中国—东盟南海合作回顾与展望：基于规则构建的考量

吴士存 陈相秒

[内容提要]2016年下半年以来，中国与东盟有关国家间的海上务实合作稳步推进，取得了不少新的进展，呈现出全新的局面，但仍面临域外大国争夺地区影响力、声索国内部政治斗争等不确定因素的干扰。伴随着“南海行为准则”案文磋商的加速推进，中国与东盟国家间有望建立基于规则、开放的南海合作新秩序。大国竞争的持续加剧，将使得中国与东盟国家的南海合作渐渐陷入地缘政治竞争的漩涡之中。抓住“准则”磋商的契机，为南海合作订立一套行之有效的规则、规范和制度体系，是中国与东盟国家最为现实的选择。

2016年下半年以来，中国—东盟南海合作所处的各国内部政治环境和地区局势都发生了较大变化。在各国内部，菲律宾、马来西亚及越南等声索国的国内政权都经历了新一轮的更迭。在双边关系层面，中国与菲律宾、越南、马来西亚等声索国间的双边关系总体稳定，相互间围绕海上有关争议的矛盾和分歧得到有效管控，“南海行为准则”(以下简称“准则”)框架文本和单一磋商文本相继达成，为海上务实合作营造了较好的环境。在地区层面，美国、日本、澳大利亚、英国等域外大国在南海的权力竞争也渐成常态。

在此背景下，过去的三年多里，中国与东盟国家之间的南海海上务实合作取得了不少新的进展，并呈现新的特点，而未来的发展态势也愈来愈值得深入讨论。本文总结2016年下半年以来中国与东盟国家间南海海上合作的最新进展，分析中国—东盟合作面临的挑战，并尝试回答未来中国—东盟南海海上合作的重点方向及如何应对合作的不稳定因素。

一、中国—东盟南海合作的新进展与新特点

中国与东盟国家在2002年签订了《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)，就开展海上务实合作达成一致，但受南海形势升温及有关声索国政治意愿不足、对中国抱有深度的猜疑和戒备心理等因素影响，海上合作进程一直处于停滞不前的状态。(1)参见吴士存、陈相秒：《南海合作展望》，载吴士存、刘复国主编：《2016—2017年南海地区形势评估报告》，台湾政治大学安全研究中心，2017年，第217页。伴随海上形势的逐步缓和，加之有关声索国国内政局的变化，中国—东盟南海合作取得了新的进展，也逐渐呈现与以往存在明显差异的特点。

(一)中国—东盟南海合作的新进展

2016年下半年以来，中国—东盟南海合作取得了不少可圈可点的成果和亮点。

1.中国—东盟防务安全合作取得突破

相较于经贸领域日益牢固的联系与密切的合作，防务与安全合作长期以来都是中国—东盟关系中的一块“短板”。特别是随着2012年以后南海有关争议的升温，部分东盟国家感到来自中国的“威胁”增加，也更为急迫寻求通过加强与美、日等域外大国的安全合作来制衡中国不断彰显的地区影响力。(2)Amitav Acharya, ASEAN 2030: Challenges of Building a Mature Political and Security Community, Asian Development Bank Institute, No. 441 October 2013, https://www.adb.org/sites/default/files/publication/156296/adbi-wp441.pdf[2019-10-03];Gil H. A Santos, Why China is Asean’s security threat, the Manila Times, December 19, 2016, https://www.manilatimes.net/china-aseans-security-threat/302508/[2019-10-03]；T. V. Paul，Asean and soft balancing: Time to declare South China Sea a zone of peace? ,The Straits Times，May 12, 2018，https://www.straitstimes.com/opinion/asean-and-soft-balancing-time-to-declare-s-china-sea-a-zone-of-peace[2019-10-03]；How will ASEAN balance a tug of power between China and US-led ‘Quad’ in the Indo-Pacific? , the Jakarta Post, October 24, 2018， https://www.thejakartapost.com/academia/2018/10/24/how-will-asean-balance-a-tug-of-power-between-china-and-us-led-quad-in-the-indo-pacific.htm[2019-10-03]；China, Asean should hold more exercises: Ng Eng Hen, the Strait Times, Oct 24, 2018, https://www.straitstimes.com/asia/east-asia/china-asean-should-hold-more-exercises-ng-eng-hen[2019-10-03].但此一局面在过去的近三年里明显改观。中国与东盟十国在2017年10月的第四届中国—东盟防长扩大会议上，就开展联合演习达成一致，并在2018年8月和10月分别在新加坡和南海北部海域举行了桌面演练和海上联合演习。中国与东盟十国的八艘舰艇、五名观察员和1200余名官兵就2014年达成的《海上意外相遇规则》等开展了为期七天的联合演习。这是中国与东盟国家间的首次多边海上联合演习，对中国—东盟双边关系全方位提升更是具有里程碑式的意义。(3)Laura Zhou,China embarks on first joint naval drills with Asean as US tensions simmer in South China Sea, the South China Moring Post, 22 October, 2018, https://www.scmp.com/news/china/military/article/2169727/china-embarks-first-joint-naval-drills-asean-us-tensions-simmer[2019-10-03].

