并逐一破解。

二、优化海南（海口）营商环境的思路

优化营商环境，必须坚持问题导向、需求导向。这不仅仅是解决“门难进、脸难看、事难办”等作风问题，更重要的是要营造一个如何让企业能盈利、能成长的开放的经营环境。因此，政府的承诺不能只停留在口头上，要通过出台产业政策，提供信息，主动服务等措施来帮助企业。

习近平总书记“4·13”重要讲话和中央12号文件对海南优化营商环境建设都提出了明确的任务和目标，要求加快形成法治化、国际化、便利化的营商环境和公平统一高效的市场环境，到2025年营商环境达到国内一流水平，到2035年营商环境跻身全球前列。

那么，到底什么是好的营商环境？营商环境是一项涉及经济社会改革和对外开放众多领域的“系统工程”，很难用一句话来概括什么样的营商环境才是一流的。

不过，从企业的本质属性“盈利”这一角度来看，企业是以“盈利”为目的的，如果来了海南赚不到钱，再便利的手续也不一定来。所以对于企业来讲，好的营商环境，最终都落到一个目标：能赚到钱，能雇到人，有发展空间。

同时，从政府的本质属性“促进经济社会发展”这一角度来看，对于政府来讲，好的营商环境，最终都落到一个主题：把制度交易成本降到最低，让企业“办事不用求人、办成事不用找人”。

围绕这个目标和主题，海南营商环境要在宏观方面致力于法治化、国际化、便利化，微观方面突出公平、高效、透明和可预期3个因素。

（一）法律在政府面前不能失效

法治化不仅要有覆盖面广、条文详细、操作性强的完善的法律制度和严格的监管执法程序，更需要政府把法治作为基本工作理念。各地区和各部门应该保持政策连续性，不能朝令夕改；要做到“一张蓝图干到底”，以诚实守信树立国内外投资者对海南营商环境的信心；要强化司法保障，在刑事审判、行政审判、商事审判、海事审判、知识产权审判、环境资源审判等方面做到司法公正和执行有力。

营商环境建设应该做到立法先行。需建立完备的自贸区、自贸港法律法规政策体系，增强海南营商环境的可预期性和透明度。完备的法律法规政策体系是营商环境保持竞争力和可持续改善的重要保证。法律、法规和政策制度的设计和完善是制度创新的最直接表现形式。评判营商环境优劣的另一个标准就是市场能否在资源配置中起决定性作用。而要做到这一点，一方面要让投资者形成稳定的预期；另一方面，也要增强构成投资环境组成部分的法律政策的普适性和透明度。

（二）把开放作为基本工作态度

中国过去30年的发展得益于对外开放，海南自贸港建设的成败依赖于更加深入全面地融入世界经济体系。以国际化为导向改善升级营商环境，是自贸港建设的必由之路，海南在这方面已迈出坚实步伐。

国际化不仅要求经济活动遵循相关的国际惯例、国际公约和相关协定，更需要政府部门把开放作为基本工作态度。具体而言，一是对国有、民营、内资、外资企业一视同仁、平等对待，消除掉看不见的障碍和壁垒，例如“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”现象，同时鼓励并培养发展前景好的本土企业做成国际化品牌。二是高度重视推进利用外资工作，对外资关注的营商环境政策公开透明、信息公开全面、法律环境预期等问题要加以解决，并针对外企需求，引进国际化的会计、法律、仲裁等专业服务。三是能够让人流、物流、资金流更加便捷跨境流动。政府采取积极不干预政策，实现：对外贸易自由、企业经营自由、资金进出自由、人员进出自由、信息流通自由等。

（三）政策设计简单清晰易操作

便利化不仅要求政府主动和高效地担负服务与监管职责，更需要政府把方便作为基本工作方法。具体而言，一是政策设计简单易操作，体现程序简单、指令清晰、服务性强、可预测，让企业办事方便。二是健全事中事后监管制度，既方便企业也实现有效监管。三是利用信息化手段，实现“无形监管”，不打扰、不骚扰企业。

