“印太”战略的南太平洋攻势：现状、动力与前景

秦 升

[内容提要]南太平洋作为“印太”地区的重要组成部分，正在成为美日澳印“印太”战略的政策发力点。太平洋、东南亚和印度洋共同构成地缘意义上的“印太弧”。南太平洋与其他地区相比，在从“亚太”向“印太”的视域转换过程中，获得了战略地位的巨大提升。由于美日澳印四国在南太平洋地区的天然优势，太平洋岛国成为各国实施“印太”战略的重要方向。对冲“一带一路”的影响力，是“印太”战略的重要目标之一。美日澳印加强在南太平洋地区的政治、经济和军事存在，将进一步加剧南太平洋地区的大国竞争，对“21世纪海上丝绸之路”在太平洋岛国的推进产生重要影响。面对“印太”战略的南太平洋攻势和中国的“一带一路”倡议，太平洋岛国面临重大外交抉择。

“印太”首先是作为一个地理概念而存在，“印太”地区包括从美国东海岸至印度洋的广袤区域，即广义上的亚太地区加上整个印度洋地区。而“印太”作为地缘政治概念，可以理解为美国、日本、澳大利亚和印度借助“价值观外交”孤立中国、通过军事同盟牵制中国、与中国进行经济竞争的综合性战略设计。(1)参见吴兆礼：《印太战略的发展、局限及中国应对》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2018年第5期，第84页。“印太”概念在21世纪初就有不同国家在不同场合提出，澳大利亚和日本是较早在官方文件中阐述“印太”的国家，但“印太”的提法并没有引起国际社会的普遍关注。直到2017年特朗普政府发布《美国国家安全战略报告》，“印太”经过美国的包装和宣传突然开始成为国际社会以及舆论的焦点，美国的“印太”理念在2019年国防部发布的《印太战略报告》中得到进一步阐述。正是因为“印太”概念获得了美国官方“认证”，日本、澳大利亚和印度开始更加积极的围绕“印太”进行外交布局。

“印太”理念的形成，意味着美日澳印在“印太”地区有着巨大的合作发展空间，但并不意味着四方对“印太”战略的理解和政策已经形成共识。2017年11月，美国、日本、澳大利亚和印度四国外交部门的官员在越南亚太经济合作组织(APEC)领导人非正式会议期间举行会谈，尽管四国都承认了“印太”地区的重要性，但各方发表的会后声明中侧重点各不相同。因而，“印太”战略既具有统一性，又具有差异性，是美国、日本、澳大利亚和印度根据各自在该地区的利益诉求所制定的单边、双边以及多边战略的集合。

毫无疑问，从“亚太”向“印太”的概念变化突出了印度洋在地缘政治中的重要性，比较而言，地理范畴上作为“印太”必然组成部分的南太平洋地区，其战略地位的演变同样值得关注。当前，学者研究的重点集中在印度洋和东南亚两个区域，对于南太平洋在“印太”战略中的地位鲜有关注。除了澳大利亚本身就是南太平洋地区的传统大国外，美国、日本和印度如何定位南太平洋在“印太”体系中的角色，将对太平洋岛国的发展产生重大影响。目前，中国已经与九个建立外交关系的太平洋岛国签署了“一带一路”合作协议和谅解备忘录，随着双边全面战略伙伴关系的建立，中国与太平洋岛国的关系发展正进入崭新的阶段。由于“印太”战略具有围堵中国的“天然”功能，其对中国在南太地区推动“一带一路”形成挑战。

本文通过比较太平洋岛国在“亚太”和“印太”视域下的地位变化，分析美国和澳大利亚的新南太平洋政策以及美日澳印与太平洋岛国的特殊联系，论述“印太”战略在南太平洋地区的实施现状、动力机制以及发展前景。

一、太平洋岛国在“印太”战略中的地位：升级还是降级？

南太平洋在地理上远离全球政治经济中心，二战以后的民族独立进程极为缓慢，没有资本积累、缺乏互联互通、经济发展缓慢，共同构成了太平洋岛国的当代国情。政治和经济上的边缘化，导致太平洋岛国在地缘政治上长期受到忽视。2012年，时任美国国务卿希拉里访问南太平洋并参加太平洋岛国论坛，太平洋岛国开始引起国际社会的关注。在从“亚太”到“印太”的视域转换过程中，太平洋岛国的战略地位发生了巨大变化。

(一)“亚太”视域下的太平洋岛国

在“印太”兴起之前，“亚太”是一个在地理上、经济上和地缘政治上被频繁使用的概念，对比太平洋岛国在两个体系下的角色变化，有助于我们更好理解太平洋岛国在“印太”战略下的地位。从纯粹的地理空间来看，“亚太”包括了东亚、东南亚等太平洋西岸的亚洲地区以及大洋洲和太平洋上的岛屿国家。太平洋岛国主要位于南太平洋地区，陆地面积狭小，海域面积巨大，由美拉尼西亚、密克罗尼西亚和波利尼西亚三个部分组成，占据了从美洲西海岸到东亚之间的绝大部分海洋空间。根据《联合国海洋法公约》的规定，太平洋岛国总计拥有海洋专属经济区(EEZ)达1729.6万平方公里，总和接近于地球表面积的8%和海洋面积的10%，是“亚太”地理上的重要组成部分。

从概念的缘起来看，“亚太”的经济意义更加重要。1989年11月，澳、美、日、韩、新西兰、加拿大及东盟六国在澳大利亚首都堪培拉召开APEC首届部长级会议，这是“亚太”首次正式出现在国际组织的名称当中，随后的APEC会议不断丰富“亚太”的内涵和发展方向，其主要目标是通过贸易和投资自由化、贸易和投资便利化以及经济技术合作实现亚太地区的繁荣发展。

