宁夏空间规划有效对接经济发展的几个关键问题探讨

兰 勇 杨 莉 魏耀锋

1. 宁夏回族自治区发展和改革委员会经济研究中心，宁夏 银川 750001 2. 中国银行宁夏回族自治区金凤支行，宁夏 银川 750001 3. 宁夏回族自治区林业调查规划院，宁夏 银川 750001

空间规划是以空间的资源保护、要素统筹、结构优化及效率提升等为内容，以空间资源的合理开发和有效保护作为重点，探索“多规合一”模式的规划。它体现着生态文明的发展理念，其核心就是要解决人类活动和资源环境之间的冲突。宁夏作为我国西部省区，是最早在全国探索“多规合一”的省区之一。近年来，宁夏面临着资源环境约束明显增强、产业转型升级难度较大、创新能力依然不强等问题，在编制和落实空间规划过程中，如何解决经济发展中存在的这些问题，需要从认清和解决硬件环境、生态建设、产业发展等关键性问题入手，做到空间规划与经济发展的相辅相成，实现它们的有效对接，促进全区实现高质量发展[1]。

1 宁夏空间规划有效对接经济发展的几个关键问题

1.1 充分认识发展动力不足的最大实际，着力优化硬件环境这一基础

“道路通，百业兴。”从古至今，交通发达之处便是财富聚集之处和人类向往之处。作为全国仅余的没有通上高铁的省区之一，宁夏经济总量长期居全国倒数第三名。对此，宁夏回族自治区第十二次党代会对全区经济发展的总体判断是：发展不足是宁夏最大的实际。硬件基础设施建设成为当前和今后一段时间内工作的重中之重。在此过程中，宁夏空间规划的重要任务就是统筹协调各类具有空间性质的基础设施规划，包括公路规划、铁路规划、民航规划、城市规划，甚至产业园区规划。宁夏空间规划是要把所有空间性规划全部综合考虑，解决哪里适合公路，哪里适合铁路等空间布局问题，不会造成空间资源浪费。以交通为例，在城市之间，通过合理规划建设“银西高铁”，为“高铁通勤族们”及游客们提供快捷、便利的交通，满足商旅需求；在城市内部，通过完善空铁路联运基础设施，推动城市机场、高铁、高速公路、BRT 等多种交通方式在规划上的无缝衔接，加快实现“零换乘”。总之，通过优化空间布局，让便捷的交通设施网络、优美的塞上江南风光、繁华的都市商业圈成为硬件环境的重要载体，成为工作和生活的理想选择，提高整体创业环境的竞争力，推动宁夏经济实现高质量发展。

1.2 充分认识“双评价”研究的基础作用，始终抓住生态优先这个关键

习近平总书记指出，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。高质量的经济落地既离不开水土资源，更离不开良好的生态环境。宁夏空间规划采用的“双评价”是指资源环境承载能力评价和空间开发适宜性评价，主要作用是摸清家底、找准问题，做好保护和改善生态环境。以资源环境承载能力评价为例，它是通过参照《资源环境承载能力监测预警技术方法》，结合宁夏实际，以市县为基本单元，对全区土地资源压力、水资源开发利用、生态系统健康度和生态系统功能等方面进行评价。评价结果显示：宁夏资源环境承载能力总体不超载，但部分市县、部分指标评价结果存在承载压力。因此，在未来一个时期，全区经济发展必须充分发挥“双评价”的基础性作用，树立水资源、土地资源和生态环境保护的底线思维。

1.3 充分认识“三区三线”划定的必要性，着力提升空间治理能力和效率

资源经济学认为[2]，高效率的资源配置是实现帕累托最优（经济效率）的必要条件之一，而产生帕累托最优的竞争性均衡不一定必然是公平的。也就是说，对于资源问题，通过正确利用经济手段有可能实现帕累托最优。但是，如果初始资源配置不公平，政府的干预就是必要的。《省级空间规划试点方案》明确提出要“划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”（简称“三区三线”），而“三区三线”的划定就是要充分发挥政府的主导作用，解决初始资源配置不公平、资源价格不合理等问题。长期以来，我国普遍存在要素资源市场价格偏低的问题。宁夏空间规划通过“三区三线”的划定，特别是采用“以人定地”与“以产定地”相结合的测算方法，确定了“三区三线”的开发强度，再通过具体的管控措施，有效落实工业企业向园区集中，适合产城融合的产业园区向重点开发城市集中，以及整合优化各类园区，从而使空间的落地管控倒逼产业布局，解决产业重复建设，从根本上改善投资结构，提高投资质量和效益。

