改革开放初期我国人口流动的政策文本探究

◆摘  要：改革开放初期，城市对于农村居民有着巨大吸引力。改革开放后有关人口流动的政策出现了一定程度放松，农民流动到城市的数量有所增加，但有关政策反复变动性较大，对农民进城的限制性仍然较多。

◆关键词：人口流动;政策;文本

改革开放初期，随着城市建设逐步推进，城市对劳动力的需求越来越大。原来严格控制人口流动的法律条文出现松动，国家允许部分农村人口进入城市工作。但是，面对大量农村人口流入城市而产生的问题，决策者在如何处理方面存在不同程度分歧，导致相关法律条文反复变动。

一、城市和农村之间存在较大差距

（一）社会福利方面

与农村居民相比，这个阶段城镇居民能够享受多种政策补贴，比如粮油、副食品、住房等方面补贴，而且补贴增长速度远高于同期财政收入。但是农村居民几乎享受不到上述补贴，粮食要靠自己种，房屋要靠自己建。另外，大部分农户需要上缴2%的收入给国家[ ]，国家将这些收入的一部分作为补贴发给城市居民。社会福利方面的差异，无形中增加了城乡差异。

（二）社会保障方面

与农村居民相比，双向选择阶段城镇职工的诸多社会保障比如住房、医疗、养老等由国家或单位免费或者近乎免费提供，城镇居民参加养老保险、失业保险、医疗保险的人数不断增加，老有所养、病有所医首先在城市居民中基本实现。农村居民的住房、医疗、养老等基本由个人承担，国家承担力度非常小，参保人数几乎为零农村居民，最终落实时间远晚于城市居民。在社会保障方面，农村居民个人负担明显高于城市居民。社会保障方面差异加大了城乡间差距。

二、相关政策文本

（一）落户政策的反复

双向选择阶段前夕，国家对于农民进城落户的限制出现过松动。1984年《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》规定，到“集镇务工、经商、办服务业的农民和家属”在具备一定条件后可以落户集镇，比如必须具有固定住所和经营能力或者在企事业单位长期务工，才能成为非农户口，但落户地点只能是集镇，“不包含县城关镇”。尽管该通知关于农民落户问题放开的口子较小，但这是自户籍制度实施以来，首次通过通知形式允许农民落户，农民身份转变比以前多了一些途径。但不久这项“农转非”政策受到控制。

1989年，《国务院关于严格控制“农转非”过快增长的通知》中提出“各地区要把‘农转非人数严格控制在计划指标之内，不得突破”，“凡不符合国家规定的，一律停止执行”。该通知的目的是要减少“农转非”数量，将“农转非”规模控制在合理范围内，但从政策上再次降低了農村户口转为非农户口的可能性，导致农村居民身份转变难度加大。随着市场经济的发展，这项规定不符合时代发展潮流。

1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中规定“逐步改革小城镇的户籍管理制度，允许农民进入小城镇务工经商”。政策经过多次反复调整，最终允许农民在小城镇务工、经商和落户。

落户政策最终以农村居民能够落户小城镇为终点。政策的反复说明了国家对于农村居民落户城市的谨慎态度，导致农村居民成为城市居民的道路依然漫长。

（二）就业的户籍限制

落户政策的松动有利于农村居民到城市寻找工作机会，但这种机会在就业中受到户籍限制，也就是说，农村居民因为没有城市户口很难在城市获得工作机会，难以在城市立足。少部分在城市拥有工作机会的农村居民，各方面的保障机制仍然相对缺乏。具体而言，就业的户籍限制大体表现在就业机会的户籍限制和就业保障中的户籍限制。

1.就业机会的户籍限制

通过务工证形式限制农村居民在城市就业。有些城市规定外来务工人员需要有务工证和暂住证等相关证件才能在城市寻找就业机会。务工证的办理权在外出务工人员所在城市，且务工证的办理取决于所在城市的县乡政府的主观判断，缺少客观指标。另外，务工证的数量有限，必然造成农村居民在城市获得就业机会的难度加大。

通过立法形式限制农村居民在城市就业。比如北京市在1995年出台了《北京市外地来京人员务工管理规定》，明确指出只有“符合本市允许使用外地人员的行业和工种”才能使用外来人员，同时外来人员必须持有《外来人员就业证》才能获得工作机会。《外来人员就业证》的办理，需要同时具有身份证、暂住证、外出就业登记卡等证件，育龄妇女还得具有《婚育证》等等条件。这就在法律层面为农村居民进入城市工作设置了较多障碍。通过以上政策的设定，大部分农村居民被排斥在城市外，很难融入城市生活。

2.就业保障的户籍限制

这个阶段有关就业保障的法律条文相对较少。在较长一段时期里，我国缺乏有关就业保障方面的法律条文，直到1995年，《中华人民共和国劳动法》正式颁布实施，明确规定“工资分配应当遵循按劳分配原则，实行同工同酬”。但同时该条文只规定了原则性的条款，缺乏具体有效的操作性条文，没有明确违反同工同酬规定后的处罚措施，导致同工同酬落实相对较难。同工不同酬现象企业用工方面相对比较普遍。一般而言，拥有城市户口的城市居民的收入比外来务工的农民收入要高。

另一方面，失业保障方面的限制。部分企业没有为企业员工购买失业保险，对于在城市中失业的农村居民来说，失业后不能得到来自政府的任何保障，最基本的生活来源于亲朋戚友的帮助，导致农村居民失业后在城市立足的难度加大，失业后的结果最大可能是返回农村。对于拥有城市户口的居民来说，失业的城市居民可以通过失业保险保障基本生活。

参考文献

[1]刘海云.边缘化与分异  失地农民问题研究[M].中国农业出版社，2007.

作者简介

郭韵奇（1982—），男，汉，湖南益阳人，硕士，讲师，社会管理。