澳大利亚在推动“亚太”概念落地的过程中发挥了决定性作用。澳大利亚长期以来希望既保持与美国的盟友关系，又能深度嵌入东亚经济的蓬勃发展进程中，“亚太”为在地理上居中的澳大利亚塑造了一个两全其美的战略空间。太平洋岛国虽然也处于“亚太”的中心位置，但是澳大利亚和新西兰在南太平洋地区的绝对影响力和控制力使“亚太”概念无法服务于太平洋岛国。此外，由于太平洋岛国经济发展水平参差不齐，部分国家至今仍被列为最不发达国家(2)截至2019年，14个太平洋岛国中，基里巴斯、所罗门群岛、图瓦卢和瓦努阿图被联合国列为最不发达国家。参见：https://unctad.org/en/pages/aldc/Least%20Developed%20Countries/UN-list-of-Least-Developed-Countries.aspx[2019-08-10]。，经济影响力与其他区域内国家相比微不足道。尽管太平洋岛国有着地理空间上的巨大优势，在强调经济意义的APEC中并未受到过多关注。14个具有独立主权的太平洋岛国当中，只有巴布亚新几内亚为其正式成员，其他太平洋岛国则通过“太平洋岛国论坛”以观察员身份参加APEC会议和部长级会议。

“亚太”的地缘政治意义长期以来未被挖掘，主要原因在于美国在太平洋和东亚地区的军事存在从未受到过挑战。中国的崛起至少在两方面引发了可能的地区权力变化：首先是中国和东亚国家经济联系愈加紧密，尤其是和美国的军事盟友之间形成了经贸上的相互依赖，美国日益担心其与盟友的关系受到中国的影响。其次，尽管中国在军事投射能力的建设上距离美国仍有较大差距，但中国武器装备的不断升级以及中国走向深蓝的军事抱负也令美国忧心忡忡。奥巴马执政期间提出的“亚太再平衡”战略正是出于上述担心所作出的重大抉择。“亚太再平衡”不仅包括经济议题，如推动自由贸易的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)，还包括增加太平洋地区的军舰部署以及举办“美国—东盟防务论坛”等在内的军事议题，使本来只具有经济内涵的“亚太”有了更多的地缘政治意义。在“亚太再平衡”的大战略下，希拉里于2012年8月出席在库克群岛举办的第24届“太平洋岛国论坛”会后对话会，但此次历史性的会晤并没有实质性的政策跟进。太平洋岛国在“亚太”视域下基本上处于边缘地带，这里既有其自身国力弱小、经济落后的原因，也有其缺乏战略价值、无法在大国博弈中产生影响的原因。

(二)“印太”视域下美国与澳大利亚的新南太平洋政策

2017年11月APEC峰会期间，美日澳印四国领导人的首次集体会晤“不约而同”地将“印太”作为外交重点，倡议建立“自由、开放、繁荣、包容的印度洋—太平洋地区”。这种早期的、宽泛的表述，不仅没有充分阐释各国的“印太”理念，对太平洋岛国的地位和作用也没有过多说明。从2017年到2019年的两年多时间里，美日澳印连续发布的官方报告，使各方的“印太”战略不断清晰，尽管四国的侧重点各不相同，但是太平洋岛国在“印太”体系中的定位日益明确，特别是美国和澳大利亚已经将太平洋岛国视为“印太”不可分割的战略要素。

美国于2017年发布的《国家安全战略报告》、2018年通过的《亚洲再保障倡议法案》以及2019年发布的《印太战略报告》，从理论到政策全面阐述了美国的“印太”战略思想。美国认为，由于日本、澳大利亚和印度拥有同美国相同的民主制度，这四个国家将成为构筑“自由开放的印太”的主要力量；美国将在政治上强化与该地区的联盟关系和伙伴关系，以公平和法制为前提深化与该地区其他成员的新伙伴关系；美国将在经济上维护自由开放的海上通道，保障印太地区的贸易畅通，坚持透明的基础设施投资；美国将在印太地区维持足够的军事力量，确保在未来的军事对抗中赢得胜利。

对于太平洋岛国，美国首次将太平洋群岛(Pacific Islands)作为“印太”战略的重要组成部分提出：“我们将激活对太平洋群岛的接触以维护印太地区的自由和开放，保持航道畅通，提升我们作为岛国安全伙伴的地位……我们承诺将通过不断确认和不断更新伙伴关系保持对太平洋群岛的持续接触。”(3)US Department of Defense，Indo-Pacific Strategy Report，June 1，2019，p.40.激活(revitalizing)是美国太平洋岛国战略的关键词，它既承认了美国以往在战略上对太平洋岛国的忽视，也强调了今后加大接触太平洋岛国的决心。《印太战略报告2019》还详细阐述了美国接触岛国的原因、路径和目标。美国认为，与太平洋群岛的联系可以追溯至第二次世界大战期间，这段历史是美国重视发展与岛国关系的重要原因。此外，美国与太平洋岛国之间在维护海洋安全、打击非法捕捞和毒品走私、应对气候变化和自然灾害领域有着共同的目标。

美国在“印太”战略下与太平洋岛国的接触，主要聚焦于以下三个方面。

1.发挥地区大国澳大利亚和新西兰的联动作用，与美国一道对太平洋岛国施加影响力。由于澳大利亚和新西兰与太平洋岛国在政治、军事、外交、经济上存在全方位的联系，也是美国的紧密盟友，依靠澳新接触太平洋岛国能够在降低战略投入的同时，最大化美国的战略利益。

2.加大安全领域的合作，增强美国在南太平洋地区的巡航力度。首先，维持美国海岸警卫队与15个太平洋岛国的双边巡航，针对非法捕捞和其他违法行为开展执法行动。其次，与11个太平洋岛国签署巡航协定，允许美国海岸警卫队以及美国海军舰船在岛国专属经济区内代为宣示主权。

