“三权分置”与农村土地流转制度创新——以C县“虚拟地块”制度创新为例

陶自祥

一、问题的提出

20世纪80年代初，我国实行家庭联产承包责任制后，农地制度进入了土地使用权制度改革的历史时期。长期以来，农地制度改革涉及两项核心内容:一是吸收贵州省湄潭县“增人不增地、减人不减地”的经验，以稳定承包关系为原则，推进农地产权制度改革。二是创新农地流转机制，逐步推进农业适度规模经营，实现我国农业现代化的目标。①参见龚启圣，刘守英《农民对土地产权的意愿及其对新政策的反应》，《中国农村观察》1998年第2期；章文飞《农地使用权市场化流转与规模经营——基于土地专业合作社的考察》，《当代经济》2019年第3期等。

在稳定土地承包关系的前提下，我国农地制度改革的价值取向是发挥市场的作用。比如，党的十七届三中全会系统地提出了土地流转市场的“依法、自愿、有偿”原则，党的十九大报告则提出了完善承包地“三权分置”制度，把承包经营权分置为“承包权”和“经营权”的改革措施。这进一步明确了通过“保留土地承包权，流转土地经营权”的农地流转的市场化改革方向。

目前，国内学界的相关研究主要从两个方面探讨“三权分置”与土地流转制度创新的制度关联。一是分析“三权分置”改革对推进土地流转的必要性。随着工业化和城市化的发展，农民大规模流动导致人地分离现象越发普遍，承包权与经营权分离成为常态，土地闲置和再配置成为迫切需要解决的问题。经济社会条件变化和农业现代化发展，要求农地制度进行适应性调整，农地“三权分置”改革就是在这种背景下提出来的。二是探讨“三权分置”改革对促进土地流转的重要作用。“三权分置”改革有利于耕地资源在更大范围内实现优化配置，并与其他生产要素优化组合，解决土地资源占有与利用的不对称问题。“三权分置”有利于明确土地经营权的物权地位和增强土地经营权，通过给予经营者更多的支持和保护，让独立的经营权体现出农业的生产要素功能，进而促进土地流转。②叶兴庆:《从经营权看农地“三权分置”》，《农村经营管理》2016年第12期。这些讨论主要对“三权分置”改革促进土地流转的必要性和重要性进行了分析，而对于“三权分置”改革在促进土地流转方面的作用，特别是完善农地流转市场机制层面的讨论仍显不足。

随着工业化和城市化纵深推进，农村劳动力大规模流出村庄，农民就业出现了非农化和生计多元化，人地分离现象普遍。农村由此释放出了大量土地资源。但是，土地资源供给的增加并不必然意味着规模经营。在土地产权细碎化的前提下，农民自发进行农地流转存在较高的交易费用。农业经营者流入的土地面积越多，土地细碎化程度越高，难以形成规模经营。①王海娟，胡守庚:《土地细碎化与农地制度的一个分析框架》，《社会科学》2018年第11期。结合相关文献和田野调查，本文试图分析当前农村农地流转市场的困境，并以C县“虚拟地块”的制度创新实践为基础，提炼出“三权分置”改革的基本制度框架和机制，阐述其在促进农地流转市场有效运行方面的实践绩效。

本文的经验资料来自于2018年7月笔者在中部某省C县的田野调查。C县靠近长江三角洲，工商业发达，F镇是该县唯一一个农业大镇。F镇国土面积92平方公里，户籍人口4万人，9 000余户，耕地6.5万余亩。在20世纪90年代，本地农民就开始大规模外出务工，务工方向主要是江苏、上海、浙江等省市。当地农村劳动力转移比例已经达到80%以上，为形成农业适度规模经营提供了条件。在此背景下，C县进行农地流转制度创新，通过“三权分置”改革来完善当地的农地流转市场。

二、农地流转市场的困境及制度创新要求

建设农地流转市场是我国农业现代化过程中农地制度创新的重要内容之一。“农地市场”是由农户基于市场交换价格做出农地资源配置行为的农地资源配置方式。②田传浩:《农地市场与地权配置:国际经验及其启示》，《江苏社会科学》2004年第4期。也就是说，在农地资源市场配置下，农户根据自己对土地的意愿让渡经营产权，可以促进土地集中和形成规模经营。③北京天则经济研究所《中国土地问题》课题组:《土地流转与农业现代化》，《管理世界》2010年第7期。从流转机制来看，农业生产实践中存在以下两类农地市场:

