教育质量管理的问题与对策探讨

徐金海

教育质量管理是指以确定质量方针、目标和职责并增强组织成员的质量意识为基础，运用科学的手段和方法，对教育管理过程中各项工作过程及其结果进行质量策划、质量控制、质量保证和质量改进与分析，进而实现教育质量水平提升的管理活动。教育质量管理在发展过程中存在着核心概念不清晰、目标定位不够准确、基本制度不规范以及管理主体不协调等问题。为了促进教育质量管理科学有序发展，需要在教育质量管理实践中重塑“以学生发展为本”的质量意识和观念、建立立体的教育质量责任制度、创新教育质量发展激励机制以及完善教育质量投诉和消费维权机制等。

教育质量管理是指以确定质量方针、目标和职责并增强组织成员的质量意识为基础，运用科学的手段和方法，对教育管理过程中各项工作过程及其结果进行质量策划、质量控制、质量保证和质量改进与分析，进而实现教育质量水平提升的管理活动。教育质量管理强调以“系统”理论为基础来解决教育质量问题，主张对教育质量实施“全要素管理”“全程管理”及“全员管理”。教育质量管理既是保障教育发展获得持续有效投入的重要基础，也是实现教育组织的基本任务和满足社会需要的重要保证。我国教育质量管理经历了从无到有，从不规范到逐步规范，从不科学到逐步科学，从内部审视到外部公开并逐步走向民主，从重视某方面的评估到实现对教育质量管理的全覆盖的过程，为促进教育质量提升提供了保障。

一、教育质量管理存在的问题

我国教育质量管理经历了管理政策的从无到有以及管理实践的全面渗透，取得了一定的成绩，但教育质量管理在发展过程中，也还存在着教育质量管理的核心概念不清晰、目标定位不够准确、基本制度不规范以及管理主体不协调等问题。

（一）教育质量管理的核心概念不清晰

教育质量管理概念中首先要明确教育质量的内涵，在学校教育大发展的今天，教育质量是各级各类学校改革发展过程中必须给予充分重视的主题。尽管如此，人们对教育质量的认识还存在着模糊性，还没有能够对教育质量给出一个清晰的界定，由于概念的认识不清，也就很难在教育质量管理上拿出切实可行的管理标准及管理手段，致使教育质量管理在本质上出现偏差。比如，学校以单一的考试成绩作为衡量学生综合素质的标尺，学生课业负担的无限加大致使学生难以兼顾智育之外如德、体、美及劳育的发展，学校教育重视量化考核忽视质性评价等，教育质量管理本质的偏离使得国家大力提倡的素质教育很难实施。可见，对于教育质量概念认识与理解的模糊无疑难以实现教育质量管理的深入推进，也很难带来教育质量的真正提升。

那么，教育质量的核心内涵是什么呢？就教育而言，教育是一种培养人的活动。《教育大辞典》解释“教育质量是对教育水平高低和效果优劣的评价”“最终体现在培养对象的质量上”。所以，教育质量在本质上即是指学生在德智体美劳方面得到全面发展，教育质量管理自然就是为了实现学生德智体美劳全面发展而实施的一种管理行为，教育质量管理所有的行为都应该围绕着以实现学生的发展为主，离开了学生的发展而去谈所谓的教育质量管理，只能是对教育质量的误解，更是教育质量管理实践中的一种错误行为，不仅不能带来学生的身心和谐发展，更有可能带来教育的异化发展。

（二）教育质量管理的目标定位不够准确

目标是想要达到的境地或标准。目标若定位准确，则接近或达到目标的可能性就越大，且对事物发展的促进作用更大；反之，目标若定位不够准确，通过努力，也许能够接近或达到目标，但对事物发展的促进作用很小甚至有可能带来负面作用。教育质量管理也是如此，如果教育质量管理的目标定位准确的话，则非常有利于教育质量管理对象的更好发展，比如教育质量管理把目标定位为实现学生的身心全面发展而进行的管理，这就非常有利于促进学生的成长与发展，当然，若把教育质量管理定位在对物的管理而不是对人的关照上，则会使管理行为缺乏伦理精神和人文关怀，很难实现教育质量管理的目标要求。在现实的教育质量管理实践中，比如，中小学主要以考试成绩作为衡量学生素质高低以及实施管理的重要内容，围绕考试成绩制定很多相应的管理制度和措施等。