3.强化与帕劳、密克罗尼西亚联邦以及马绍尔群岛三个自由联系国的关系。三个自由联系国与美国有着独特的历史渊源，是美国在南太平洋地区战略利益的重要体现，美国将通过继续提供财政支持和军事保护，延续与三个自由联系国的特殊关系。2019年5月21日，特朗普在白宫同时会见帕劳、密克罗尼西亚联邦以及马绍尔群岛的国家元首，这是美国总统有史以来第一次同时会见三个自由联系国的国家元首。会见结束后的联合声明指出，“美国、帕劳、马绍尔群岛和密克罗尼西亚联邦作为太平洋国家，共同重申了在自由、开放、繁荣的印太地区的共同利益”。这一声明再次体现了自由联系国对美国“印太”战略的特殊重要性。

澳大利亚对南太平洋的绝对影响力，在相当长的时间里没有受到过挑战。从2013年开始，澳大利亚除了在政府文件上仍然保持着对太平洋岛国的重视，在战略投入上几乎陷入停滞状态。以援助为例，2013年阿伯特政府进行机构改革，将本来独立的澳大利亚援助机构合并入外交通商部，在某种程度上降低了援助在澳大利亚外交中的地位。在经历了霍华德、陆克文和吉拉德政府期间的快速增长并达到顶峰之后，澳大利亚的援助项目从2014年开始大幅收缩，援助金额在阿伯特和特恩布尔政府期间经历了高达23.7%的降幅。(4)Johnathan Pryke，“Submission to The Inquiry Into the Strategic Effectiveness and Outcomes of Australia’s Aid Program in the Indo-Pacific”，LowyInstitute，July 31，2018，https://www.lowyinstitute.org/publications/submission-joint-standing-committee-foreign-affairs-defence-and-trade[2019-07-08].援助是澳大利亚对岛国施加影响的重要外交手段，尽管在总体援助金额下降的大前提下，对太平洋岛国的援助保持了较为平稳的态势，但是和中国对太平洋岛国的援助投入形成了巨大反差。面对中国影响力对南太平洋地区秩序的可能冲击，澳大利亚开始在理念上和行动上反思对太平洋岛国的外交政策。

2017年，随着定调“印太”战略的《外交政策白皮书》发布，“进阶”(Step Up)成为澳大利亚南太平洋政策的关键词。澳大利亚外交部长佩恩明确指出，“太平洋‘进阶’不是澳大利亚的一个外交选项，而是一个必然选择”(5)MarisePayne，“State of the Pacific Conference at Australia National University”，Department of Foreign Affairs and Trade，September 10，2018，https://foreignminister.gov.au/speeches/Pages/2018/mp_sp_180910. aspx [2019-07-08].，澳大利亚将为了与太平洋岛国的共同利益，以更大的决心和参与度回应地区挑战。太平洋“进阶”主要包括四方面的内容。(6)Australia Department of Foreign Affairs and Trade，Stepping Up Our Engagement in the Pacific，November 23，2017，https://www.fpwhitepaper.gov.au/foreign-policy-white-paper/chapter-seven-shared-agenda-security-and-prosperity/stepping-our [2019-07-08].

1.加强经济合作和地区经济融合。由于太平洋岛国普遍远离世界主要市场、土地资源稀缺、人口稀少，澳大利亚、新西兰和太平洋岛国的经济融合对南太平洋地区的经济繁荣至关重要。一方面，要尽快落实《太平洋更紧密关系协定》(PACER Plus)，为该地区的投资、贸易和商业往来提供一个可操作、透明的规则体系；另一方面，通过新的《太平洋劳工机制》(Pacific Labour Scheme)以及已有的《季节工计划》(Seasonal Worker Program)为岛国工人提供就业机会以及雇主所需要的技能和认证，加强太平洋岛国和澳大利亚的雇员交流，激发本地区的经济活力。

2.应对安全挑战。太平洋岛国在面对跨国犯罪、自然灾害和传染疾病等非传统安全威胁的时候，往往无法独自应对。澳大利亚将持续改善与岛国在防务、警察、情报、海关以及法律事务等多方面的合作和协调，通过《太平洋安全计划》(Pacific Maritime Security Program)为太平洋岛国提供巡航船只并为空中监视提供资助，共同打击非法和不按规定的捕捞以及人口、毒品和野生动物的走私。

3.加强人员交流、教育培训以及领导力建设。在《新科伦坡计划》(New Colombo Plan)的支持下，越来越多的澳大利亚人前往太平洋岛国，澳大利亚将持续在社区和人员交流方面加大投入。教育对太平洋岛国的经济发展意义重大，由于经济落后、人力资源短缺，南太平洋一直缺乏足够的专业教育人员以及相关的设施，澳大利亚将在教育和培训方面为岛国公民提供更多的学习机会。澳大利亚还致力于发挥智库、社会组织以及科研机构的作用，为岛国培养未来的领导人，以应对现代政府治理的挑战。

4.气候变化、发展韧性以及应对自然灾害。澳大利亚将为气候科学研究和数据收集提供为期四年的资助，资助金额总计3亿澳元，用以帮助太平洋岛国应对气候变化以及降低气候变化带来的负面影响。澳大利亚还将通过多边金融机构和“绿色气候基金”(Green Climate Fund)，为太平洋岛国提供关键基础设施建设，提升岛国应对自然灾害的能力。

