基于内部控制管理的医学实验室装备政府采购管理探讨

陈润生

随着国民经济的持续健康发展，以及全球化和现代化进程的不断提速，国家对公共卫生体系建设的投入日渐增长，大量高、精、尖的医学实验室装备被广泛应用于疾病预防控制机构(简称“疾控机构”)，用于处置突发公共卫生事件、重大传染病的检测和监测等工作领域，各级疾病预防控制中心购置医学实验室装备的政府采购经费也水涨船高，医学实验室装备政府采购支出在单位年度经费预算支出占较大比重。本研究旨在探讨疾控机构基于内部控制管理，做实做细医学实验室装备政府采购工作，促进规范、有效地使用财政性资金，防范舞弊和腐败现象的产生。

1 内部控制管理的内涵与意义

1.1 内部控制管理内涵

“内部控制”一词最早见诸于文字是1936年美国会计师协会在其发布的《注册会计师对财务报表的审查》文告中[1]。1949年美国会计师协会所属的审计程序委员会发表了一份题为《内部控制、协调系统诸要素及其对管理部门和注册会计师的必要性》的专题报告，对内部控制首次做出了权威定义[1]。1992年美国反虚假财务报告委员会下属的发起人委员会(The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission，COSO)公布了题为《内部控制—整合框架》的报告，该报告提出了内部控制的5大构成要素，即控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督；COSO报告在内部控制发展史上具有里程碑意义，被国内外专家学者广泛应用于组织内部控制管理的研究[1-2]。

1.2 内部控制管理意义

财政部于2012-2016年先后印发了《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会[2012]21号)[3]、《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》(财库〔2016〕99号)[4]和《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》(财库〔2016〕205号)[5]等一系列文件，多次重申采购人作为政府采购行为的主体对政府采购活动全过程负总责，并对政府采购单位内部管理制度的有关内容、控制机制等做了详细的指导和规范，旨在持续推进行政事业单位依法行政，规范政府采购公权力的运行，把权力关进制度的笼子，科学合理地防控廉政风险。

2 实验室装备政府采购内部控制管理现状

2.1 主观认识有差距

自2003年我国疾控机构改革后，各级疾控机构多属于公益一类的全额拨款事业单位，尤其在“SARS”事件后，国家重视并加大对公共卫生领域的经费投入，呈现“项目多、经费多、任务重”的局面，绝大部分资金由国家财政核拨，导致机构内部管理人员和专业技术人士对医学实验室装备的政府采购风险管理认识不足，政府采购活动过程中资金利用率的重视程度不够，对“花钱必有效，无效必问责”的风险管控意识理解深度和广度不够，对政府采购内部控制管理的重要性认识不到位[6]。

2.2 需求调研不到位

专业技术人士是疾控机构医学实验室装备的需求和使用主体，受其教育经历和个人偏好等因素影响，在开展医学实验室装备政府采购需求调研工作时，易沿袭“用什么买什么”的惯性思维和经验主义观念，在市场调研医学实验室装备性能、配置及用途等关键技术指标时，倚重个别品牌或供应商的产品，易产生需求和市场供应信息的不对称，导致所需产品的技术需求市场竞争性不充分[7]。

2.3 管理细节执行难

医学实验室装备政府采购流程，历经需求调研、预算申报、政府采购计划申报、委托招标代理机构、确认技术或服务需求、合成招标文件、开标评标、合同签订、履约验收及档案归集等诸多环节。把规范化和精细化的内部控制管理要素嵌入采购管理流程，易产生采购工作进展成效不明显现象。如某采购项目的需求调研和预算编报，需要采购人根据仪器的属性分类，认真比对《政府采购品目分类目录》，进行全面合理的分类归集，若无法按照《政府采购品目分类目录》正确分类编列品目，则会增加采购执行的难度和风险[8]。

2.4 沟通协调不顺畅

医学实验室装备政府采购工作需要申购使用、财务、审计、纪检监督、资产管理及采购管理等诸多部门分工协作、密切配合，岗位不同、需求不同和目标不同导致政府采购内部控制管理政策法规的理解从本位主义出发，出现沟通障碍，产生内部控制管理协调不畅现象。现实中，业务申购部门更多关注所购医学实验室装备能否符合自身的使用需求；职能归口管理部门则注重政府采购流程的合法合规性以及规避可能潜在的风险。

2.5 绩效评价不全面

医学实验室装备购置后，对其运行、使用及成本效益等评价指标和社会效益产出的评价不够全面，主要归咎于绩效评价的理念不强，未能明确绩效评价的归口管理部门，医学实验室装备政府采购绩效评价的长效机制尚未完善。

3 实验室装备政府采购内部控制管理实践

3.1 政府采购管理基本流程

秉持“全面性、重要性、制衡性和适应性”4个基本原则，以单位实际和疾病预防控制的角度为立足点，按照《行政事业单位内部控制规范(试行)》[3]和《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》[4]等相关政策规定规范内部控制，以健全组织体系建设等重点环节为切入点，探索构建疾控机构医学实验室装备政府采购内部控制管理机制。以建章立制为抓手，修订完善“专用医学实验室装备政府采购职权运行流程图”“货物、服务、工程招标采购管理办法”，印发“调拨基层单位专用物资采购管理制度(试行)”等一系列内部控制管理办法，从源头上把公权力运行关进“制度的笼子”，做到内部控制有序可循、有章可依，助力提升内部控制管理工作的执行力。采购(预算≥30万元)专用医学实验室装备政府采购管理基本流程见图1。