2.中菲南海合作全面铺开且持续深化，海上油气共同开发迈出实质一步

在渔业领域，从2017年1月重启首个合作项目，由中方为菲17名渔业代表提供培训，到当年4月恢复暂停了11年的渔业联合委员会，并在2018、2019年连续召开第二、三次联合委员会会议，双方在海洋养殖技术交流、鱼苗援助、深水网箱养殖等领域的合作，取得了有目共睹的成果。

在海上执法安全方面，2017年2月两国正式成立“中菲海警海上合作联合委员会”，并建立热线机制。当年5月，中国为菲海警20名军官提供了为期两周的训练援助。(4)Philippines, Chinese coast guards hold maritime exercises, philstar, August 21, 2017, https://www.philstar.com/headlines/2017/08/21/1731576/philippines-chinese-coast-guards-hold-maritime-exercises[2019-10-01].同时，两国海警部门还积极商讨开展海上联合演练。(5)Philippines, Chinese coast guards hold maritime exercises, philstar, August 21, 2017, https://www.philstar.com/headlines/2017/08/21/1731576/philippines-chinese-coast-guards-hold-maritime-exercises[2019-10-01].

在油气开发层面，中菲两国通过双边南海问题磋商机制及高层的频繁互访，分阶段逐步推进南海油气共同开发。两国已同意设立特别小组负责探讨争议海域油气共同开发的框架。(6)PH, China OK joint SCS oil exploration, Manilla Bulletin, February 15, 2018, https://news.mb.com.ph/2018/02/15/ph-china-ok-joint-scs-oil-exploration/[2019-10-13]；China’s continued blocking of Reed Bank drilling could cost Philippine development, philstar, July 16, 2018, https://www.philstar.com/headlines/2018/07/16/1834042/chinas-continued-blocking-reed-bank-drilling-could-cost-philippine-development-expert[2019-10-13].2017年11月，双方进一步确认“愿探讨在包括海洋油气勘探和开发等其他可能领域开展合作的方式”。2018年双方又在南海问题双边磋商机制第二、三次会议期间，具体探讨了深化海上油气联合勘探合作。在经过近三年的密集探讨和协商后，同年11月20日中菲签署了《关于油气开发合作的谅解备忘录》，就设立政府间联合指导委员会和企业间工作组、在备忘录签订后的12个月内达成合作安排等事项达成一致，为推进两国南海油气共同开发共识付诸实践确立了路线图和时间表。(7)Memorandum of Understanding on Cooperation on Oil and Gas Development Between the Government of People’s Republic of China And the Government of The Republics of the Phlippines, Nov. 28, 2018.2019年8月29日，中菲正式成立油气合作政府间联合指导委员会和企业间工作组，为两国开展南海油气共同开发合作提供了专门的政府和企业双轨协调机制。同年10月，中菲在北京举行政府间联合指导委员会首次会议，这标志着两国的油气开发合作已进入实质磋商阶段。

3.“准则”磋商进程提速、“保质”，南海合作步入规则构建新阶段

2017年5月和2018年8月，中国与东盟十国相继就“准则”框架文本和单一磋商文本达成一致。相比于《南海各方行为宣言》六年谈判过程(1996—2002年)，过去近三年里“准则”磋商不仅进度再次加快，所取得的成果也格外特殊。(8)Southeast Asia, Beijing hail milestone in South China Sea talks, the Reuters, August 2, 2018, https://www.reuters.com/article/us-asean-singapore/southeast-asia-seeks-russia-cybersecurity-pact-south-china-sea-code-of-conduct-idUSKBN1KN0SB[2019-10-01].“准则”单一磋商文本囊括了相关各方利益诉求，就开展海上合作的义务、可合作领域、保持自我克制和互信提升、危机预防和管控机制等作了更为详尽的梳理。(9)Carl Thayer, A Closer Look at the ASEAN-China Single Draft South China Sea Code of Conduct, the Diplomat, August 03, 2018 https://thediplomat.com/2018/08/a-closer-look-at-the-asean-china-single-draft-south-china-sea-code-of-conduct/[2019-10-03];Tough South China Sea talks ahead as Vietnam seeks to curb China’s actions, the Reuters, December 31, 2018, https://thediplomat.com/2018/08/a-closer-look-at-the-asean-china-single-draft-south-china-sea-code-of-conduct/[2019-10-03].2019年7月31日，中国—东盟外长会完成了“准则”单一磋商文本草案第一轮审读，对案文的总体架构、结构和要素进行了优化精简。同年10月，中国与东盟十国又在落实《南海各方行为宣言》第18次高官会期间就“准则”案文第二轮审读充分交换了意见。