一类是分散型流转市场，即农户自发参与的农地流转市场。一种观点认为，农地市场可以有效遏制土地承包制带来的农地细碎化问题。④农业部农研中心:《家庭经营与农户劳动力配置:1986-1996年》，《中国农村观察》1997年第7期。当农民非农化程度高，“人地关系逐渐缓解后，农地市场将最终解决困扰我国的土地细碎化问题”。⑤袁明宝，周恩宇:《家庭分散经营条件下农业经营方式的再造与创新——基于江苏省S县联耕联种的调查》，《中州学刊》2016年第6期。然而，不少反对上述观点的学者认为，自发流转难以实现规模经营。由于农户自发交易费用高，农户之间自发流转对耕地零碎化的影响是不显著的。⑥田传浩，陈宏辉等:《农地市场对耕地零碎化的影响——理论与来自苏浙鲁的经验》，《经济学（季刊）》 2005年第4期。后一种观点更符合当前我国农业领域的实际情况。由于地块插花分布，规模经营者面临不同机会成本的农户及高低不一的市场要价，交易费用十分高昂，土地难以实现集中连片流转。因此，自发土地流转不仅无法克服土地细碎化问题，反而会加剧土地细碎化问题。而且，随着流转规模的扩大，规模经营者和土地承包者之间的交易费用会成倍提高。土地细碎化限制了规模经营的面积，土地自发流转形成的农地经营规模面积通常都不大。因此，农户之间的自发土地流转难以形成适度规模经营。

另一类是集中型流转市场，即农户通过村社中介间接参与的农地市场。集中型流转市场解决了分散型流转市场的高交易费用问题，且可以克服农地细碎化问题。但是类似于“反租倒包”这种方式的集中型流转模式，往往容易出现行政干预市场的问题。如果地方政府的行为无法得到有效约束，那么就难免会出现地方政府利用代理权寻租的现象。⑦董国礼，李 里等:《产权代理分析下的土地流转模式及经济绩效》，《社会学研究》2009年第1期。一旦地方政府强制推动大规模土地流转，就会损害占农民大多数的“中农”和“半工半耕”阶层的利益，造成农村社会不稳定。⑧夏柱智:《半工半耕:一个农村社会学的中层概念——与兼业概念相比较》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2016年第6期。

从以上对两类农地流转市场的分析来看，农地流转市场面临两难困境:分散型流转市场能够有效保障农民的流转自主权，但是无法克服土地细碎化问题；集中型流转市场能够克服土地细碎化问题，但是难以保障农民的流转自主权。解决这一两难困境，需要进行农地制度创新。农地“三权分置”改革为农地制度创新提供了基本方向和政策支持，只是如何具体设计农地产权和农地流转机制，仍然需要进行探索。我们认为，农地制度创新需要具备两个必要条件——兼顾农户土地流转的自主性和农地流转市场的有效性。

一是优先保障农民自主流转的权利。农地市场是农业规模经营得以实现的基础条件，而农民拥有自主土地流转权利是农地市场形成的前提。《中华人民共和国农村土地承包法》明确了我国的土地流转主体是家庭承包制下的小农户，而不是村集体或地方政府。虽然说，后两者可以为小农户提供农地流转服务，但农地市场制度建设要防止出现村干部等“权势阶层”借土地流转寻租。①夏柱智:《农地流转制度创新的逻辑与步骤》，《华南农业大学学报》（社会科学版）2014年第10期。换言之，农地流转市场建设要优先保障农民自主流转的权利，规避土地食利阶层在土地流转中剥夺农民的权利，否则，规模化经营就有可能成为一场资本下乡掠夺农民利益的运动。二是低成本地整合分散细碎的土地产权。农地规模经营的必要条件是土地供给集中连片，我们把这个过程称之为“产权整合”。目前，产权整合成本高昂的原因，是由于经营者需要与一家一户的农民打交道。因此，只有村集体将分散的农民组织起来，才能降低产权整合成本。②③王海娟:《农地调整的效率逻辑及其制度变革启示——以湖北沙洋县农地调整实践为例》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2016年第5期。要发挥村集体整合土地产权的作用，需要有效防止土地调整权的滥用，规避村集体对土地流转的“准行政”干预。曾有研究指出，村集体调整土地可能会剥夺农民的土地权利。④俞可平:《论农业“适度规模经营”问题——警惕强制性“两田制”对农民的剥夺》，《马克思主义与现实》1997年第6期。然而，村集体调整土地是否真会造成农民土地权利被剥夺，这需要我们重新认识土地调整的内涵。我们认为，土地调整权更多是指村集体依法及依据村规民约进行有利于农业耕作的产权整合权力，并非依据人口增减重分土地。这有两方面的内涵，一是村集体按照民主决策原则协调农民之间的利益关系，集体所有权的行使也是基层民主治理过程；二是村集体只能调整承包地的位置，不能调整农民承包地的面积，这可以避免村集体收回农民承包地的问题。