显然，这种对教育质量管理的目标定位是有问题的。没有把握教育质量的核心到底是什么，没有能够采取有针对性的管理措施促进教育质量水平的不断提升。现实教育中“分，分，学生的命根”“提高一分，干掉千人”的高考雷人标语，渗透着学生考试成绩的特殊价值，也体现了学校通过这种方式来实现对学生进行管理的价值追求。正如秦春华所言：“我们在忽视实证研究的同时，却又盲目崇拜‘量化指标’，似乎认为只有量化的指标才是科学的。典型的例证就是中国的考试招生制度。从小学到研究生招生再到员工招聘乃至干部选拔，人才选拔的依据不但是一分，甚至‘精确’到小数点后面的三四位数字。这不是对科学的崇尚而是对科学的亵渎，是打着公平的旗号对科学的不负责任。”[1]所以，教育质量管理目标定位的模糊甚至是错误，必然带来教育发展错位，使本来应该实现的人的发展目标进而变为促进人的发展的派生目标，无疑会造成教育质量管理的变异，致使所谓的教育质量管理成为空谈。

（三）教育质量管理的基本制度不规范

制度是社会生活的基础，包括了正式与非正式的规则、监督与实施机制以及意义系统。制度一旦被制定出来，就会成为外在于人们的强大力量，并有助于人们理解他们所在的世界之意义以及他们的行为在他们的世界中的意义。制度对各种冲突起着疏导与调节作用，进而确保社会的稳定。[2]教育质量管理制度是实现教育质量管理有序推进并深化发展的重要基础，没有科学规范的质量管理制度，教育质量管理则很难有序推进。目前，教育质量管理则存在着基本制度不规范等问题。具体而言。

一是教育质量管理没有法律法规的规范约束。在我国教育发展过程中，虽然有《教育法》《义务教育法》《高等教育法》《教师法》等法规，但针对教育质量管理却没有明确的法律法规要求。所以，应该讨论设立教育质量管理法对于低质量的教育质量管理有惩罚措施，对于质量低的各级各类学生有惩戒条文，以满足老百姓对于提高质量、提高教育质量、提高学生质量的强烈请求和呼声。二是教育质量管理缺乏基本的质量管理标准。教育质量管理标准的模糊或缺乏都难以促进教育质量的极大提升。虽然我们各级各类教育中每个环节也都有专业培养目标、课程体系、教学大纲和具体教学内容。但总体而言，这些标准有些比较原则或过于笼统，而有些则是评价标准，不是质量标准，没有质量标准的评价实际上是一种模糊性评价，不具有客观性、规范性及系统性。三是教育质量管理缺乏有效的监督问责机制。在我国由于教育质量管理兴起的时间还不够长，各种体系还不够健全，也还缺乏有效的监督问责机制。一方面缺乏对“一把手”的问责机制，另一方面缺乏诚信教育机制和缺乏发展评估问责机制。所以，急需加快完善创新教育质量管理监督问责机制，以便更好地推进教育质量管理水平的提升。

（四）教育质量管理的管理主体不协调

教育质量管理的管理主体是什么？1995年颁布的《教育法》规定：国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。1998年颁布的《高等教育法》规定：高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估。法律规定表明，教育质量管理的主体主要是政府。由于政府是教育的主要供给者，所以教育的举办、管理及评价也主要由政府来完成，教育发展就走上了“官办、官管和官评”的模式，在教育质量管理中也占据主体地位。但就教育质量管理而言，管理主体应该包括政府、学校以及社会。从现实来看，虽然学校作为教育发展的主要载体，对教育质量管理负有不可推卸的责任，社会作为学校教育的利益相关者，与教育质量管理也存在着必然的联系，但在教育质量管理实践中，政府、学校及社会等管理主体不够协调，没有形成合力共同影响教育质量管理水平的提升。