4.中国与有关声索国陆续建立海上问题双边磋商机制

根据2016年10月发布的联合声明，2017年5月中菲正式启动副部长级南海问题双边磋商机制，并已连续举行四次会议。(10)Philippines, China Convene the Fourth Meeting of the Bilateral Consultation Mechanism on the South China Sea, Department of Foreign Affairs of Philippines, 03 April 2019, https://dfa.gov.ph/dfa-news/dfa-releasesupdate/21081-philippines-china-convene-the-fourth-meeting-of-the-bilateral-consultation-mechanism-on-the-south-china-sea[2019-10-11].2019年9月，中马就海上问题双边磋商机制达成一致。(11)China, Malaysia to set up South China Sea dialogue mechanism, the Reuters, September 12, 2019, https://www.reuters.com/article/us-china-malaysia/china-malaysia-to-set-up-south-china-sea-dialogue-mechanism-idUSKCN1VX0JN[2019-10-15].加之中越政府边界谈判代表团团长定期会晤机制，至此中国与除文莱外的所有声索国都建立了专司海上有关争议的对话磋商机制。海上问题双边磋商机制，为争端国间增进对彼此涉南海政策的理解、管控分歧、防止并管控海上意外事件、提升海上合作水平提供了平台。

5.加快落实《宣言》框架下的南海海上务实合作

2016年9月7日，在第19次中国—东盟领导人会议上，中国和东盟国家领导人共同审议通过了《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》，标志着作为管控危机的重要制度性安排——海上热线平台的正式启动。该指导方针规定了外交高官热线平台的目的、适用范围、术语定义、联络点指定和使用程序等，为各国外交部高官之间直接就有关海上紧急事态进行沟通协调，以管控风险，共商对策，避免海上冲突升级，提供了即时、有效的联络渠道。2017年5月，落实《南海各方行为宣言》第14次高官会又审议通过了《建立三个技术委员会步骤非文件》，为推进落实《宣言》框架下的海洋科研和环保、航行安全与搜救、打击海上跨国犯罪等领域合作进一步夯实了基础。2018年10月第16次高官会以来，中国与东盟国家又连续多次更新落实《宣言》2016—2021年工作计划，并先后确定了一批海上务实合作项目。(12)参见《落实〈南海各方行为宣言〉第15次高官会在长沙举行》,外交部网站，2018年10月6日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/bjhysws_674671/xgxw_674673/t1572738. shtml[2019-10-11]。

此外，2017年5月越南海警船首次应邀访问中国。同时，在中断三年之后，中越不仅恢复北部湾湾口工作组磋商机制，在三年里还连续举行了四轮(2018年两轮)磋商会议和海上共同开发工作组磋商，双方进一步就“南海更大范围海域开展有关合作和共同开发”“扩大湾口外海域共同考察区域和增加油气考察内容”等关键问题进行了越来越深入的探讨。(13)参见《中越举行新一轮北部湾湾口外海域工作组、海上共同开发磋商工作组磋商》,外交部网站，2019年4月26日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/bjhysws_674671/xgxw_674673/t1658461.shtml[2019-10-15]。中马两国也会同泰国于2018年10月在马来西亚亚森美兰州波德申县、雪兰莪州巴生港及近海区域举行“和平友谊—2018”联合军演。

(二)中国—东盟南海合作的新特点

受海上形势时常紧张升温、各声索国对海上合作政治意愿不高及自身经济利益需求等各方面因素影响，《宣言》签订后的近15年里中国与东盟有关国家间的南海海上务实合作进程总体不甚乐观，呈现谈的多、落实少，双边多、多边少，低敏感领域多、共同开发与海上搜救等关键领域的合作较少磋商机制稳定及具体合作机制缺乏等特征。相比之下，2016年下半年以来中国与东盟国家南海海上务实合作既取得新的进展同时也呈现出全新的特点，具体如下：

1.海上合作开始向关键敏感领域纵深迈进

海上联合军演，对中国—东盟双边关系，尤其是军事安全合作具有标志性的意义。同时，自20世纪80年代中国提出在南海争议实行“搁置争议，共同开发”倡议以来，各声索国普遍采取避而不谈或借口推辞的策略，倡议实施进度缓慢。但2016年下半年至今，中菲两国不仅实质性地开展了共同开发合作的磋商谈判，签署了旨在明确推进合作的时间表和路线的谅解备忘录，还建立了政府和企业两个层面的工作组磋商机制。此外，中菲、中马间的海上问题双边磋商机制直接指向南海有关岛礁领土主权和海域管辖权争议，探讨争端解决方式、争端彻底解决前的临时措施安排等核心问题，更是已然深入触及南海问题的实质部分。

2.中国与东盟国家既推进“准则”磋商，又积极落实《宣言》框架下的海上务实合作

中国与东盟十国虽然已经就循序渐进、加速推进“准则”磋商达成一致，但始终坚持“准则”是《宣言》的延续、同步推进落实《宣言》的原则。各方在落实《宣言》高官会和联合工作组会议机制下，“背对背”召开“准则”磋商和推进《宣言》框架下海上务实合作会议。