三、“三权分置”创新实践及其绩效

从某种程度上来说，农地流转制度创新是否有效，一是要看农地制度创新的设计能否为农户所认可或接纳；二是要看该农地制度创新是否达到了适度规模经营的预期目的。接下来将以C县的农地制度创新经验为基础，阐述“三权分置”创新实践的具体做法和绩效，揭示农地流转制度创新的内涵和机制。

（一）农地流转制度创新的做法

土地整理工程的实施，给中部C县F镇的农地流转制度创新提供了契机。尤其是进入21世纪，随着我国财政能力的增强，“工业反哺农业，城市支持农村”的发展战略可以得到快速推进。如国家从2003年编制并公布了《全国土地开发整理规划》，投入巨额财力对农地进行平整，旨在为实现农业现代化创建良好的农业基础设施。F镇从2009年起，相继获得了国家财政资金的支持，开展了土地整理项目，总投资额达到1.5亿，全域5万多亩耕地都进行了土地整理。

土地整理的最主要目的是“小田变大田”。从F镇的经验来看，单块土地一般在5亩到15亩，最大的能达到30亩。例如，新塘村民组有耕地192.8亩，土地整理之前分为200多块，且地势低洼、耕地面积大小不一，耕作条件差，产出率低。土地整理后，全村民组192.8亩土地仅分为36块，被平整为3～12亩不同规模的田块，基本形成了现代农田格局。需要强调的是，土地整理工程虽然可以在物理形态上克服土地细碎化问题，但是要从产权形态上克服土地细碎化问题，还需要进行土地权属调整。①刘新卫，赵崔莉:《农村土地整治的工程化及其成因》，《中国农村经济》2017年第1期。如果土地整理实施之后，村集体依然按照原来的土地产权关系分配土地，那么现代农田格局就会面临再一次细分。换言之，仅是土地平整工程，难以从根本上解决土地细碎化问题，只有与农地产权制度改革结合在一起，才能克服土地细碎化问题。

为了避免现代农田格局被分割，C县政府明确规定，不允许农民分割土地整理出的“大田”，土地分配和土地流转市场运作不能破坏现代农田格局。为此，C县政府推出了以“虚拟地块、双向流转”为核心内容的农地流转制度创新。这项制度创新，使农户和村社集体的主体性在土地流转过程中都得到了尊重，个体农户与村社组织同时发挥主体作用。因此，我们称之为“农户+村社”双主体农地流转模式。具体来说，C县农地流转制度创新主要包括以下两个方面的内容。

1.以“虚拟地块”形成农地“三权分置”

按当地农民的说法，“虚拟地块”是指“确权不确界”或“虚拟确权”。具体来说，不改变农民原来的承包地面积，但农户与具体地块已经剥离，农户与特定地块不再一一固定对应。以“虚拟地块”为核心内容的产权制度改革，推动了土地经营权与土地承包权的分离，形成了农地所有权、经营权和承包权“三权分置”的产权格局。当土地整理之后，以农户原始土地承包合同为依据，以村民小组为单位进行确权。村社集体给农户发放“耕地收益权证书”，农户以此获得土地流转收益。与“确权确地”中土地承包权对应特定地块不同，C县将土地承包权“虚拟化”，农户获得的是收益权。

