国外旅游网络治理研究及启示

杨颖 王琴

摘要：随着我国的市场经济体系基本建立，社会组织逐步成长，公民参与公共事务意识的提高，我国各级政府以网络治理方式提供服务的实践快速增加，旅游业对网络治理的需求也顯得愈加迫切，不过目前国内关于旅游网络治理的研究刚刚起步，还处在认识阶段。文章尝试对国外旅游网络治理研究进行梳理，从治理结构、治理机制、网络结构和治理实践等四方面进行概括性介绍，并与旅游利益相关者、旅游政策网络研究进行比较，最后寻找启示与借鉴。笔者认为通过政府构架、公民精神的培育、信任机制的建立以及自我约束和职业伦理的强化，网络治理会成为一种值得探索的旅游公共治理方式。

关键词：旅游业;网络治理

随着我国的市场经济体系基本建立，社会组织逐步成长，公民参与公共事务意识的提高，我国各级政府以网络治理方式提供服务的实践快速增加。近年来不断出现的旅游公共事件如凤凰古城风波、景区门票哄抬事件提醒我们，旅游政策要由偏重经济性转向多元公共目标，目的地政府不应再是政策过程中单一的主导者，还需要各种不同的利益相关者共同参与。旅游利益相关者（旅游企业、目的地居民、游客、非政府组织、政府部门等）相互之间需要交换信息，分享权力，相互妥协，才能有效地提升集体解决问题的能力，实现旅游可持续发展。目前，国内旅游网络治理研究刚刚起步，需要借鉴和吸收国外的理论研究和实践成果，基于这些考虑，本文对国外的旅游目的地网络治理研究进行梳理，并从中得到一些启示。

一、网络治理的内涵

网络是一个比较模糊的概念，既可以指网状的物质形态，也可以指信息技术网络，是抽象概念，也是一个普遍使用的具体概念，可以将其理解为连接一组人、物或事件的特殊关系形式，也可以理解成一种比喻，强调松散特性。西方学者更习惯从对市场和科层的反义性认识中描述网络，认为网络是“第三条道路”，它比市场组织稳定，比科层组织灵活，是一种介于市场和科层之间的新型组织，它被概念化为非正式制度，主体之间拥有不变的关系与互动性，通过努力实现共同利益，不仅可以降低信息与交易成本，还可以建立彼此信任，减少不确定性。总之，网络成为介于公共的和私人行动的一种理想的协调制度框架。

网络治理是一种复合中心的治理形式，具有自我组织的特征，表现出对政府干预的抵制，能够制订自己的政策并构建自己的环境。也就是说，网络治理意味着治理主体能够按照相互达成的博弈规则和信任进行资源交换、妥协以及互动。网络治理与传统的行政控制不同，它是由政府部门和非政府部门——私营部门、第三部门或公民个人等众多行动主体彼此合作而开展的治理，众多参与治理的行动者在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务。网络治理被认为是最能够实现和增进公共利益的一种新的治理形式。

二、 国外旅游网络治理研究的主要内容

在旅游可持续研究和利益相关者理论研究的基础上，西方旅游学者开始关注旅游网络治理。他们认为在审议协商的基础上，政府机构、企业、非政府组织、公民等聚集在一起，形成广泛的联系，可以共同解决复杂的旅游问题，各方组织通过不同角度分析，能开发出多种方案，解决单个组织无法处理的情况。在网络治理过程中，政府与社会相互依赖性显现，政策及其他相关的旅游公共方案的制定和执行在网络中完成。Hovil认为旅游网络治理可以将不同的政策视角进行整合，但效果好与坏取决于行动者参与的回报是否与设定的目标一致。当然在涉及集体利益时，作为一个政策工具，其作用就不如个体情况好，网络治理的经济目标要远比可持续目标更容易实现，纵观国外旅游治理研究成果，主要集中于四个方面：治理结构、治理机制、网络结构和治理实践。

（一）治理结构研究

市场会出现无法克制的内部和外部性问题，使其无法有效率地分配商品和劳务，同时无法满足公共利益，出现市场失灵状况。政府失灵也同样存在，由于政府的内部性和寻租行为，使公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共产品利用效率降低。双重失灵情况下，网络成为“第三条道路”。作为介于科层和市场的“中间道路”，网络不同于市场，市场是建立在合同和契约之上，指向买卖双方的交易和契约关系;它也不同于科层，科层是基于共同准则控制严密的结构，它是处于自愿和强制之间的一种中间体和柔性体。早在1979年Leiper就指出旅游业既非一个复杂的市场也非一个传统意义上的产业，而是一个协作进行旅游生产的网络系统。因而“在复杂和差异化的契约网络中，跨国酒店和旅游代理的经营行为的分析框架要超越狭隘的“市场—企业”两分法”，“运用介于市场和科层结构之间的网络范式解释旅游业的运行规律”。随着产业融合的推动，旅游业不断跨界发展，边界被进一步泛化，组织结构进一步柔性化和扁平化，关注的重点转变为组织间的相互联系及产生的各种活动，分析出发点已经不是竞争、垄断而是协调、合作、共赢，通过协调合作满足旅游需求，实现旅游业可持续发展。Hall认为旅游网络更偏向于科层，是发生在科层投影之下的结构，虽然是旅游公私合作，但政府进行中心的控制和结构的耦合。