3.南海合作的制度建设加速

从在南海适用《海上意外相遇规则》，到启动海上紧急事态外交高官热线平台，达成“准则”单一磋商文本等，中国与东盟有关国家逐步为开展海上务实合作构建起制度与规则体系。

4.海上多边合作态势显著上升

譬如，在南海适用《海上意外相遇规则》、“准则”单一磋商文本的达成和审读等均是多边合作的显著成果。

5.部分声索国的海上单边行动加剧

2017年以来，越南已经连续三年单方面推进南沙群岛万安滩附近海域的油气钻探活动，相继与俄罗斯、日、印石油公司就在南海开发新的油气田达成了协议。(14)Vietnam cracks open new oil field in South China Sea with Russia，February 08, 2019, Nikkei Asian Review, https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/Vietnam-cracks-open-new-oil-field-in-South-China-Sea-with-Russia[2019-10-03]; PetroVietnam, Japanese firms sign South China Sea gas deal amid tensions with Beijing, the Reuters, August 1, 2018, https://www.reuters.com/article/us-vietnam-japan-southchinasea/petrovietnam-japanese-firms-sign-south-china-sea-gas-deal-amid-tensions-with-beijing-idUSKBN1KM3SO[2019-10-03];India, Vietnam to step up defence cooperation, oil exploration, the Economic Times, Nov 21, 2018, https://economictimes.indiatimes.com/news/defence/india-vietnam-to-step-up-defence-cooperation-oil-exploration/articleshow/66732922.cms[2019-10-03].2019年5月，越南联合俄罗斯石油公司(Rosneft)，租用总部在日本东京的钻探公司平台，再度在中国主张的南沙群岛万安滩附近海域(越南称06-1、05-1)开展钻探作业。(15)Vietnam welcomes Japan’s leading oil operator amid tensions in South China Sea,Honi Times, 23 Aug 2019, http://www.hanoitimes.vn/news/2019/08/81e0db03/vietnam-welcomes-japan-s-leading-oil-operator-amid-tensions-in-south-china-sea/[2019-10-01].不仅如此，越南还出动武警船、武装民兵船对中国“海洋地质8号”钻探船在琼台礁附近海域的活动进行了干扰和阻挠，双方遂成对峙之势。此外，同年5月下旬以后，马来西亚试图推进在中国南沙群岛南康暗沙钻探，此后在南沙群岛北康暗沙钻探作业。(16)P. Waran, China Coast Guard Patrol Craft in South Luconia Shoals, Malaysia military times, 10th July 2019, https://mymilitarytimes.com/index.php/2019/07/10/china-coast-guard-patrol-craft-in-south-luconia-shoals/[2019-10-18].三年多来有关声索国的海上单边行动频率明显上升，且力度也逐年加大。

6.海上合作的地缘政治竞争色彩越来越浓

海上合作不仅关涉有关争端方的海上主张，更是日益成为周边国家地缘战略的重要内容。2018年10月，东盟防长会通过了同美国的海上联合演习计划，并于2019年9月在泰国湾海域如期举行。不难看出，东盟在与中国提升防务安全合作的同时，也致力于加强与美国的军事合作，追求“大国平衡”的心理显而易见。除此之外，越、菲等声索国虽都有意缓和海上形势，强化海上合作，但也都积极拉拢美国介入地区安全事务，以制衡中国不断彰显的地区影响力。因而，中国与东盟国家间的海上合作日益蒙上了地缘政治竞争的色彩，成为部分国家调整地缘战略布局的重要考量之一。

二、中国—东盟南海合作面临新的挑战与机遇

近年来，域外大国外交和军事介入南海问题的力度明显加大，菲南海仲裁案后续影响逐步显现。因而，中国—东盟南海合作所面临的外部环境及各国内部政治形势的复杂性都有所增加，总体处于挑战与机遇共存的局面。

(一)中国—东盟南海合作面临前所未有的挑战

海上合作既关涉声索国对相关海域的管辖权主张，且日益成为域外国家争夺地区影响力的重要方式之一。伴随着南海大国竞争和小国博弈的日趋加剧，海上务实合作面临前所未有的挑战。