太平洋“进阶”是《2017外交政策白皮书》中优先级别最高的外交政策之一，标志着澳大利亚对南太平洋政策的反思和阶段性调整的到位。(7)Australia Department of Foreign Affairs and Trade，Stepping-up：Australia’s Pacific engagement fact sheet，December 4，2018，https://dfat.gov.au/geo/pacific/engagement/Documents/stepping-up-australias-pacific-engagement.pdf[2019-07-08].“进阶”一词也清晰地表明，以往对太平洋岛国的政策无法适应“印太”战略的目标要求，必须通过增加投入和新的措施才能保障澳大利亚在南太平洋地区的利益，太平洋“进阶”进一步凸显了太平洋岛国对澳大利亚“印太”战略的重要性。无论是美国的“激活”政策还是澳大利亚的“进阶”政策，印太视域下的太平洋岛国正处于被高度关注的阶段，其战略价值得以凸显，战略地位获得了巨大的提升。

二、“印太”战略在南太平洋的政策实施和最新进展

美国和澳大利亚通过官方报告对太平洋岛国的重新定位不仅仅停留在文件上，还深刻地体现在其政策举动上。日本和印度在2017年之前就已经有了初步的“印太”战略框架，当“印太”成为美日澳印的共同口号之后，四国对南太平洋地区的战略投入和战略承诺达到了前所未有的程度。

(一)安全外交是“印太”战略的首要方向

美国的单边政策以及美澳的双边政策在南太平洋地区均有体现。2018年5月，美国太平洋司令部更名为印太司令部，随后白宫国家安全委员会根据“印太”战略设立了一个全新的职位——大洋洲及印太安全主管，主要负责澳新南太地区的安全协调。2018年9月，美国海军副部长托马斯·莫迪(Thomas Modly)访问瓦努阿图，成为美国近十年来访问瓦努阿图的最高级别军方官员，访问期间就军事合作议题与瓦方高级官员进行商讨，并强调与太平洋岛国的合作是为了保障太平洋地区的“自由航行、自由贸易和自由发展”。(8)US DepartmentoftheNAVY，Under SECNAV Visits Vanuatu for Partnership Building，September 26，2018，https://www.navy.mil/submit/display.asp?story_id=107205 [2019-07-08].2018年11月，澳大利亚总理莫里森宣布在太平洋岛国新增外交岗位以凸显该地区的重要性，计划与巴布亚新几内亚共建位于马努斯岛的海军基地，加强两国的军事合作和海军部署。2018年APEC领导人非正式会议期间，美国副总统彭斯表示，美国将参与马努斯岛的海军基地建设，“与澳大利亚和巴布亚新几内亚一道保护太平岛国的国家主权和海洋权利”。(9)“US to join Australia in Papua New Guinea naval base plan”，BBCNews，November 17，2018，https://www.bbc.com/news/world-asia-46247446[2019-07-08].

2019年3月，白宫国家安全委员会亚洲事务高级主管马特·博明(Matt Pottinger)以及大洋洲及印太安全主管亚历山大·格雷(Alexander Gray)一同访问了瓦努阿图和所罗门群岛以及澳大利亚、新西兰和日本三个美国在太平洋地区重要的军事盟友，与各国谋划“印太”战略中的安全议题。(10)Stephen Dziedzic and Catherine Graue，“Donald Trump’s top security advisers visit the Pacific, signifying growing US focus in the region”，ABCNews，March 11，2019，https://www.abc.net.au/news/2019-03-11/two-of-donald-trumps-top-security-advisers-visit-pacific/10887678. Ben Kesling，“U.S. Military Refocuses on Pacific to Counter Chinese Ambitions”，The WallStreet Journal，April 3，2019，https://www.wsj.com/articles/u-s-military-refocuses-on-pacific-to-counter-chinese-ambitions-11554292920[2019-07-08].2019年4月，美国军方与密克罗尼西亚联邦政府商讨启动新的海军设施并就军事演习进行磋商，意在重启太平洋地区的部分战略基地。同年5月，在特朗普历史性地会见帕劳共和国、马绍尔群岛以及密克罗尼西亚联邦的首脑之后，四国的联合声明将地区安全置于美国与三个自由联系国关系发展的首要位置。(11)White House，Joint Statement from the President of the United States and the Presidents of the Freely Associated States，May 21，2019，https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/joint-statement-president-united-states-presidents-freely-associated-states/ [2019-07-08].美国国务卿迈克·蓬佩奥(Mike Pompeo)于同年8月访问密克罗尼西亚联邦，并与另外两个自由联系国的首脑集体会面，蓬佩奥指出：“我在这里重申，美国将帮助你们保护你们的主权、你们的安全以及你们在自由与和平中生活的权利。你们的小岛屿是自由的大堡垒。你们和我们共同拥有对一个开放、自由的印度—太平洋地区的期望。”(12)U.S. Department of State，Secretary of State Michael R. Pompeo, Federated States of Micronesia President David W. Panuelo, Republic of the Marshall Islands President Hilda C. Heine, and Republic of Palau Vice President and Minister of Justice Raynold B. Oilouch at a Press Availability，August 5，2019，https://www.state.gov/secretary-of-state-michael-r-pompeo-federated-states-of-micronesia-president-david-w-panuelo-republic-of-the-marshall-islands-president-hilda-c-heine-and-republic-of-palau-vice-president-and-min/[2019-08-10].蓬佩奥成为访问自由联系国家的级别最高的美国政府官员。

日本也借助与太平洋岛国的多边平台，强化军事安全在“印太”战略中的重要性。2018年5月,第八届“日本—太平洋岛国峰会”首脑宣言史无前例地加入了朝鲜半岛无核化等敏感的安全议题，“各国领导人强调，必须寻求和平外交解决办法，以全面、可核查和不可逆的方式拆除朝鲜所有大规模杀伤性武器，包括生物和化学武器、弹道导弹以及其他相关设施”，宣言还强调基于法治的海洋秩序的重要性，对安倍提出的“自由开放的印太”表示欢迎。(13)Japan Ministry of ForeignAffairs，The 8th Pacific Islands Leaders Meeting(PALM8)，May 25，2018，https://www.mofa.go.jp/a_o/ocn/page25e_000190.html [2019-07-08].日本通过首脑峰会获得了太平洋岛国对其“印太”战略的支持。