三、优化营商环境的举措和建议

（一）创新、开放并大胆试错

优化海南营商环境，首要是创新和开放。在坚持中国特色社会主义制度，坚持党的领导前提下，大胆开展中国特色自由贸易港建设探索。

因此，面对新生业态，我们不能缩手缩脚，一味求稳，需要敢于挑战陈规，对跨领域的新产业、新业态，探索完善行政管理的容错机制，研究提出包容审慎监管标准，有效控制试错的成本，进一步优化新兴行业发展环境。加强监管规范化建设，减少自由裁量权。从行政处罚与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当的原则出发，对首次、轻微的违规经营行为，依法免于行政处罚。

1.学习经验，更要总结教训。创新，既要重视原始创新，也要重视集成创新和引进吸收后的再创新，学会站在巨人的肩膀上发展自己，而不是关起门来自己搞创新。我们到上海、深圳、香港等地调研、学习，不只是要学习他们的先进经验，也要充分了解他们在营商环境建设中存在的问题、面临的困难。只有善于吸取他人的经验和教训，我们才能创新性地构建起适应海南自身建设与发展的营商环境。

2.敢于试错并有效控制成本。我们要有敢于挑战陈规，敢于试错的胆量，并能有效控制试错的成本。海口江东新区作为海南自由贸易试验区建设的排头兵，可以发挥好重点先行区域的探索作用，大胆突破和创新。对于一些新的理念、新的政策，可以在这里先试先行。

如海南当前金融开放程度相对有限，金融主体注册门槛高，产业链不完整，配套服务机构缺失；金融市场不活跃，市场主体、市场业务能力差，多是以引导基金为主的政策性基金，缺乏具备开发有竞争力的金融产品和金融机构。那么，我们能否尝试突破，在有效监管下，进一步加大金融开放的力度，金融主体注册不需要政府部门和国有资本背书，积极引进能出具专业法律意见书的律师机构，引进能够配合注册私募基金的服务机构，增加金融业的会计人员储备。

再如，海南能否尝试打破现有的税制，对标香港实行税制改革，在全岛流通和消费领域取消关税、增值税取消不必要的进口限制，允许货物自由进出和流转，自产和进口均实行免税。

另外，探索发挥自贸区（港）建设的审批权和改革权优势，优化境外非政府组织管理的一线审批程序，加强二线监管力度，从而促进经济、教育、科技、文化、环保等领域的境外机构在海口落户，设立代表机构并长期开展活动，促进境外人员、资金的往来和国际航线的开通，以及外国领事馆在海南的设立。

3.试点与健全制度相结合。对于拿不准的政策先行试点，不能一拍脑袋全面铺开。通过试点发现问题、总结经验再全面推广。同时，出台一些重大决策要广泛征求意见，要增加政策的透明度。让企业对政策出台有一个提前预判，规避行业系统性风险。而对于已经经过检验的成熟的好政策，要及时健全制度固定下来，让企业看到预期。

（二）各项工作以“方便”为原则方法

在政策制定、政企沟通等各项工作方面，遵循“方便”的原则和方法。

1.精简审批事项和前置条件。如何理解营商环境中的便利化？不仅仅是缩短审批流程和审批时限，更应该是便利，即是方便、有利，核心在于方便。方便，体现在政策设计简单易操作。如香港制定的政策，程序简单、指令清晰、服务性强、可预测。就像香港税务局，工作人员仅用半个小时就把香港的税种、收税程序、扣除项目等介绍得清清楚楚。香港税制不仅是低税率，而且只有利得税、薪俸税、物业税等3种直接税，计算方法简便。

对标、香港等营商环境好的地区，我们也需要进一步精简审批事项和前置条件，在确保公共安全、公共利益的前提下，梳理并简化现有审批事项的报审要求和前置条件，取消不合理、不必要的事项。如实行简易注册、注销等制度，取消一般投资项目备案制等；简化出口报关手续，提高通关便利。