1.域外国家的干扰和压力将进一步加大

以美国为代表的域外国家已经开始关注中国—东盟南海海上务实合作安排可能对其造成的利益“减损”。其一，长期以来，美国都担心中国有意“削弱”其在本地区的影响力，甚至将其排除在南海地区事务之外从而“独霸”南海，要求“准则”磋商应顾及第三方的权利和关切。(17)Robert D. Kaplan, Asia’s Cauldron: The South China Sea and the End of a Stable Pacific, Random House (March 25, 2014), pp.32-50.US reaffirms position in South China Sea code negotiations，the Business World, August 7, 2018, https://www.bworldonline.com/us-reaffirms-position-in-south-china-sea-code-negotiations/[2019-10-01].中国在南海的岛礁建设和军事设施部署，以及中国与东盟十国“准则”案文磋商的加速推进，尤其是中国提出的“有关各方不得与域外国家开展联合军演”“禁止域外国家在该海域进行石油开采”等内容，更是加剧了美国朝野的这种担忧。(18)Richard JavadHeydarian, The Economic Showdown in the South China Sea, the National Interest, August 28, 2018, https://nationalinterest.org/feature/economic-showdown-south-china-sea-29917[2019-10-01]; Beijing wants South China Sea drills with ASEAN, excluding US，the Philstar, August 3, 2018, https://www.philstar.com/headlines/2018/08/03/1839290/beijing-wants-south-china-sea-drills-asean-excluding-us[2019-10-01]; South China Sea Code of Conduct Gains Momentum as China Moves to Complete Militarization, VOA, October 22, 2018, https://www.voanews.com/a/south-china-sea-code-of-conduct-gains-momentum-as-china-moves-to-complete-militarization/4624261.html[2019-10-01].因此，出于争夺地区规则制定控制力的需要，美国及其盟友和伙伴国必将通过多边和双边外交途径加大施压以影响“准则”磋商进程。其二，据不完全统计，目前来自世界各国超过200多家的能源公司在南海海域钻井总量达上千口，几乎囊括美欧日各国所有大型石油公司，如康菲石油公司、壳牌石油公司等，因而随着“准则”案文磋商逐步触及油气开发合作相关内容，来自这些在南海有着密切能源油气利益的跨国企业及其母国的干扰必将“蜂拥而至”。其三，美、日、英、印、澳等域外大国，与南海周边国家都有着包括联合演习在内的双边或多边军事安全合作关系，在这一地区也都有各自防务安全利益诉求，“准则”案文涉联合军事演习内容的磋商也定会招来这些域外力量的干预。

2.南海仲裁案的负面影响正在加速显现

2016年下半年以来，域外国家对菲南海仲裁案的讨论有所减少，各声索国也都“降温”处理这一议题，但事实上仲裁案的影响并未消去。菲、越等声索国正慢慢将裁决“内化于心、外化于行”，把裁决作为其南海决策的重要依据。菲杜特尔特上台后虽有意暂时搁置仲裁裁决，但一则从未放弃仲裁裁决，二则菲国内强大反对派一直在要求杜特尔特政府应以裁决作为处理南海问题、与中国开展海上合作的前提。亚洲脉动民意调查机构(Pulse Asia Poll)2018年6月的民调显示，73%的受访民众赞同政府应持南海案仲裁结果向中国交涉，以维护南海主权及权利。(19)参见《菲民调：七成多菲人盼政府捍卫南海主权》,台湾“中央通讯社”，2018年7月13日，http://www5.cna.com.tw/news/aopl/201807130316-1.aspx[2019-10-01]。仲裁裁决不仅片面地否定了中国在南海断续线内的资源开发历史性权利，更是大大缩小了中国可主张海域的面积。因此，倘若菲、越等国以裁决作为与中国谈判的前提条件，南海海上合作和“准则”磋商进程将陷入法理上的“困局”。

3.来自声索国内部的阻力渐渐凸显

经过2012年以来海上形势的持续升温，部分声索国朝野在南海问题上的民族主义情绪都明显升高，且至今居高不下。加之仲裁裁决对中国南海立场主张的全盘“否定”不仅强化各声索国国内民众对本国南海权益主张的信心，也加剧了对中国的抵触心理。譬如，根据菲民调机构社会气象站(Social Weather Stations)调查，近九成的民众希望菲政府能抗衡中国，主张拥有南海主权；约87%受访者同意菲律宾重新掌控由其实际控制的南海岛屿很重要；超过80%的受访者认为，菲不反对中国在南海岛礁建设和“军事化”是“错误的”，应该加强菲律宾军力尤其是海军加以应对。

在某种程度上，在南海问题持强硬立场已成为部分声索国国内的一种“政治正确”。这既是声索国政府南海决策不得不考虑的因素，同时也为其国内反对派力量操控民意、影响政府决策予可乘之机。杜特尔特执政的两年多里，菲国内的反对派力量，如阿基诺三世所在的自由党等，一直以“合宪审查”和“主权和安全利益”为由，在中菲南海油气开发合作、“准则”磋商、南海岛礁建设等问题上对杜当局的南海政策加以掣肘。越南国内的“强硬派”在2014年的“中建南事件”中，也挑动民意发起涉华骚乱。越、菲决策层目前虽都有较强政治意愿缓和对华海上矛盾、开展海上务实合作，但迫于国内民族主义情绪的掣肘和反对派力量的阻挠，在争议海域海上合作议题上，亦将不得不权衡再三、把握“尺度”。