2019年5月，在“印太”战略的推动下，印度和巴布亚新几内亚共同宣布于当年在巴新首都莫兹比港举办第三届“印度—太平洋岛国合作论坛”，论坛在2014、2015年举办过两届之后一直处于停滞状态，该论坛的重启是印度强化与太平洋岛国关系发展、落实“印太”战略的最新举措。(14)“India Keen to Boost PNG Partnership”，Post-CourierTheBoostofPNG，May 23，2019，https://postcourier.com.pg/india-keen-boost-png-partnership/ [2019-070-8].强化南太平洋外交，对印度而言是“东向行动”的开端。2014年11月12日，莫迪在缅甸召开的第12届东盟—印度峰会上宣布印度的 “东向政策”正式转变为“东向行动”。仅一周后的11月19日，莫迪到访斐济，成为甘地之后第二个访问太平洋岛国的印度国家元首。“印太”战略的提出，进一步强化了印度在南太平洋地区开展外交活动、增加影响力的合法性。

(二)对外援助是“印太”战略实施的重点领域

由于太平洋岛国普遍发展水平落后，自然灾害频繁，外来援助成为推动社会经济发展的重要方式。对于希望参与和影响南太平洋地区事务的域内外大国而言，援助成为极为重要的外交手段。2018年7月，美国国务卿蓬佩奥在美国商会发表的演讲中表示，将对印太地区投资1.13亿美元，用于新技术、能源和基础设施建设。(15)“U.S. plans $113 million ‘down payment on a new era’ in Indo-Pacific: Pompeo”，Reuters，July 30，2018，https://www.reuters.com/article/us-usa-trade-pompeo/u-s-plans-113-million-down-payment-on-a-new-era-in-indo-pacific-pompeo-idUSKBN1KK1NP[2019-07-08].同年11月，美国副总统彭斯在APEC演讲中宣布美国将对印太地区提供600亿美元基础设施建设援助，并且强调经济合作的透明度和规则。(16)White House，Remarks by Vice President Pence at the 2018 APEC CEO Summit | Port Moresby, Papua New Guinea，November 16，2018，https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-vice-president-pence-2018-apec-ceo-summit-port-moresby-papua-new-guinea/[2019-07-08].

日本2018年版《开发合作白皮书》指出，日本2017年ODA总额184.612亿美元，同比增加9.8%，为推进安倍政府的“自由开放的印太”构想，将通过扩大ODA支援相关国家构建海洋安全保障能力和完善高质量基础设施。(17)Japan Ministry of ForeignAffairs，White Paper on Development Cooperation 2018，March 8，2018，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000453933.pdf [2019-07-08].日本的开发合作计划以及不断增加的援助资金，契合了太平洋岛国面临的日益严重的非传统安全威胁。2018年10月，日本外相河野太郎在惠灵顿与新西兰副总理兼外长温斯顿·彼得斯(WinstonPeters)、国防部长罗恩·马克(Ron Mark)举行会谈，一致同意在高质量基础设施建设和海洋安全领域向岛国提供援助，帮助这些国家实现财务健全。

澳大利亚作为该地区最大的援助国，面对来自其他国家不断增长的援助，开始强化对太平洋岛国的援助。2018年3月，由时任外交部长毕肖普向外交、安全和贸易联合委员会申请《关于澳大利亚在印太地区援助项目的战略效果及其在维护地区利益上的角色》的质询，并征集针对该质询的讨论报告，最终收到了101份来自澳大利亚国内外智库、科研机构的报告。(18)Parliament of Australia，Inquiry into the strategic effectiveness and outcomes of Australia’s aid program in the Indo Pacific and its role in supporting our regional interests，March 28，2018，https://www.aph.gov.au/aidprogramoutcomes [2019-07-08].由于澳大利亚国内政治斗争以及特恩布尔的下台，质询最终不了了之，但此次以印太地区的援助为对象的质询，对澳大利亚南太政策产生巨大影响。同年11月，澳大利亚总理莫里森公布了一个对太平洋岛国的庞大援助计划，这个针对太平洋地区的基础设施金融方案(Australian Infrastructure Financing Facility for the Pacific，AIFFP)，将为能源、运输、水务和电信项目提供20亿澳元赠款和长期贷款，把“澳大利亚与太平洋岛国的接触提升到一个全新水平”。(19)Scott Morrison，“Strengthening Australia’s Commitment to the Pacific”，November 8，2018，https://www.pm.gov.au/media/strengthening-australias-commitment-pacific [2019-07-08].2019年6月，澳大利亚总理莫里森在赢得大选后，将所罗门群岛作为海外出访的第一个国家。针对此次出访，外长佩恩(Marise Payne)指出：“总理访问所罗门群岛是政府强化太平洋‘进阶’政策的重要举措。”(20)“Australian PM To Visit Solomon Islands in First Overseas Trip”，SolomonTimes，May 27，2019，https://www.solomontimes.com/news/australian-pm-to-visit-solomon-islands-in-first-overseas-trip/9094[2019-07-08].莫里森访问所罗门群岛期间，提出了一个2.5亿澳元的援助计划，包括基础设施和人员培训等多个领域。