梳理现有审批流程，进一步优化合并各类审批事项。如对于同一办理阶段的多个审批事项，属于同一审批主体的，可合并成一个审批事项，办理不属于同一审批主体的，可同步办理。

在保留现行审批事项的前提下，进一步转变管理方式，探索实行告知承诺制。同时，针对各部门仍存在的单独对外提供网上服务入口，导致存在服务名称不统一、标准不统一、材料不统一、流程和数据不同源等问题。持续整合多部门信息资源，建成网上一口申请、统一受理、并联审批、限时办结的电子化并联审批共享平台。

2.有效整合政企沟通平台。目前，各级政府及相关部门各自搭建了一些政企沟通平台，但都各自为政，各行其是。我们可以学习香港“方便营商咨询委员会”的统一管理和运营机制，整合并用好这些政企沟通平台，为优化本地的规管制度，提供统一有效的跨部门、跨界别沟通平台，让业界就规管事宜向政府表达意见，及时、方便、快捷地解决企业反映的问题。

3.落实“负面清单”管理模式。“负面清单”实际上是原则的例外，遵循的是“除非法律禁止的，否则就是法律允许的”解释逻辑。

根据“负面清单”的理念，我们可以进一步梳理分析在企业投资管理中存在的不符合国家开放要求的限制性措施，再推出一批开放举措，持续放宽金融、现代服务业和先进制造业领域的市场准入。同时做到“有求必应，无事不扰”，主动服务、靠前服务、积极作为，全面加强政府服务能力建设，把优化提升服务体验贯穿于始终。

（三）诚信公平对待和服务企业

1.诚信为本，失约企业。诚信不仅体现在兑现协议，也体现在一些小事上。如与企业约好见面，就不能随意“放鸽子”。同时，我们要公平公正地对待企业。消除掉那些看不见的障碍和壁垒。要挖掘深层次问题，解决隐形障碍，让每一家企业都能够有公平竞争机会、公平融资机会，能够通过其竞争力而非关系获得商机，能够通过市场透明度来实现合理预期。

2.细致贴心服务企业。在服务企业的过程中，切勿抓大放小。小问题积累多了就成大问题，企业小问题也不能忽略，要通过创新体制机制来解决好。往往小创新能够解决企业大问题。如企业申请事项，无论能不能办，都要及时回复；如果遇到特殊情况不能及时办好，也要及时说明情况。不能让企业一味傻等。

同时，我们的服务过程要贴心。招商没什么秘诀，说穿了就是接待真心真意、交流专业专注、服务贴心用心。有外地客商来，做到亲自赶到车站、机场迎送，亲自陪同、讲解、考察。

3.不能以监管代替服务。实行对企业非违规不干预的制度，为企业营造良好的宽松环境。同时，对待新产业新业态等更要及时做好服务，不能以监管代替服务，要以鼓励企业创新为根本目的做好服务，健全事中事后监管制度。就像香港创新模式与产业发展研究院院长周志文说：“每一个都检查，你不方便，我也不方便。我相信你，只对你进行抽查，但是一旦查到问题严格按照法律执行。”事中事后监管背后是基于信任和法治，目的是让企业放得开，并且能有效监管。

4.相关配套完善舒心。不仅要服务好企业，也要服务好人才。海南若要真正吸引国际一流人才服务于自贸区、自贸港建设，需要有国际化、高水平的投资、工作和生活服务保障与各种吸引人才的创业平台相配套，实现商事服务和高端人才工作生活服务水准的国际化，让投资者和引进人才感到方便和舒心。

在人才引进方面，要完善符合跨国企业和外籍人才需求的公共服务和基础设施。可以学习新加坡的经验，在人才引进来后的医疗，子女教育等相关配套方面下功夫，提高与其他城市的竞争力。

同时，对于高端人才，可适当放宽一些限制性政策。如2019年6月27日下午，海南出台《关于进一步完善人才住房政策的补充通知》，对于实际引进并在海南工作但尚未落户的急需紧缺人才，符合条件的可申请购买1套住房。这些政策红利都有利于吸引人才到海南发展、创业。

（四）追求实效，解决实际问题

政府改进工作作风，应当以提高办事效能和有效解决问题为导向，而不是仅以做了多少表面文章来评判。海南优化营商环境要按照习近平总书记提出的构建“亲”“清”新型政商关系要求，进一步提升公务员素质，真正帮助投资主体，特别是外商和社会投资主体解决实际问题。