4.相关国家的单边行动将进一步加剧

部分声索国的单边行动长期以来都是干扰南海海上务实合作进程的主要因素之一。出于对南海新油气田开发的迫切需求，以及制造更多的“既成事实”，谋取更多经济和政治利益的考量，在“准则”达成前的这段时间内，有关声索国可能会抓住一切可以利用的机会，甚至没有机会制造机会，加速在南海的单边行动，如争议海域油气富集区的勘探和开发、无人控制岛礁的占领、断续线内渔业资源的捕捞、占领岛礁的军用设施部署、与美日域外大国的合作机制建设等。海上单边行动，一是极易激化争端国之间的矛盾和冲突，引发海上局势升温，并损坏相互间政治互信；二是挤压了争端方间开展务实合作的空间，特别是单方面油气钻探与开采等活动与共同开发等倡议直接冲突；三是单方面行动既满足了部分声索国强化主张宣示的政治诉求，又能获得巨大的经济利益，极大削弱了对开展海上合作的需求和政治意愿。

5.海上传统安全形势持续恶化，安全合作机制建设不足且任重而道远

近年来，南海海上安全形势持续变化，除岛礁领土主权和海洋管辖权主张争端所引发的争端国间围绕海洋油气和渔业资源开发及岛礁控制冲突外，域外大国争夺南海地缘政治权力所引发军事对峙和海上不测事态等传统安全威胁也渐渐凸显。同时，东盟国家对中国在南海岛礁建设、部署相关武器装备等安全举措的担忧、不信任感和防范心理也持续上升，双边政治与安全互信较为低落。尤其是菲、越、马等国虽在外交上有意缓和与中国在海上紧张局势，在军事和安全上却抱有较强的猜疑心理，也极力做好更加靠向美国、提升自身军备“外”“内”两手对抗中国的准备。

现有地区安全合作机制，如中国—东盟防长会晤、东盟地区论坛以及中国—东盟海上联合军演等，受东盟“大国平衡”战略的影响，相对松散，难以就地区安全议题做出统一、集中、有效、持久、稳定的制度化安排。对内，缺乏高效协调、集中行动、相互信任的安全对话、协调与合作制度，以及约束彼此海上行为的规则与规范；对外，还未建立规范和约束性措施来处理美、日等域外大国军事介入南海问题、区域内外国家相互勾连破坏地区安全形势等行为。因而，相较当前南海海上安全形势的复杂性和紧迫性，中国与东盟国家的海上安全合作，尤其是传统意义上的安全合作的制度与规则供应相对不足问题逐渐突出，也日益成为中国与东盟国家开展海上务实合作的一大挑战。

(二)中国—东盟南海合作的机遇

1.各声索国决策层对开展海上合作的政治意愿有所提升

足够的政治意愿是中国与各声索国在争议海域开展合作的必要条件之一，但也是一直困扰着南海合作的主要障碍。2016年6月杜特尔特上台之后，菲决策层对与中国开展南海合作的意愿显著提升，且两年多来双方在油气联合勘探开发、海洋渔业养殖、联合执法与人员培训等领域合作达成了不少具有示范意义的项目。此外，自2018年9月越前国家主席陈大光去世后，不少观点认为，以温和、稳健著称的越共总书记阮富仲兼任越国家主席后，越南海政策立场可能会趋向务实，这将为中越推进在湾口外的共同考察后续工作、南海大范围油气共同开发磋商和其他较低敏感度领域的合作带来新的生机。因此，在未来2—3年内(至2021年的越共十三大换届和菲律宾总统大选)，政治意愿的相对提升将是中菲、中越南海海上务实合作的重要有利条件。

2.声索国自身日益迫切的利益诉求是可善加引导和利用的强大驱动力

同样，菲主要天然气开采基地南海马拉帕亚(Malampaya)地区的石油和天然气储备也将进入减产、枯竭期。据菲能源部副部长多纳托·马科斯(Donato Marcos)表示，该气田将在2022年开始减产，到2024年其产量的发电量将降低为目前的1/3(1000兆瓦)。(21)Malampaya supply seen declining by 2022, philstar, April 28, 2018.https://www.philstar.com/business/2018/04/28/1810042/malampaya-supply-seen-declining-2022[2019-10-01].同时，根据壳牌菲律宾探采公司的估计，马拉帕亚气田目前储量大致可维持至2027—2029年。菲国内普遍认为，马拉帕亚气田能够满足吕宋岛地区约40%的能源需求，其枯竭势必会严重影响菲经济增长。基于此，菲国内已有不少人士指出，应尽快与中国就联合勘探和开发巴拉望西部的礼乐滩海域油气富集区达成共识。(22)PH-China better ties can launch natural gas field, Manila Standard, October 21, 2018,http://manilastandard.net/news/national/278568/ph-china-better-ties-can-launch-natural-gas-field.html[2019-10-11].