1.4 充分认识空间公平和空间效率的合理性，积极推动三次产业融合发展

公平与效率是空间经济学研究的主题。按照世界各国的发展经验，空间公平主要通过城市“反哺”农村、工业“反哺”农业，将农民的收入水平提高到社会收入平均水平；空间效率主要指城乡要素能够实现自由流动、平等交换，即城市的人才、资金、技术、信息等先进生产要素自由进入农村，让农村的土地、劳动力等资源要素注入城市，促进城乡要素的自由流动、平等交换、优化配置和高效利用，达到经济一体化和空间融合的系统最优状态。宁夏空间规划的编制充分体现了公平和效率的经济学视角，通过开展“双评价”研究和划定“三区三线”，要求对城乡资源做到统筹利用，实施城乡统一规划、统一布局，统筹推进土地利用、社会事业、投资融资等制度改革，建立覆盖城乡的基本公共服务网络，努力让先进生产要素自由流向农村[3]，从根本上提高农业经营效益，提高土地流转收益，增强农民流转土地的积极性，从而推动三次产业融合发展，实现经济发展在空间层面的公平和效率。

1.5 充分认识用地实现唯一属性的重要性，正确解决规划、项目落地问题

长期以来，在同一块用地上，既受制于土地规划，又受制于城市规划等不同类型的空间性规划，造成规划内容交叉重叠，土地属性不一，部门管控措施不一，项目落地十分困难。即使动用行政资源进行协调，往往也需要很长时间，从而导致项目进展缓慢，影响经济社会发展。因此，为适应新时期我国国土开发地区发展进入精细化管理阶段要求，宁夏空间规划编制创新地运用用地唯一属性，解决了1.27 万km2土地的唯一属性，林地、草地、耕地等非建设用地不再交叉计算，规划、事权、管理不再重叠，避免大量行政资源浪费、职责交叉等现象的产生。实现了用地的唯一属性，产业将以项目定位的形式实现真正落地，落实到空间的具体地块上，成为支撑经济发展的核心和基础。

2 加强宁夏空间规划有效对接经济发展的几点建议

2.1 建立健全空间规划与国民经济社会发展规划的衔接协调机制

通常，国民经济和社会发展规划居于规划体系最上位，主要是阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导规范市场主体行为。它是专项规划、区域规划、空间规划等其他各级各类规划的总统领。而空间规划是近年来诞生的一个“年轻规划”，它是集多种规划功能于一体的规划，规划期是15 年。尽管空间规划比发展规划的规划期更长，但它的定位是基础性规划，服从和服务于发展规划。它主要通过摸清国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，并以此为载体统筹协调各类空间管控手段，强调精细化管理和底线思维，为发展规划提出的基础设施、城镇建设、资源能源、生态环保等经济活动提供基础性的规范指引。因此，建立和健全发展规划与空间规划的衔接协调机制尤为重要，就如同要处理好开发与保护的关系。可以考虑建立由厅局部门参与的空间规划联席会议制度，重点协调解决空间规划在编制和落实中存在的衔接问题。同时，立足于发展不充分不平衡这个最大实际，编制宁夏回族自治区“十四五”“十五五”规划时要统筹和协调好与各空间性规划之间的关系，确保重大基础设施类项目，特别是涉及民生的项目落地生根。