Provan&Kenis进一步对旅游网络治理结构做了分类，有三种类型：1.领导组织型的治理结构， 扮演着领导型角色的组织处于中心位置，网络水平活动和关键决策由其进行协商，权力集中，交流和政策的制定是自上而下，存在独裁管制倾向;2.共享型的网络治理结构，成员自发组织起来可以争取到独自行动所争取不到的目标和效果，分散的、缺乏正式性、对社会关系资本比较依赖，网络层面的决策权力是对称的，没有哪个成员能代表集体，许多草根社团就是代表;3.行业组织主导的商业治理结构，一种扁平而非集权化的网络行政组织，在合作中起关键作用。Nerelle Beaumont & Dianne Dredge在澳大利亚昆士兰州Redlands市旅游网络治理研究中发现了三种类似的网络，并进行了比较。第一类的组织偏向科层，第二和第三类更偏向于市场，类似于Hall所说的“communities”。从可信任度、透明度、参与情况、交流程度、知识分享程度及其效率回报等六个方面来看，三类网络各有所长，共同之处在于治理主体多元化，网络具有自治性，成员相互依赖，更多的旅游利益相关者囊括在决策层，能实现单一组织无法完成的目标。

（二）治理机制研究

旅游业是一种议题网络，网络关系不稳定、成员众多、垂直的相互依赖关系有限，“分散、重叠且相互冲突，形成统一声音较困难”。如此复杂的网络已经不存在某种绝对的权威力量，各组织都处于同一水平，而且利益主体需要具备公共福利的理念，合作治理、互动治理有赖于信任机制和协调机制的落实，也就是说商议机制和信任机制是网络治理运转的基础。

T. L. Cooper认为商议机制比选举、信息交换更有效，还能在交流中实现信任，提高政府对公民的回应性。李维安将网络与科层进行了对比，指出协调各方利益的过程与官僚组织的中心协调相比具备多种优势，能发挥合作1+1>2的效应。Nancy分析北部英格兰旅游城市利兹时提到，旅游政策是一个社会化过程，由于缺乏一致性，需要沟通和协商，当地民众参与旅游政策的制定，他们的参与度与旅游政策的效率高度相关，他们更愿意谈论过去的政策缺陷、将来的旅游走向，而非现在的旅游政策，持续的协商，会让政策制定更加动态化，适应当地快速变化的旅游业发展环境。

信任是网络治理的凝聚要素，是网络治理的核心机制，是合作的感情基础和润滑剂，贯穿于整个治理过程，被认为是网络运转的必要条件。信任可以降低监管成本，减少机会主义行为，为顺利有效地分配资源，有效降低交易成本，起到关键作用。信任机制能够提高合作关系的灵活性，网络成员在信任程度较低的情况下，缺乏互信，对环境的判断不一致，容易产生猜疑，不能及时正确地做出反应。如果有高度的信任，就较少出现以上情况。Scott在研究目的地政策协调时发现，人们更容易接受长期相识的合作伙伴，因为时间形成了信任。信任促进知识共享和知识转化，显性知识易被编码，而隐性知识粘性强，不容易转移，其传递对人的信任依赖度大，拥有自由开放信任度高的交流氛围，有利于隐性知识的交流。

（三）网络结构研究

研究者从网络结构的测算指标中考察网络治理的状态，如网络的规模、界限、链接形式、关系的强弱、密度等，这些指标反映网络成员之间的关系、相互作用和影响的程度、强度，为分析政策合作的过程机理提供了参考。网络结构分析揭示了旅游业各利益相关者矛盾运动、利益冲突的焦点和制衡关系，为进一步研究利益获取和分配、权利义务平衡以及生态耗损和补偿等奠定基础，也能求解出协调各方利益的均衡点。

普佛尔通过定量研究指出，旅游规划网络中的交流网络，其结构位置不同的主体具有不同的左右决策的能力。Pavlovich从密度（density）、耦合性（cohesion）及中心性（centrality） 指标入手，指出Waitomo岩洞地区旅游网络主体的联系更加复杂，每一个主体在各自掌握资源的基础上，进行整合营销，合作治理，才能保持可持续发展。澳大利亚的大堡礁和昆士兰地区拥有发达的旅游业，在Scott的研究中把大堡礁路和乡村葡萄园区两个地区旅游产业网络进行了对比，两者在内聚性方面具有很大的差异，前者拥有发达的区域机构设置，提高了正式合作的可操作性，后者行政部门在地理上和政治上要松散得多，缺乏进行区域系统合作的动力，网络结构上看，前者的网络集中于一个中心，而后者的网络相对分散，前者网络密度高于后者，这意味着两者交换信息的能力和效率存在差异。