C县政府推进农地制度改革的基本思路是，变革农民对特定地块的承包关系，打破附着于特定地块上的土地产权关系。“虚拟地块”改变了土地承包权的内涵，也就改变了村集体与农户之间的地权关系。通过保持土地承包权稳定不变，可以保障农民的土地权益，农民拥有流转土地经营权的自主权。这使他们可以选择自己耕种土地，也可以选择将土地流转出去。而农民流动带来的土地流转，为这种地权关系变革奠定了经济社会基础。在农民流动性较低的情况下，家家户户耕种自家的承包地，将承包经营权落实到具体地块上，有利于保护农民的土地权益，稳定农民的生产预期。而随着农民流动性的增强，相当一部分农民不再耕种土地，由此产生了将土地流转出去以获得租金收益的需求。这使得C县的土地制度创新实践为当地农民所接受，并有效保障了农民获得土地流转收益的权利。

农户承包权“虚拟化”和赋予村社集体土地调整权是一体两面的。“虚拟确权”把承包权转换为“收益权”，承包权不再对应具体地块，这就在确保土地承包关系稳定的同时，使得附着在土地承包权之上的固化利益结构变得具有可调整性。这有利于村社集体灵活地调整土地经营权，进而为经营者提供集中连片的土地资源，最终实现农业适度规模经营。村社集体拥有了土地调整权力，在承包期内，尽管不能根据人口增减调整农户的土地承包面积，但却可以根据农户流转意愿改变土地分配方式。

“虚拟确权”促成了农地所有权、承包权和经营权“三权分置”，从而形成了经营权可以自由流动的新型产权结构。值得一提的是，一般研究认为，“三权分置”改革赋予了农户类似物权的独立承包权，使农户能够摆脱集体约束，对土地经营权进行自由处分。然而，C县的“三权分置”实践与学术界的解读存在明显差异。C县地方政府在土地整理中形成的以“虚拟地块”为核心内容的“三权分置”，在改变土地承包权内涵的同时，强化了集体所有权。这使得经营权真正从承包权中独立出来，成为脱离物权化承包权束缚的独立权能，并经由村社集体集中流转形成农地规模经营。在尊重农民土地流转意愿的基础上，村社集体获得了土地流转权利，农地也真正恢复了生产资料属性。

2.“双向度”的土地流转方式

“双向度”的土地流转方式是指村社集体与农民之间可以自由双向流转土地。农民以书面形式委托村组集体集中流转土地经营权，村组集体获得土地经营权，向农户支付约定的租金；需要耕种土地的农户又向村组集体提出流入土地的申请，村组集体把土地流转给经营者，经营者支付租金。在双向土地流转过程中，村社集体发挥连接规模经营者与千家万户小农的纽带作用，组织动员农民将分散的土地集中连片流转给经营者，农户的土地流转意愿也能够得到充分尊重。这不仅克服了农户之间自发性流转市场的缺陷，而且还能规避地方政府对农地市场的干预。具体来说，C县“双向度”的土地流转方式主要包括以下三个机制。

一是意愿筛选机制。意愿筛选机制指以一个村民小组或一个行政村为单位，筛选和集结不同类型农户的土地流转意愿，尊重农户的土地流转自主性。我国实行市场经济后，农村人口流出村庄从事非农产业，农户之间已经高度分化，①陈文琼，刘建平:《城市化、农民分化与“耕者有其田”——城市化视野下对农地制度改革的反思》，《中国农村观察》2018年第6期。土地流转意愿也存在很大的差异。有的农户举家进城务工，不再依赖土地来谋求生存，可以将土地完全流转出去；有的农户依然依赖土地谋生，不需要将土地流转出去；有的农户以务工收入为主，对土地的依赖程度低，只需要保留口粮田，有将部分土地流转出去的潜在需求；还有的农户出于可能返乡务农的考虑，只愿意将土地短期流转出去；再有一些农户基于情感因素，只愿意将土地定向流转给亲戚和朋友，等等。