以“印太”战略为基础，各国不仅对太平洋岛国有单独的援助规划，也有集体政策选项。2018年7月，日本国际协力银行(JBIC)、美国海外私人投资公司(OPIC)以及澳大利亚政府，在印太商业论坛上宣布建立三边伙伴关系，强化在印太地区的基础设施投资。(21)“US-Japan-Australia Announce Trilateral Partnership for Indo-Pacific Infrastructure Investment”，OPIC，July 30，2018，https://www.opic.gov/press-releases/2018/us-japan-australia-announce-trilateral-partnership-indo-pacific-infrastructure-investment[2019-07-08].美日澳三边框架的第一个融资计划，就是太平洋岛国巴布亚新几内亚的液化天然气开发项目。2019年4月，美日澳的联合团队与巴新政府交换了意见，预计该项目融资规模至少达到10亿美元，双方还讨论了发电设备和通信设备的建设规划。(22)参见《日美澳讨论对巴布亚新几内亚基建项目融资》，日经新闻网，2019年6月25日，https://cn.nikkei.com/politicsaeconomy/investtrade/36144-2019-06-25-08-52-01.html [2019-07-08]。

除了进行基础设施项目的投融资，美日澳三边伙伴关系还以遏制中国的“一带一路”建设为目标。2018年9月，美国驻澳大利亚临时代办詹姆斯·卡鲁索(James Caruso)指出，美国正与日本和澳大利亚合作，针对华为在巴布亚新几内亚的宽带网络计划制定“反要约”(Counter Offer)计划，旨在干涉中国公司在巴新的网络建设项目。(23)参见《美证实其正阻止华为在巴布亚新几内亚建设基础设施项目》，FT中文网，2018年9月28日，http://www.ftchinese.com/story/001079606?archive [2019-07-08]。随着“印太”战略在基础设施领域的政策推进，将和以基础设施建设为重点的“一带一路”倡议形成正面竞争。

三、美日澳印在南太平洋推动“印太”战略的基础和动力

“印太”作为一个地缘政治概念，印度洋、东南亚和太平洋是最重要的三个组成部分，“印太”概念的落地主要依托美日澳印在上述三个地区的战略投入。与其他两个地区相比，美日澳印与太平洋岛国在历史渊源、安全外交、经贸往来以及自然环境等方面的密切联系，为四国在南太平洋推动“印太”战略奠定了基础。

澳大利亚是太平洋岛国论坛的创始成员，也是南太平洋地区最大的经济体，对太平洋岛国有着强大的影响力。以人口最多、经济实力最强的巴布亚新几内亚为例，澳大利亚在1946年到1975年之间受联合国委托管理巴布亚新几内亚，对巴新的政治体制、经济发展和对外贸易产生了广泛影响。数十年来，巴布亚新几内亚一直是澳大利亚最主要的援助对象，至今澳大利亚仍然通过提供顾问和咨询等多种方式保持着对巴新政治、经济的持续影响力。巴布亚新几内亚独立之后的第二年就与澳大利亚签署了自贸协定，双方还签署了《森林伙伴协议》、《伙伴关系联合宣言》和《经济合作协定》等一系列双边合作协定。澳大利亚是巴布亚新几内亚最大援助国、最大贸易伙伴与最大投资伙伴，两国领导人互访频繁。

澳大利亚通过各种双边协定、关系网络和太平洋岛国牢牢绑定在一起，在制度上强化岛国对澳大利亚的依赖，主导南太平洋地区秩序。经济合作领域，澳大利亚与新西兰共同推动了关于南太平洋自由贸易与经济合作安排的《太平洋紧密经济关系协定》(PACER)和《太平洋岛国自由贸易协定》(PICTA)的签署，澳大利亚在地区经济一体化的过程中一直扮演着领导角色。澳大利亚政府2003年发布的报告，充分阐释了澳大利亚与太平洋岛国的关系与定位：“历史将澳大利亚和岛国以及岛国人民密切联系起来，在岛国独立之时澳大利亚帮助这些国家塑造了经济基础、中央政府与地方政府之间的权力分配以及治理哲学。在某些情况下，我们利用自身的制度和思想来支持他们的宪法、立法机构、公共服务、法律体系以及治安力量。澳大利亚是该地区主要的进口和投资来源国，占据主导地位的捐助国以及安全防卫的核心伙伴。”(24)Parliament of Australia，A Pacific Engaged: Australia’s Relations with Papua New Guinea and the Island States of the Southwest Pacific，Canberra: Commonwealth of Australia，August 2003，p.151.由于美国、澳大利亚和新西兰之间的亲密盟友关系，美国非常支持澳大利亚和新西兰主导南太平洋地区事务，澳大利亚在经济、军事和外交上的巨大优势，使其成为名副其实的太平洋副警长。

美国在南太平洋地区也有自己的“势力范围”，密克罗尼西亚联邦、马绍尔群岛以及帕劳共和国在独立之前长期由美国托管，独立之后又与美国签订了“自由联合协定”，美国承诺在2023年之前通过信托基金每年向密克罗尼西亚联邦提供超过1.3亿美元的直接援助，向马绍尔群岛提供7000万美元的直接援助。截至2011年底，美国援助帕劳的信托基金达到了1.47亿美元，是三个国家的主要援助国。除了经济关系之外，协定还规定美国有义务为三个国家提供安全保障，允许自由联系国的国民前往美国工作等等。这些全面而复杂的双边协定，使美国在南太平洋地区拥有极大的特权。

此外，美国在经济和安全领域与太平洋岛国联系密切。渔业和捕捞业是南太平洋地区经济发展的支柱产业，自1988年美国颁布《南太平洋吞拿鱼法》以来，美国长期通过向太平洋岛国购买许可证的方式获得在特定专属经济区的捕捞权。在2014年签署的渔业协定中，美国向包括17个成员的太平洋岛国论坛渔业局支付了高达9000万美元的许可费，对太平洋岛国而言是一笔可观的财政收入。安全领域，由于太平洋岛国普遍国力弱小，缺少足够的军事力量，美国以此为契机向岛国提供安全保障，赢得太平洋岛国的信任和支持。另一方面，南太平洋地区还延续了二战以来作为美国战略武器试验场的功能。马绍尔群岛就是美国洲际弹道导弹、导弹防御系统试验基地，2019年4月以来美国已经从加州范登堡空军基地试射了不少于三枚民兵3和三叉戟2洲际导弹，落点均位于马绍尔群岛。南太平洋对于美国战略导弹的试验和发展以及“印太”战略具有重要的军事意义。