一是政府自身管理教育的边界不清，权责不明。政府既是教育的主要提供者，也是教育质量监督、督导、评价的主体，既是运动员也是裁判员，使得教育质量管理中的政府主体存在越位、失位和错位现象。二是学校教育质量管理以“向上看”为主，没有体现学校自身作为管理主体应有的作用与价值。学校作为办学行为的主体，理应有更多的责任与义务对教育质量管理负责，但现实的学校领导体制以及校长产生的机制，使得教育质量问题以及教育质量管理成为学校管理中可以忽视甚至是忽略的问题。三是社会参与教育质量管理的路径不畅，还没有真正作为管理主体发挥监督评价的作用。没有社会的参与，没有第三方机构的监督、评价，教育质量管理也难以有效实现质量的提升和管理水平的提高。在我国的教育发展过程中，教育与社会、社区几乎是分离的，没有形成有效的衔接，没有形成教育合力。一方面社会没有形成具有专业资质的评价监督机构，难以支撑起开展教育质量管理评价的工作；另一方面政府没有引导、培育第三方机构参与教育质量管理的环境和土壤，使得民间社会教育机构发展缓慢。所以社会作为教育质量管理的主体既需要政府给予政策支持，也需要民间机构自身不断开拓市场，形成具有专业水平、专业能力的服务机构，以便更好地开展教育质量管理评价工作。

二、教育质量管理的政策建议

教育质量管理科学有序发展，需要在教育质量管理实践中重塑“以学生发展为本”的质量意识和观念，建立立体的教育质量责任制度，创新教育质量发展激励机制以及完善教育质量投诉和消费维权机制等。

（一）教育质量管理应重塑“以学生发展为本”的质量意识和观念

意识是人脑对大脑内外表象的觉察，是一种理性认知成分。质量意识通常是指人们对于产品质量以及服务质量的认知和理解。质量意识塑造的重要性在于，质量意识直接影响人们对质量的态度，态度就是竞争力，态度又决定人的行为，最终直接或间接地影响到产品质量和服务质量。“以学生发展为本”即是要求在学校教育中，要能够充分尊重学生的价值和尊严，体现学生作为一个主体所具有的积极性、主动性和创造性，把学生当作一个真正的“人”来看待，而不是“目中无人”或者是“见物不见人”。有了这种质量意识和观念，可以规避长期以来教育管理重视对物的管理，忽视对人的管理的偏见，可以规避教育管理目标定位的偏离的错误，真正实现教育管理目标在于实现人的发展，而不是实现对物的控制。

进入新世纪以后，我国的教育方针政策也进一步凸显了“以人为本”“以学生发展为本”的理念。2007年，国务院颁发的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》指出：“坚持育人为本、德育为先，把立德树人作为教育的根本任务，将素质教育贯穿于各级各类教育，贯穿于学校教育、家庭教育和社会教育，努力培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。”2010年国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》要求：把“坚持以人为本，全面实施素质教育”作为教育改革发展的战略主题；并指出要以学生为主体，以教师为主导，充分发挥学生的主动性，把促进学生成长成才作为学校一切工作的出发点和落脚点；关心每个学生，促进每个学生主动地、生动活泼地发展；尊重教育规律和学生身心发展规律，为每个学生提供适合的教育。2013年教育部颁布的《义务教育学校校长专业标准》指出：坚持育人为本的办学宗旨，把促进每个学生健康成长作为学校一切工作的出发点和落脚点；遵循教育规律，注重教育内涵发展，始终把全面提高义务教育质量放在重要位置，使每个学生都能接受有质量的义务教育；树立正确的人才观和科学的质量观，全面实施素质教育，为每个学生提供适合的教育，促进学生生动活泼地发展。2014年教育部颁布的《义务教育学校管理标准（试行）》规定：坚持育人为本、全面发展的办学宗旨，培育和践行社会主义核心价值观，把立德树人作为教育的根本任务，坚持教育与生产劳动和社会实践活动相结合，全面加强和改进德育、智育、体育、美育和劳动教育，将促进学生健康快乐成长作为学校一切工作的出发点和落脚点，使学生成为德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。因此，在党和国家教育方针政策的指引下，教育管理工作质量的核心便是围绕人的质量提升而形成质量链条：即校长及其领导班子的质量即素质（保证教育管理工作的质量）——教师的质量（保证教育教学工作的质量）——学生的质量。

（二）建立立体的教育质量责任制度

教育质量责任制度是一个多层次的责任体系。首先，政府要简政放权，明确责任边界。政府作为质量管理的最上位者应明确自身的责任定位，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出，“健全统筹有力、权责明确的教育管理体制。以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革，提高公共教育服务水平。明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。”《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》也指出，“全面清理规范性文件，减少对学校办学行为的行政干预，综合运用法律、政策、规划、财政拨款、标准、信息服务和必要的行政措施，引导和督促学校规范办学。没有法律法规和政策的明确依据，不得随意进入学校进行检查。政府不得法外设定管理教育的权力，没有法律法规依据不得做作出减损学校、教师、学生等合法权益或者增加其义务的决定。”“建立教育行政权力清单和责任清单制度，通过政府公报、政府网站等便于公众知晓的方式，向社会全面公开教育及相关政府部门职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，为公民、法人或者其他组织提供优质服务，让权力在阳光下运行。”