在渔业领域，随着南海自然渔业资源的衰竭，菲、马等沿岸国的渔业经济日益倚重海洋养殖，而中国的技术、资金和经验将为双边合作提供基础。其中，中菲已经在2017年11月签订了为期三年的东星斑鱼苗援助谅解备忘录，且中国也开始为菲渔民提供技术培训服务。此外，中越2004年签订的《北部湾渔业合作协定》于2019年6月到期，两国也即将对北部湾渔业开发的分歧和合作做出新的安排。

从这个层面看，对于越、菲、马等声索国而言，加速推进南海区域的新一轮的能源和资源开发已迫在眉睫。而争议海域的单边行动势必会引起其他当事方的抗议，不仅存在成本显著增加的挑战，同时也将面临中断的风险；反之，相关方之间的海上务实合作既可以有效地避免政治和外交上的成本，还可以实现相互间技术上的资源共享和经济上的风险共担，尤其是越、菲两国维持能源和资源供给稳定的首选。因此，不论是油气资源开发还是南海渔业产业发展，开展多边或双边的海上务实合作对各声索国而言都是确保“综合利益”最大化的帕累托最优状态，也将是各争端方的不二选择。

3.中国对海上事务的掌控力加速提升，且渐已形成稳定的相对优势，在某种程度上将“倒逼”声索国接受海上合作倡议

三、新阶段中国—东盟南海合作的任务与路径

随着南海秩序演变渐渐步入规则构建的阶段，作为海上秩序重要组成部分的南海海上务实合作也日益面临新的任务，而中国与东盟国家也更加需要探索新的路径来推动海上合作持续取得新突破。

(一)建立基于规则、开放的南海合作新秩序

回顾总结中国—东盟南海合作进程，大体来讲，可分为三个阶段：(1)寻求共识阶段。从20世纪80年代到2002年签订《宣言》，是中国与东盟有关各方寻求南海合作初步共识的阶段。(2)探索实践初级阶段。《宣言》签订之后，各方围绕细化南海合作共识和探索海上合作经验进行了一系列的努力和尝试，比如签订落实《宣言》指针、中菲越《在南海协议区三方联合海洋地震工作协议》(以下简称“中菲越三方勘探协议”)等，这个阶段是中国与东盟国家南海合作可行模式的积极探索期。(3)规则构建阶段。进入2012年以后，随着海上有关争议的凸显和南海形势的持续升温，在内外因素的联合作用之下，东盟国家对开展海上合作的政治意愿不断提升。目前，中国与东盟有关国家间的南海合作正步入机制建设新阶段，用规则将长期以来探索形成的相对松散的合作共识和项目加以规范成为首要任务。

中国与东盟有关各方应抓住“准则”案文磋商这一大好时机，将海上务实合作进行机制化的安排，通过一系列的制度、程序的设计，建立长效、稳定、可持续的合作关系。具体来讲，中国—东盟基于规则、开放的南海合作新秩序至少需包含三方面内容：

1.形成一些双边和多边的长期性的合作机制，推进落实业已形成的系列共识

对海洋环境保护与科研、海上联合搜救、航行安全、跨国犯罪等《宣言》规定的合作领域，逐步建立多边或双边的政府间对话协调机制，并由技术职能部门间设立具体的合作项目及实施方案。譬如，建立南海渔业资源养护联合委员会、珊瑚礁修复专家工作组及开展联合搜救演习等。

2.通过机制化、制度化安排，对探索过程中形成的相对成熟的海上合作经验进行固定和推广

《宣言》签订以来，中国与东盟国家的南海合作既有成功的合作成果，如海上执法安全合作、海洋渔业养殖合作等；也有失败但有益的教训，如中菲越三方联合勘探项目中止、海上油气开发合作停滞不前等。现阶段，中国与东盟有关各方应通过一套成熟的制度和程序设计，比如资金保障、协调机制等，将这些已经取得成果进行升级、优化和固化，进而形成一种覆盖各争端方的长期性安排。

3.中国与东盟有关各方还可以对南海合作责任、义务和承诺的兑现建立惩罚性的措施

譬如，南海生物资源养护、航行安全保障等涉及地区公共利益的领域，对于缺乏足够政治意愿和实际行动的参与方，设立长期的联合评估和调查委员会，用以监督各方的实施情况。

(二)推进中国—东盟南海合作的可行路径设计

短期来讲，中国与东盟国家推进南海合作可以从几方面着手：

1.在“一带一路”框架下，加快推进设立南海生物多样性保护工程

针对珊瑚礁退化、渔业资源衰减等当前南海生态环境最为迫切的问题，中国与东盟国家可以充分利用“一带一路”倡议框架，设立“南海生物多样性保护系统工程”。有关各方可联合设立由海洋和环保等技术职能部门组成的协调委员会，并组织地区内外相关领域知名专家学者，成立联合专家技术工作组，借助中国—东盟海上合作基金、丝路基金等已有融资渠道，成立专项保障资金，如珊瑚礁修复基金、渔业资源调查和保护基金等，重点围绕珊瑚礁修复、濒危海洋生物物种保护、海洋养殖技术研发等方面开展海上务实合作。