日本通常以岛国身份强调与太平洋岛国在地理上的相似性以及所面临的共同挑战，将岛国的身份认同和双多边关系发展联系起来。在应对气候变化、地震、海啸等自然灾害的问题上，日本和太平洋岛国具有共同的体会和认知。早在20世纪90年代，当多数太平洋岛国刚刚实现国家独立、急需资金实现经济社会发展的时候，日本成为最早开展援助的域外国家。日本一方面加大对太平洋岛国的援助力度，另一方面将太平洋岛国作为重要的产品市场和原材料来源地，迅速扩大了在南太平洋地区的影响力。

从2009年到2018年的四届“日本—太平洋岛国领导人峰会”上，减灾、可持续发展和环境保护一直都是峰会讨论的主题，日本政府十分重视发挥自身在环境保护方面的巨大优势，从“地球降温推广计划”到“大洋洲废弃物区域战略(2010—2015)”，日本不断通过援助、人员培训等方式帮助太平洋岛国应对这些挑战。由于太平洋岛国的专属经济区是日本鲣鱼和金枪鱼的主要供给来源，日本在打击非法捕捞方面与太平洋岛国有着一致的利益，日本不遗余力地为太平洋岛国提供巡航船只以及海洋安保人员的培训，帮助太平洋岛国提升海洋执法能力。共同的利益诉求以及海洋领域的合作，增强了日本与太平洋岛国之间的天然联系，使日本在南太平洋推进“印太”战略获得了巨大支持。

印度与斐济的天然联系，是印度在南太平洋地区开展外交活动的重要基础。印度和斐济在19世纪先后成为英国的殖民地，为了大规模种植甘蔗生产蔗糖，英国将大批的印度人作为劳动力运往斐济甘蔗园。斐济在民族独立之后，相当数量的印度人在斐济落地生根，成为当地重要的族裔。如今，斐济总人口约为80万，印度裔人口为30万，占比接近40%。印度裔对当地的经济社会发展做出了重大贡献。然而，印度在相当长的时间里，并没有利用好与斐济的天然联系以及斐济作为南太平洋交通中枢的优势地位，至今在14个具有独立主权的太平洋岛国中，仅在斐济和巴布亚新几内亚成立了高专署管理外交事务。印度对于改变自身在南太平洋地区的单薄影响力非常迫切。由于南太平洋对于印度实现大国梦和海洋强国抱负都极具吸引力，“印太”战略已经成为印度开展南太平洋外交的重要机遇。

四、“印太”战略的太平洋岛国攻势的前景分析

2018年以来，美日澳印在南太平洋展开了凌厉的“印太”攻势，这些战略举措中有相当的部分将“一带一路”倡议作为假想敌。“一带一路”强调共商、共建和共享，支持岛国发出“太平洋声音”，支持岛国推进“蓝色太平洋”倡议，重视和理解太平洋岛国在气候变化问题上的特殊关切，将共同发展和南南合作作为双多边关系发展的主旋律。“印太”战略则充满了单向政策思维，无论是美国还是澳大利亚，都是从本国利益出发单方面的制定南太平洋政策，将自身利益凌驾于太平洋岛国的利益之上。此外，由于美日澳印各自的关注点和利益诉求大不相同，四国的“印太”战略也难以形成合力。“印太”战略在太平洋岛国是否达到预期效果以及能否持续下去，最终还要看太平洋岛国对自身的定位以及对“印太”战略的看法。

(一)美国是“印太”四国中最重要的国家，但特朗普的“美国优先”原则对其“印太”战略构成制约

推动“印太”战略需要长期巨大的政治、经济、军事投入，但是特朗普的政策偏好更多地聚焦于短期收益。目前，美国在政策基调、制度设计和战略规划上都对太平洋岛国给予了充分关注，这种“激活”策略在未来能否持久、能否转化为实际投入仍然有待观察。此外，美日澳印的合作前景也并不乐观。特朗普当选总统后，不仅未能维护以规则为基础的多边机制，反而对包括日本、印度在内的多个贸易伙伴发起贸易战并频繁“退群”：2017年1月23日美国宣布退出跨太平洋伙伴关系协定；2017年6月1日美国宣布退出应对全球气候变化的《巴黎协定》；2017年10月12日美国退出联合国教科文组织；2018年6月19日美国退出联合国人权理事会。四国在双边层次上的摩擦以及特朗普在多边领域的消极态度，使美日澳印在“印太”框架下的合作充满不确定性。如果未来美日澳印在南太平洋地区各自为政，缺乏共同行动，那么“印太”作为一个多边框架将失去重要的现实意义。