三、旅游网络治理与其他相关研究的比较

（一）旅游网络治理与旅游利益相关者研究

利益相关者理论广泛应用于旅游政策研究中，最早由斯坦福研究中心提出，本身指一个企业或商业活动中拥有的份额、股份或其他利益关系的人或组织，后逐步为公共管理学所吸收。最早将其引入政策领域的是瑞典学者Vdung，从利益相关者视角探讨了政策评估模式。从本质上说，公共政策是利益性的，承载着公众利益，没有利益公共管理缺乏存在的价值，公共政策存在政府与各种社会力量的利益互动，只有在公共政策过程中对利益相关群体充分关注才能更好地认识公共政策，提高执行力和政策效益。利益相关者的理论的指导思想是多中心、分而治之的模式，强调了利益相关者的存在及社会、文化、生态之间的平衡，更加强调组织利益群体的多样性以及组织目标设定的政治性本质。网络治理理论则关注相关网络群体，从参与政策的主体角度出发，分析社会化过程中的政策形成，回应复杂性和动态性带来的政策选择。

（二）旅游网络治理与旅游政策网络研究

政策网络也在国外的旅游治理研究中广泛提及，是指在政策制定过程中，政府与不同社群团体、非政府组织以及其他行政参与者之间所形成的互动关系形式。政策网络被看成是在特定政策领域的一个结合体，是一个包括所有参与政策制定与执行的行动者的结合体。政策网络有别于商业网络，前者属于公共网络，后者属于私人网络，克林等人对两个网络进行了比较研究，通常研究的旅游商业网络是建立在市场契约基础上的交换系统，网络中的个体通过市场机制进入和退出，被替代性较强，而旅游政策网络更具有政治性，在充满价值冲突的氛围下通过协商和信任进行合作的系统，网络主体如政府、非政府组织是不可替代的。

政策网络是一种网络治理的途径，是一种不同于层级权威体系以及市场的新型治理模式。在很多情况下，学者探讨網络治理提及政策网络。在网络治理理论体系尚不成熟的情况下，大多数学者集中研究政策网络的分析，而且也将理论成果应用到了实践当中。

参考文献：

[1]鄞益奋.网络治理：公共管理的新框架[J].公共管理学报，2007（01）.

[2]张康之，程倩.网络治理理论及其实践[J].公共管理科学，2010（06）.

[3]Leiper，N，The Framework of Tourism：Towards a definition of tourism，tourist，and the tourist industry[J].Annals of Tourism Research，1979，6（04）.

[4]Beaumont， N.， & Dredge， D. Local tourism governance： A comparison of three networkapproaches[J].Journal of Sustainable Tourism， 2010（18）.

[5]Bramwell， B. （2005）. Interventions and policy instruments for sustainable tourism. In W. Theobold（Ed.）， Global tourism（3rd ed.， pp. 406-426）.Oxford：Elsevier.

[6]Dredge， D. Policy networks and the local organization of tourism[J].Tourism Management，2006（27）.

[7]Hall， C.M..Tourism planning： Policies， processes and relationships（2nd ed.）. London：Prentice-，2008.

[8]Pavlovich， K.（2001）. The twin landscapes of Waitomo： Tourism network and sustainability throughtheLandcareGroup[J].Journal of Sustainable Tourism，2001（09）.

[9]Scott， N.， Baggio， R.， & Cooper， C.（Eds.）.（2008）.Network analysis and tourism. Clevedon： ChannelView publications.

[10]Hovil， S.， &Stokke， K.B. Network governance and policy integration-The case of regionalcoastal zone planning in Norway[J].European Planning Studies，2007（15）.

[11]Hall A typology of governance and its implications for tourism policy analysis[J].Journal of Sustainable Tourism，2011（05）.

[12]Hall， C.M.（1999）. Rethinking collaboration and partnership： A public policy perspective[J].Journal ofSustainable Tourism， 1999（07）.

[13]Erkus.-ztürk， H.， &Eraydin， A. Environmental governance for sustainable tourism development：Collaborative networks and organization building in the Antalya tourism region[J].Tourism Management，2010（31）.

[14]P Kenis， KG Provan The control of public networks[J].International Public Management，2006，01（09）.

[15]Nerelle Beaumont & Dianne Dredge. Local tourism governance：a comparison of three network approaches[J].Journal of Sustainable Tourism，2010，18（01）.

[16]R.A.W.Rhodes and David Marsh， Policy Networks in British Government [M]. Oxford：Clarendon Press，1992：P.14.

[17]ConstantiaAnastasiadou. Tourism Interest Group in the EU Policy Arena： Characteristic， Relations and Challenges[J].Curren Issues in Tourism，2008，11（01）.

[18]Cooper T L， Bryer T A， Meek J W. Citizen-centeredCollaborative Public Management[J].Public AdministrationReview，2006（12）.

[19]Nancy Stevenson. Tourism policy making： the policymakers perspectives [J].Annals of Tourism Research，2008，35（03）.

[20]NeolScott. DESTINATION NETWORKS：Four Australian Cases[J].Annals of Tourism Research，2007 Vol.15pp.169-188.

（作者單位：杨颖，南京邮电大学管理学院;王琴，南京邮电大学经济学院）