2.将油气联合勘探纳入科研项目行列，加速推进，作为中菲、中越在南海有关争议海域油气共同开发的前期准备

目前，南海油气共同开发合作仍面临政治意愿、合作海域和模式选择等问题的困扰，短期内“一步到位”难度较大。但从以往的经验看，开展科研性质的联合勘探在现阶段较为可行。比如，菲律宾就把2005—2008年的中菲越三方联合地震勘探协议作为海上科研合作项目予以推进，虽遇到菲国内反对派的阻挠，但总体相对顺利。因此，当前中国与有关声索国可首先探索在海洋科研合作的框架下，推进南海有关争议海域的联合油气勘探，为后续的共同开发合作实践做好准备。其中，中越可在北部湾湾口联合考察的基础上，除做好考察后续工作外，可借鉴此次合作经验，在更大范围海域开展地质、生物资源调查等领域的合作。

3.重点推进海洋渔业养殖、海洋旅游、临港工业园的合作，打造“泛南海经济合作圈”

海洋经济层面的合作所要解决的并非争议海域的资源利用分配问题，而是一种“迂回策略”，旨在通过壮大近海海洋产业，减少菲、越、马、文等声索国对中国断续线内海域的传统渔业捕捞、单边油气开发、非法占领岛礁旅游资源利用等产业的依赖。在具体操作层面，针对南海渔业自然资源衰竭、海上油气资源减产而导致的海洋经济持续发展遇阻问题，各方对于升级海洋渔业产业，发展海洋养殖业，以及挖掘海洋新兴产业，加大发展海洋旅游业和临港产业，都有切身的利益诉求。同时，中国与菲律宾、越南等声索国又有着产业结构和优势互补基础。譬如，菲、越拥有大量的海洋渔业劳动力，但渔业养殖技术相对落后，而中国既具备国际领先的海洋养殖技术和科研团队，同时又是水产品消费大国，这为开展海洋渔业合作创造了空间。因此，中国与有关声索国可以各方都相对关心和需要的海洋经济合作为重点，着力推进海洋渔业养殖、环南海邮轮旅游、临港工业园区建设三个方面的合作。

在具体合作方式上，中国可发挥资金、技术研发和市场的优势，为东盟国家提供贷款援助、技术研发服务和消费市场，而东盟有关国家则可充分发挥劳动力资源的优势，通过优惠的政策设计，发展本国的海洋渔业养殖和临港产业。中国与东盟国家还可考虑设立“泛南海经济合作圈”，加强资源整合，促进生产要素在本地区的合理分配和流动，以“环南海旅游合作”等为抓手，加速区域内海洋经济一体化进程。

4.以“准则”案文磋商为契机，进一步加强中国-东盟海上安全合作，探索本地区安全合作机制

随着“准则”磋商进入具体条款的梳理和讨论实质阶段，中国与东盟国家可就南海海上安全合作重点予以展开，建立囊括传统安全与非传统安全各个相关议题的规则与制度框架。在非传统安全领域，一是可着重探讨建立区域性的打击海盗和海上武装抢劫合作机制，如协作或联合执法、海上的联络热线、人员处置等，加强本地区的海盗治理；二是探索开展争议和非争议海域的海上人道搜救合作，通过职能部门间的热线、多边和双边联合演练、人员训练、装备研发、相互协作等系列制度设计，构建南海区域人道搜救合作机制体系。在传统安全领域，中国与东盟国家可在“准则”案文中确定定期开展海上联合军演、海洋安全对话、军事和准军事能力建设、军事人员训练等领域合作，并明确避免采取可能破坏地区海上安全形势的单方面举措，如联合域内外国家开展涉及海上争端和针对他国的联合军事行动、为域外国家提供可能导致安全战略对抗的协作等。

四、结 语

合作与冲突往往相伴而生，也是国家间关系的常态。在过去的十多年里，受海上局势时而紧张升温、相关方合作政治意愿不足、各自利益盘算、域外国家干扰等诸多因素干扰，中国与东盟国家南海海上务实合作进程一直停滞不前。即使2016年以来杜特尔特上台后，菲律宾等部分声索国决策层的政治意愿有所上升，相对敏感领域，如争议海域油气共同开发等，合作进程依然面临国内反对力量掣肘、域外大国的阻挠等复杂因素的挑战。

但无论如何，在“准则”案文磋商提速的背景下，中国与东盟国家间有望建立基于规则、开放的南海海上务实合作秩序。这种秩序不仅是中国与有关声索国间的争议海域资源共同开发、海上危机管控等，还可以囊括更为广泛的内涵，如区域海洋环境和海盗治理、海洋科研和深海开发、气候变化和气象监测等。同时，中国与东盟国家还将借助“准则”磋商的契机，把海上安全合作逐步纳入本地区的机制和规则体系中来，增加对双边或多边安全合作的制度供应。

总之，机制、规则和规范体系的建立，将有效化解域外大国的强势干扰、仲裁裁决的负面影响、各国内部反对力量掣肘等挑战，从而为中国与东盟国家将共识和机遇转化为实际的合作成果，最终把基于机制和规则的海上合作，打造成为南海地区新秩序的特殊而重要的组成部分。