2.2 充分发挥“双评价”结果对国民经济运行的预警指示作用

“双评价”依据宁夏的土地资源、水资源、环境、生态，以及人口聚集度、经济发展水平、交通区位条件等分别进行了约束性评价和基础性评价，最终划分了全区的超载、临界超载和不超载的预警区，也形成了全区的最适宜开发、较适宜开发、较不适宜开发和最不适宜开发的4 个等别。随着时间的推移，“双评价”的结果也将是一个动态变化的过程。但是，作为资源环境承载状况和空间开发适宜区范围的监测和评价，它可以发挥对国民经济运行的预警指示作用。这就要求各行业部门必须结合“双评价”的结果，摸清各自行业的关键性指标，加强与国民经济和部门经济发展监测预警系统的密切配合。并且，依据相关历史统计资料和现状数据，开展科学的统计分析和预测分析，提供科学的决策信息，便于国民经济运行决策部门及时、准确地采取相应措施，防范和化解有关风险，确保全区经济在合理区间运行。

2.3 有效发挥宁夏空间规划对产业和基础设施布局的引导作用

围绕宁夏空间规划划定的“三区三线”，坚持以主体功能区规划为基础，以改革创新为动力，优化产业和基础设施空间结构，提高国土空间利用效率，充分发挥市场配置资源的决定性作用，合理引导市场行为；同时，坚持集约节约利用土地，最大限度守住并避让生态红线和基本农田保护红线，科学布局产业区块和基础设施空间廊道。产业布局方面，加快供给侧结构性改革，推进“产业集聚园区化、园区发展生态化、土地利用集约化、功能配置协同化”，培育和发展一批特色鲜明、结构合理、环境友好和市场竞争力强的产业集群。在国家和自治区批准设立的产业园区基础上，在产业区块控制线范围内，为未来产业发展预留足够空间。基础设施布局方面，合理开发利用地上地下空间，按照“全区一盘棋”的思路，集中成束布局，统筹交通网、电力网、油气网、水利网等“四网”发展，优化交通、电力线路、油气管廊、水利廊道等重大基础设施布局，构建地上地下廊道布局科学、互联互通、高效运行的综合立体基础设施网络体系。

2.4 重视加强经济政策对宁夏空间规划的支持和保障作用

一是财政政策。财政政策是实施宏观经济调控的重要手段。建议尽快编制适应空间规划和发展规划发展需求的财政规划，服务于“两个规划”确定的目标任务，确保财政资金重点投向规划确定的重大工程项目。二是金融政策。金融是实体经济的血脉。建议制定和出台自治区金融领域专项规划，鼓励金融机构出台政策，通过调整金融要素资源配置方向和结构，加大信贷支持自治区空间规划确定的重大战略、重大布局和重大项目。三是人才政策。空间规划是一部涉及规划学、生态学、经济学、环境学、土地学等多种交叉学科的规划。它的编制、修编和落实需要具备多种学科知识的复合型人才。建议在宁夏大学或者政府规划相关部门成立“自治区空间规划研究中心”，通过提高待遇水平，招聘具有各种跨学科经历的复合型人才或者具有丰富规划实战经验的技术型高端人才。

2.5 积极探索以促进投资和消费为目标的空间布局研究

处理好开发与保护的关系是宁夏空间规划的重要任务。长期以来，宁夏的沿黄地区是全区人口、产业和城镇的集聚区，也是全区发展基础和条件较好的地区，特别是银川都市圈是沿黄地区中最具发展潜力的核心。相比之下，宁夏中南部地区由于生态环境脆弱，产业发展底子薄，人口基数小，再加上距离省会银川市又较远，未来更适合承担保护的角色。因此，在此空间格局下，按照增长极理论，以银川都市圈为核心的沿黄地区必将成为宁夏吸引劳动力就业、促进产业结构升级和带动区域经济高质量发展的引擎。未来一个时期内，按照高质量发展要求，加快全区城镇化进程，积极探索以促进投资和消费为目标的空间布局研究，充分发挥人口集聚能够带来的集聚效应，加快人口、物流、资本等生产要素向沿黄地区的自由流动，促进产学研深度融合，优化投资结构、提高投资质量，推进沿黄地区产业的不断发展，培育形成新的经济增长点，带动地区就业和增加居民收入。伴随着居民收入水平的提高，居民消费潜力也将得到有效释放和发挥带动作用，成为全区经济增长的发动机。总之，要通过加强以促进投资和消费为目标的空间规划研究，让空间规划成为促进宁夏经济高质量发展的重要推动力。