(二)太平洋岛国对自身的发展诉求越来越清晰，“太平洋外交”展现了太平洋岛国的外交独立性，对于是否接受“印太”战略，岛国有足够的外交选择空间

在经历了数十年的经济社会发展之后，太平洋岛国正发生两方面的重大改变：一方面，岛国人民对国家利益的认识更加清醒，对自身的发展目标和发展方向越来越明确。太平洋岛国由于特殊的地理位置和地理特点，遇到的发展问题与绝大多数国家并不相同，近年来各国都制定了符合自身国情的短期发展规划或长期发展战略。(25)太平洋岛国目前已经提出的发展战略和发展规划包括：斐济《2017—2036发展规划》，瓦努阿图《国家可持续发展规划2016-2030》，巴布亚新几内亚《2010—2030发展战略规划》，图瓦卢《图瓦卢基础设施战略与投资规划》以及《图瓦卢可持续发展国家战略2016—2020》，汤加《战略发展计划框架》，密克罗尼西亚联邦《基础设施发展规划2016—2025》，库克群岛《国家可持续发展规划2016—2020》，所罗门群岛《国家基础设施投资计划》以及《所罗门群岛国家发展战略2016—2035》，萨摩亚《萨摩亚发展战略2016/17—2019/20》以及《萨摩亚经济基础设施完成规划2013—2021》。太平洋岛国普遍认为，气候变化是关系到岛国生死存亡的最大单一威胁，建设“蓝色太平洋”(blue pacific)是应对气候变化挑战的重大纲领。(26)Pacific Island Forum,Boe Declaration on Regional Security,September 6,2018, https://www. forumsec.org/ boe-declaration-on-regional-security/[2019-10-08].另一方面，“太平洋外交”(pacific diplomacy)成为太平洋岛国表达自身观点、维护岛国利益的重要方式。“太平洋外交”特指太平洋岛国作为一个整体参与全球性论坛以及多边框架的外交模式，通过一致的声音和共同的努力在贸易、可持续发展、气候变化、核议题、非殖民化以及渔业等领域体现太平洋岛国的利益，通过一种地区主义的途径共同参与全球治理。(27)Greg Fryand Sandra Tarte，The New Pacific Diplomacy，Canberra：Australian National University Press，2016，p.11.太平洋岛国多数经济发展落后，在国际社会上缺少话语权，只有联合起来才能有力地发出自己的声音，被国际社会所重视。

近年来，斐济、巴布亚新几内亚等太平洋岛国在全球治理领域显露头角，证明“太平洋外交”发挥的重大作用。2017年11月，《联合国气候变化框架公约》第23届缔约方大会召开，斐济作为大会主席国发布了与世界银行、全球减灾与灾后恢复基金共同完成的《气候脆弱性评估：增强斐济的气候韧性》报告，体现了斐济在气候变化治理领域的突出贡献。2018年11月，巴布亚新几内亚成功举办APEC领导人非正式会议，此次国际会议的举办既是巴新外交历史上的一次重大突破，也是太平洋岛国走向国际社会的重要里程碑。“太平洋外交”使以往西方国家，特别是传统援助国对太平洋岛国的绝对影响力不复存在，太平洋岛国在政治和经济上的对外交往范围日趋扩大，在全球治理领域的地位不断提升，在面临外部战略压力时岛国具有更多的自主权和选择权。对于“印太”战略，太平洋岛国也不会仅仅扮演一个被动接受的角色，而将最大程度地发挥主观能动性。

(三)“印太”战略未来的政策重点和执行力度决定了其在太平洋岛国的接受程度

美日澳印在南太平洋地区的政策选项跨度较大，内容涉及经济、安全、外交、环境等众多议题，从目前来看，安全议题是较为优先的政策选项。然而，对太平洋岛国而言，南太平洋地区最重大的安全威胁不是军事威胁，而是海洋资源和海洋环境所受到的破坏对可持续发展带来的威胁，双方的理解有显著偏差。当美国和澳大利亚宣布在巴布亚新几内亚马努斯岛建设军事基地之后，当地政府对这种不征求民众意见、不顾当地发展权益的单方面行为表达了强烈不满。“印太”作为一个地缘政治概念，日美澳印关心的首要问题是军事安全和军事合作而非发展议题。所以，尽管部分国家对太平洋岛国所关心的海洋保护、非法捕捞等议题作出了回应，但是具体的应对措施如何，究竟能在多大程度上帮助岛国人民解决现实问题，仍有待观察。

(四)太平洋岛国需要在大国的战略竞争中作出自己的判断和选择

从20世纪90年代太平洋岛国提出“北望”战略开启外交上的重大突破，到进入21世纪形成“太平洋外交”在国际舞台发出共同的声音，作为小国的太平洋岛国一直在大国主导的国际秩序中寻求自己的发展空间。以打造全球性发展平台和建设“人类命运共同体”为目标的“一带一路”倡议经过五年的发展在全球硕果累累，中国与太平洋岛国的关系发展在共建“一带一路”的过程中实现了质变，成为南南合作的新典范。与此同时，以建设“自由开放的印度洋—太平洋”为目标的“印太”战略频频发力南太平洋，尽管其政策空间和政策效果尚不清晰，但是加剧了南太平洋的战略竞争，该地区的国际局势日趋复杂。从域内大国到域外大国，从传统援助国到新兴援助国，参与南太平洋事务的各个国家都有自己的合作方式、行为特点和政策目标，对于正在谋求提升国际影响力和拓展经济发展空间的太平洋岛国而言，究竟在外交政策上选择哪条道路、如何选择，将是岛国人民在新时期面临的一次重大考验。

在大国博弈的背景下，太平洋岛国的战略重要性不断提升，“印太”战略与中国的“一带一路”倡议在南太平洋地区构成实质性竞争。为了对冲“一带一路”的影响，“印太”战略在安全外交、经济援助等方面不断发力，试图延续长期以来对南太平洋地区秩序的掌控，这与太平洋岛国期待独立发展的愿望背道而驰。与此相反，“一带一路”建设，在解决太平洋岛国基础设施薄弱、改善岛国民生以及增强受援国自主发展能力等方面做出了巨大贡献。2019年9月，所罗门群岛、基里巴斯与中国建交，表明中国与太平洋岛国的经济发展合作正在发挥巨大的示范效应，吸引更多的太平洋岛国参与到“一带一路”建设当中。面对“印太”战略的冲击，中国应当保持战略定力，继续与太平洋岛国开展南南合作，推动形成互利共赢的崭新格局。