3.2 健全组织体系

(1)充实疾病预防控制中心政府采购工作领导小组。以分管后勤领导为主导，由人事处、办公室、卫生检测所、传染病防治所、纪检监察、审计办公室、国有资产管理、采购管理、总务及项目管理办公室等部门负责人组成，主要负责政府采购活动全程领导和监督，负责协调政府采购归口管理机构的日常工作，对政府采购项目经费预算、采购方式、招标文件、合同文本、资金支付及履约验收等环节进行合理性和合规性检查。同时完成中心下达的其他工作任务和其他需集体研究的事项。

图1 医学实验室装备政府采购管理基本流程

(2)成立资产论证委员会。成员主要由业务处所(科室)负责人和具备高级职称技术人员组成，主要负责医学实验室装备固定资产采购及处置的可行性和合理性论证，出具论证意见和方案，提交中心领导审批，必要时参与技术验收和处置。

(3)成立采购管理科。采购管理科为采购归口管理部门，是实施采购具体工作的主要责任部门，科室内设采购、验收、支付、仓管及审核等岗位，从科室层面做到互不相容的岗位相互分离，实行定期轮岗[9-11]。

3.3 加强技术需求管理

(1)明确规定采购单台(件)≥5万元的医学实验室装备，申购部门必须做好市场调研，填报“医学实验室装备购置论证表”；申购单台(件)或批量≥30万元的医学实验室装备，在申购部门自行组织论证的基础上，还须提交中心资产论证委员会集体论证，论证通过后方可进入政府采购申报流程。

(2)根据采购物资或服务特点，必要时可邀请外方专家或技术机构参与论证，如采购省级食源性疾病平台项目，由于该平台是以食源性疾病溯源系统功能建设为核心的食品安全风险监测网络，具备多层次、跨领域和影响面广等特点，仅凭借自身技术力量难以科学、全面评估项目方案的合理性以及可能潜在的风险，据此，参照《中华人民共和国政府采购法实施条例》[12]第十五条“采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见”。等相关规定，决定外聘技术专家参与本采购项目的需求和建设方案论证，拓宽采购项目需求方案科学合理论证平台[13]。

3.4 预算归口分工管理

归口管理职能部门在申报年度经费预算工作流程中，既分工归集、又统筹协同，保持预算数据来源和统计口径的一致性。实践中，国有资产管理科负责收集各业务部门年度医学实验室装备购置预算信息，经国有资产管理科、项目办和财务科等归口管理部门初核，中心主任办公会议集体研究同意，归口由财务部门逐级向行政主管部门申报，采购管理科则根据批复的政府采购预算执行政府采购的相关具体事务，避免出现需求和预算数据信息不对称现象。

3.5 关键环节风险控制

业务部门提交的技术参数和配置需求是集成招标文件的核心，经论证后由该部门负责人签字确认，一般情况下不允许修改，若发生实质性的变化或调整，仍需重新论证并经审批后方可进入合成招标文件程序。近年来，中心依托办公自动化(office automation，OA)办公系统、项目管理软件等载体，通过固化文件的传阅确认流程，提高工作成效，降低流程风险。如招标文件和采购合同等重要文件资料，在发布和签发前，应经申购部门、审计办、财务科等职能管理部门负责人或经办人审定，报中心纪检监察部门备案，中心有权签字人同意后方能签发。

3.6 严格规范履约验收

履约验收阶段是验证医学实验室装备政府采购是否实现“物有所值”的阶段性总结。①要提高专业技术人员参与验收工作的责任意识和风险防范意识，实施逐项验收并形成书面材料；②必须确立履约验收工作标准和范围，招投标文件和政府采购合同文件等，为采购人依法依规严格规范履约验收的依据和标准，要求参与验收人员事先须充分了解和熟悉，提高医学实验室装备验收工作成效；③不得超标准验收，招投标文件和政府采购合同文件无约定事项，不得强加要求供方履行，但法律法规规定或允许的情形例外，《中华人民共和国合同法》等法律法规是处理合同争议、货款支付等事项的依据；④要充分发挥国有资产管理、业务使用等部门集体联合验收优势，可根据医学实验室装备特点，组织外聘专业技术人员参与验收。

3.7 内部绩效评价考核

疾控机构逐步建立和完善医学实验室装备政府采购内部绩效评价考核体系具有深远意义。绩效评价考核指标的设置可涵盖政府采购活动的全流程，如预算计划执行率、采购效率、医学实验室装备使用成效、业务部门满意度、质疑投诉处置等方面，其中预算计划执行率、医学实验室装备使用成效、业务部门满意度等指标可作为主要评价因素。以自然年度为考评周期，分析各业务部门预算计划执行率、医学实验室装备使用率等预期效果或相关指标，能较好完成各项指标的部门予以激励，如次年度酌情增加该部门的预算投入等；若无法达到绩效评价考核指标预期的部门要加以分析，梳理成因并督促改进，发现营私舞弊者，要根据有关规定报告。通过科学、全面、合理的内部绩效评价考核，探索建立和完善医学实验室装备政府采购内部控制良好运行机制，促进财政性资金的有效利用和社会资源的合理配置。

4 结语

国家的“依法治国”总体部署和目标，使政府采购管理成为重点关注领域。疾控机构加强医学实验室装备政府采购活动的内部控制管理，是深化政府采购制度改革的内在本质要求，与促进单位党风廉政建设相辅相成、相得益彰；加强风险因素的控制力度，优化政府采购流程，建立绩效评价考核长效机制，可提升疾控机构医学实验室装备政府采购活动的内部控制管理水平，构筑医学实验室装备政府采购活动预防腐败的“防火墙”。