1.沉下心把好政策落实到位。政策再好，不落实、不执行也是空的。不能唱高调、表高姿态，要沉下心把好的政策落实到位。要唾弃“空谈家”，争当“行动派”“实干家”。

要求实效，不能追求形式“高大上”。各地在营商环境的建设中，都有一些“听起来很美”政策和措施，但有的投入大，有的实施难，有的跨度长，有的时间久，都不能落到实处。因此，我们的营商环境建设，需要要求质量，不能追求数量和表面的形式。

同时，我们还要践行“马上执行”的理念，要把好的政策尽快落实下去，让企业有获得感。而且，在政策执行一段时间后，要对其进行评估，发现存在的不足、反思存在的问题，不断进行完善。

2.用程序管事，用制度管人。政策的落实在人，好的营商环境需要每一个政府的工作人员自觉地提升自身的服务意识，从观念上进行根本的转变。但我们不能仅指望人的自我约束，需要用“程序管事”，用“制度管人”，只有将工作人员的行为约束在制度里，才能够进一步的约束工作人员的行为。

建立健全监督检核机制。相关职能部门可以拓宽特邀监督人员范围，充分利用特邀监督人员队伍来自各阶层，接触面广，能真实听到、看到各项工作和干部形象评价反应的优势，做到对问题反应讲真话、讲实情、不掩袒、真批评，通过主动监督、大胆监督，使相关职能部门能够掌握了解工作和作风上的问题，及时加以改正。

同时，不仅要有严格的约束机制，也要有合理的激励机制。公务人员的薪资相对固定，那么对于工作主动、认真负责的政府工作人员，需要给予合理的晋升空间，以保障公务员队伍在长期、不间断服务的过程中具有持续的积极性。并且，需要创新人才发展体制机制和政策研究，创新干部队伍选拔任用机制，不受体制内外的局限，不拘一格用人才，为公务员队伍注入活力。

3.培育独具海南特色的社会服务组织。政府不可能事无巨细，一管到底，没有发达的社会中介组织，也就不可能形成一流的营商环境。学习和借鉴国际上通行的做法，培育独具海南特色的连接政府和市场的中介机构与社会服务组织是加快形成法治化、国际化、便利化的营商环境和公平开放统一高效的市场环境的必修课。海南要从制度设计入手，培育连接政府和市场的“国际化”中介机构与社会服务组织，引进国际知名会计师事务所、律师事务所、金融机构、资产评估机构和咨询服务机构，使其成为自贸试验区和自由贸易港建设的助推器和润滑剂，使海南“小政府、大社会”的制度创新再现活力。一方面，发挥中介组织了解当地风土人情，熟悉本地政策法规的作用；另一方面，利用中介组织了解国际规则和市场需求的优势，使其成为政府和企业之间的桥梁和纽带。此外，海南还应该借助中介组织特有的人脉网络优势，为海南自贸区、自贸港开展国际合作和扩大国际影响力发挥积极作用。

（五）瞄准目标：精确招商招人

海南需要吸引企业，但也需要精准招商。引进企业和项目要认真组织业内专家评估论证，引入真正能够符合海南省实际，提升海南省能力的企业和项目。同时，加强对周边东南亚国家以及港澳地区的招商引资工作，充分发挥海南的侨乡优势，依托侨务资源，特别是华侨华人的桥梁纽带作用，引进外国跨国公司和大财团来海南投资兴业，带动海南经济发展。

在吸引人才方面也要着力吸引海南籍优秀大学毕业生和在外地工作的海南籍人才回来为建设家乡服务。优化现有人才补贴方案，在补贴外来人才的基础上，也不忘补贴本地人才，避免引进人才与本土人才待遇差别过大，用好本地现有人才，在充分调查统计的基础上，实现对口使用，充分使用。同时加快实施人才本土化培养计划和加大干部人才培训力度，培养并树立开放型经济意识和思维，并实现大部分中低端服务人才本土培养。