其次要进一步强化学校作为管理主体的质量责任。学校是培养人的机构和场所，学生质量的高低与学校教育有着直接的关系，若学校没有提供优质的教育，没有进行有质量的教育管理，学生可能就难以获得高质量地成长与发展。相反，若学校能够为学生提供优质教育，并推进有质量的管理，学生一定会获得更多更大的成长空间，其质量发展水平自然也会得到提高。学校在教育质量管理上必须要承担主体责任，且是主要责任。学校要在确保落实国家颁布的质量目标和质量标准的前提下，通过自己研制适合学校自身特色的质量标准，包括教师队伍建设质量标准，学生质量评价标准，学校质量管理标准等，学校在一系列质量标准的要求下，走内涵发展、质量提升之路。学校只有从内部发挥自身优势，挖掘自身潜能，瞄准质量目标，落实质量标准，才可能真正实现学校教育质量的提升。所以，学校必须增强自身的主体责任，改变过去一味“向上看”的管理弊端，要在结合“向上看”的同时，重点“向内看”即学校练好内功，充实内涵，着眼点要“向下看”即基于学生的发展需要，基于家长的教育需求，基于社会的教育诉求，进而增强学校作为主体的质量责任。

最后要充分体现社会作为管理主体的质量责任。社会或第三方组织要不断修炼内功，建立拥有专业权威的质量管理专家及拥有先进的管理评价技术和评价方法的独立机构，开拓第三方组织开展教育质量管理评价的市场，逐步改变过去被忽视、甚至是被忽略的不利形势。除了要参与质量管理评价外，社会公众媒体中介等社会组织团体和个人也要发挥质量主体责任，即依法公开、公正、公平、诚实地履行监督义务，用舆论的力量推动各类质量责任主体履行对质量的承诺，预防、控制和纠正质量目标的偏离，通过及时公开质量信息，不断化解机会主义的风险并遏制相关人员的机会主义动机。必须要充分发挥社会媒体的舆论监督作用，及时公开质量管理信息，让权力真正在阳光下运行，让操作真正在“玻璃箱”中运作，充分体现社会组织作为管理主体的质量责任。

（三）创新教育质量发展激励机制

就创新教育质量发展激励机制来说，要进行质量发展创新激励：

一是要认识到教育质量管理的价值性与伦理性内涵。教育质量管理的核心内涵在于培养未来社会的建设者和接班人，或者是为未来社会培养合格的公民。由于教育管理本身就是一项渗透着伦理内涵的事业，正如加拿大学者迈克尔·富兰(Michael Fullan)所言：“教育就是一项道德事业。因此学校的施教及其领导也就是一种道德努力。”[3]可见，作为一种渗透着价值伦理内涵的精神活动，它首先面临着价值选择问题，教育管理工作者应该在价值冲突与价值融合之中，作出正确的价值选择与判断，以正确的价值观鼓舞人和塑造人，以高尚的伦理道德思想引领人和规范人。

二是要认识到教育质量管理方法的特殊性。教育质量管理方法应以定性为主，实现定性与定量的有机结合，因为衡量学生自身素质的高低绝不仅仅是量化结果的表现，而是对学生进行定性评价与定量评价相结合的结果。教育领域中的质量管理所面对的质量则更多地表现为人在接受教育过程中自身品质的不断提升。这种品质的提升既不同于工厂产品的技术改进，也不仅仅是学生各种考试成绩的简单累加，而是教育者在教育过程中通过与学生之间的有效交流与对话，通过“亲密”接触，达到彼此之间的相互了解与认知，并真正地走进学生的内心世界的过程，是师生关系的和谐发展进而提升教育的质量与水平，并促进学生走向成功的结果。比如，2014年，教育部出台的《关于加强和改进普通高中学生综合素质评价的意见》指出，综合素质评价是对学生全面发展状况的观察、记录、分析，是发现和培育学生良好个性的重要手段，是深入推进素质教育的一项重要制度。全面实施综合素质评价，有利于促进学生认识自我、规划人生，积极主动地发展；有利于促进学校把握学生成长规律，切实转变人才培养模式；有利于促进评价方式改革，转变以考试成绩为唯一标准评价学生的做法，为高校招生录取提供重要参考。