土地流转意愿的筛选和集结并非是一次性的，而是多次性的。因此对农户而言，土地流转仍然是可逆的。由于农民在城乡之间双向流动，以及在家庭发展过程中可能还会遭遇变故等，农民的土地流转意愿通常具有不确定性。所以，以农民自愿为根本原则，村社集体需要定期对农民土地流转意愿进行收集和筛选。我们在C县农村调查发现，每一个村民小组通过“一事一议”民主协商，在达成共识性原则的前提下，确定下一次重新筛选农民土地流转意愿的时间。每一个村民小组约定的年限并非相同，一般是3～5年。这保障了土地流转的可逆性，克服了分散型流转市场高度灵活却难以整合细碎化土地产权的困境，也解决了集中型农地市场中土地流转的不可逆性造成的侵犯农民土地权益问题。

二是用途划片机制。为了满足农户自耕和流转需求，C县把农田分为两种用途片区。靠近村庄的土地分配给需要耕种土地的农户，这被称为“自耕区”。远离村庄的土地则集中连片流转给规模农业经营主体，这被称为“流转区”。自耕农户根据承包地面积，可以向村集体申请相应份额的土地由自己耕种，通过抓阄方式确定耕地位置。按照规定，在土地分配时不能切割大田块，实际耕种土地和应承包土地面积的差异用土地租金收益来平衡。农户实际耕种多于承包地面积的，向村组集体支付租金，少于承包地面积的则从村组集体领取租金。如果农户不愿意耕种土地，可将土地经营权委托给村组集体进行集中连片流转。在一个土地流转周期内，如果自耕农户不再耕种土地，也可以通过自发流转的方式将土地流转出去。农地用途划片，不仅能满足自耕农的需求，而且可以整合分散地权，适应现代农业规模经营。

“自耕区”和“流转区”并不是两个特定的区域，而是两种类型的土地分配方式。例如，F镇龙岗村藕塘组有42户人家，150人，268亩耕地。其中30户农民耕种自家的承包地，自耕总面积为168亩。这30户在家里种田的劳动力大多数在50～70岁，一般耕种5亩地左右，承包地集中在村庄周围。其他农民的100亩耕地划入“流转区”，用于流转给规模农业经营主体。自耕农户所分配的地块在下个土地流转周期有可能处于“自耕区”，也有可能由于土地流转量的增加，处于“流转区”。当农户愿意将土地流转出去时，其土地将被调整到“流转区”。

三是流转代理机制。流转代理机制指的是农户向市场供给的土地由村组集体统一进行流转。农户的土地流转意愿在村民小组内部经过筛选后，再以村民小组为单位通过正规协议委托行政村统一流转，行政村由此成为农户集体的“代理人”。与此同时，行政村也是土地规模经营者的“代理人”，土地规模经营者不再需要与一家一户小农直接打交道，也无需亲自整合细碎化的土地。按照农民自主制定的公共规则，土地流转优先满足本村组农民的需求。本村民小组的土地优先满足本组内农户的土地流入需求，其次满足行政村农户的土地流入需求，再次是村外镇内人士的土地流入需求，最后是镇外人士的土地流入需求。在“委托-代理”关系中，村社集体是服务型组织，充当“双重代理人”角色，不再扮演准行政角色。有学者认为，村社集体作为农地市场中介组织，其对土地流转市场的形成有催生作用。①韩庆龄:《小农户经营与农业社会化服务的衔接困境——以山东省M县土地托管为例》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2019年第2期。但这一认识误解了土地流转过程中村社集体的代理作用。F镇的实践表明，村社中介主要不是为农民找到土地流转的需求方，因为在村务农户可以消化离农人口的土地。村社中介的主要功能是整合细碎化的产权，把农户分散供给的农地整合为集中连片农地，再向外流转。按照我国现行土地所有制的规定，村社集体是土地所有权的主体，充当代理人集中农户的承包土地和流转土地经营权具有合法性。

（二）农地流转制度创新的绩效

“三权分置”改革的关键，是将土地承包经营权的农民身份属性和生产属性相分离，分别由土地承包权和土地经营权承担。这就可以通过稳定土地承包权保障农民流转土地的自主权，同时也为村社集体整合分散土地经营权提供了制度空间。村社集体作为土地所有权主体，通过“意愿筛选”“用途划片”和“流转代理”三个机制，实现土地集中连片流转。农户自愿性表明，有效的农地流转制度需满足的优先功能项得以满足，而村社主体性则表现为村社成功整合了分散供给的土地经营权，满足了有效农地流转市场的必要条件。