三是要构建积极的激励机制。在充分认识到教育质量管理的价值性、伦理性及特殊性的前提下，要能够针对学生品质的提升构建积极的质量发展激励机制。激励机制构建主要从显性质量激励和隐性质量激励两个方面进行，所谓显性质量激励即是直接质量激励，对教育者的教育质量行为产生直接的激发、激励作用，如教育质量否决权，教育质量改进制度，教育质量奖励制度等；隐性质量激励即间接质量激励，它与教育者的教育质量行为之间是间接关系，主要通过对教育者的思想意识、价值观、发展需求等其他方面的激励进而激发他们的教育质量行为。就教育质量激励来说，除了做好必要的显性激励外，更重要的是要做好隐性激励，通过理念、价值观、文化等方面的培育与营造，实现教育者对教育质量行为的自觉意识，在无意识中体现教育质量的有意改变与提升。

（四）完善教育质量投诉和消费维权机制

教育质量投诉机制是实现教育质量有效反馈的重要途径。在我国不断推进依法治教的过程中，完善教育质量投诉机制显得尤为必要。首先，建立投诉机制必须要有完善的法律依据，投诉行为要在法律许可的范围内进行，没有法律保障的投诉是不具有合法性和可行性的投诉，所以，我国在相关法律法规中应给予明确规定，不然再好的投诉机制也是苍白的、无力的。其次，建立投诉机制必须要完善投诉程序，程序是什么？“程序指的是一个机构——一个人或一种制度——向若干他人分配利益（或负担）的规则或途径。”[4]程序具有规则与规范性，从某种程度上说，程序是一个组织或机构取得有序与有效发展的重要保障，没有程序就没有民主，也就没有基本的公平与公正。所以，投诉程序是规范投诉行为的重要规则，有了基本的程序，才不会使投诉过程混乱，也不会使投诉者想怎么投诉就怎么投诉，要有证据、有程序才好予以解决。再次是建立投诉机制需要完善投诉对象，即哪些东西是可以投诉的，哪些是不可以投诉的。比如，在教育质量发展过程中，伤害学生身心健康的、课内不讲课外给学生办培训班的、额外收取相关教育费的等，这些超出法律法规范围之外的且影响到了教育质量发展的内容理应给予投诉。

教育既是一种投资，也是一种消费。对教育的消费者而言，他们需要获得更优质、更公平的教育服务。所以，教育消费维权机制就是保障消费者在接受教育服务过程中的合法权益，使其获得应有的教育权利。由于诸多因素的影响，我国教育质量消费维权机制还不够完善，老百姓的维权意识还不够强烈，维权的渠道还不够畅通，维权的法治环境还不够完善，这些都需要不断给予改进。首先，要增强老百姓的教育消费维权意识，增强维权意识既是保护老百姓的合法权益，也是对教育服务质量提升的鞭策，要通过有效途径让老百姓明白，每个人都应享有应有的教育权利，尤其在消费教育或者是购买教育服务的背景下，更应该增强自身的消费维权意识，更应该让教育的提供者努力办好教育。其次，要畅通教育维权渠道。要建构相应的教育维权渠道，要让老百姓知道怎么去维权，找谁去维权，要让老百姓的维权有充分的保障。比如，建立教育维权热线、教育维权信息发布平台、教育维权处理系统等。再次，要建构教育维权的法治化环境，教育维权需要在一定的法律范围内进行，需要在法治化的环境中进行，没有法律支持，没有法治环境，老百姓维权的基本权利难以得到保障，不仅不能真正实现教育维权，反而可能会给老百姓带来更大的心理负担甚至是人身安全受到威胁。所以，教育消费维权是一项系统性的工程，需要政府、学校及家庭共同努力，才可能实现教育维权机制的有效运行，进而促进教育质量的不断提升。

注释：

[1]秦春华.用分数衡量所有学生是对科学的亵渎[EB/OL].http：//learning.sohu.com/20160410/n443789712.shtml.2016-4-10.

[2]坎贝尔.制度变迁与全球化[M].姚伟，译.上海：上海人民出版社，2010：1.

[3]迈克尔·富兰.学校领导的道德使命[M].中央教育科学研究所,加拿大多伦多国际学院,译.北京：教育科学出版社, 2005：1.

[4]戴维·米勒.社会正义原则[M].应奇，译.南京：江苏人民出版社,2005：138.