C县的农地流转制度创新取得了很大成功。在新型农地流转制度下，土地整理形成的现代农田形态被保存下来。地方政府不再直接主导土地流转，而是扮演了提供制度框架的角色，农户和村社集体在土地流转过程中的主体性均得到充分尊重。农户对土地流转依然拥有完全自主权，而农业经营者也能够获得集中连片的土地资源。

C县农地流转制度创新成效的直接表现是:家庭农场这一新型经营主体大量出现。2015年，F镇的家庭农场数量就达到了100多个。由于土地集中连片便于机械化耕种，很多农民工返乡从事家庭农场经营。制度创新前，农民采取分散型农地市场模式，细碎化土地产权无法得到有效整合，农业经营者的经营规模被限制在50亩以下。而制度创新以后，家庭农场的规模经营已经超过50亩，普遍达到100～300亩。换言之，“聚集现代生产要素，实现农村经济发展的规模效应”。②王文彬:《农村集体经济的现状扫描与优化路径研究——基于要素回归视角》，《西南民族大学学报》（人文社科版）2018年第4期。

尤其重要的是，新型农地流转制度大大扩大了土地集中流转的规模，这为大中型农业机械的使用提供了条件，极大地吸引了青年农民返乡务农，构成了农业经营队伍的有力补充，充实了农业再生产的劳动力条件，为农业现代化提供了懂技术、会经营的后备力量。例如，F镇L村的年轻农民刘某，1980年出生，高中毕业后曾任村会计多年，兼业务农。2007年刘某结婚后，迫于家庭生计压力外出打工，之后他听说2013年土地整理后有大量集中连片土地流转出来时，就返乡流转进了200亩土地，创建了F镇第一个家庭农场，并购买了一整套大型机械设备，包括大型拖拉机、大型收割机和汽油机带动的喷雾器等，进行了返乡创业的实践。

四、结 论

图1 ：C县农地流转制度创新运行基本框架

本文关注的主要问题是:在城市化背景下如何通过“三权分置”改革推进农地流转制度创新，进而实现农地规模经营和农业现代化发展。通过对两种农地流转市场的分析可以发现，形成规模经营既要优先保障农户自主流转土地的的权利，又要降低细碎化土地产权整合的成本。从C县的制度创新实践来看，农地制度创新方向应该是通过“三权分置”改革，重构村组集体土地所有制，构建“农户+村社”双主体的农地流转模式。从C县制度创新的实践来看，在稳定土地承包关系的基础上，“三权分置”改革不仅要尊重农户自主流转农地的意愿，而且还要发挥集体土地所有制的制度优势，如此才能实现规模经营和推动农业现代化发展。C县新型农地流转制度的结构和作用机制如图1所示。

农地流转制度创新的目的，是要使农地市场与农业现代化规模经营适度匹配。推进农地流转既不能完全迷信农地市场，也不能完全抛弃农地市场的基本框架。通过对C县农地流转制度创新实践的机制分析，我们认为，集体所有制在完善农地流转市场中仍具有巨大的制度优势。即可通过构建“农户+村社”双主体的农地市场流转供给机制，以“虚拟地块”来剥离分散于农户手中的土地经营权，并将之集中在村社集体手中，实现低成本整合分散产权的目标，让细碎化的土地能够高度集中连片。

C县通过“虚拟地块”的设置，形成了所有权、承包权和经营权“三权分置”的新型农地产权结构，并在此基础上形成了一套行之有效的土地流转新模式。该项制度创新的关键之处在于，其在稳定承包关系的前提下，实现了土地双向度自由流转。这不仅保障了农民的土地流转权利，而且满足了规模农业经营主体的规模土地种植需求。这为我国农业现代化目标实现所需的农地制度创新，提供了一条有效路径，具有重大意义。当前的农地制度改革应借助“三权分置”改革，探索集体所有权的实现方式，在保障农民土地权利与发挥集体所有权的土地产权整合功能之间达成平衡，克服农地流转市场的困境。

致谢：本文的调研、讨论和写作过程中，得到了武汉大学社会学院夏柱智副教授的悉心帮助，特此感谢！然文责自负。