粤港澳大湾区生态环境合作治理对策建议

陈龙 徐婷婷 褚艳玲 张倩 崔晓宇

摘要：指出了粤港澳大湾区建设已上升为国家战略，区域的生态环境问题已成为制约其可持续发展的主要瓶颈。分析了粤港澳大湾区生态环境存在的主要问题，并在此基础上提出了打造粤港澳大湾区生态环境共同体的几点建议，包括建立协同共治机制、系统实施生态修复、以目标为导向实施环境治理、建立协同有力的绿色发展体系、打造互联互通的交通网络、构建一体化环境信息网络、建立碳排放交易市场、强化金融教育与科研的支撑、组建生态研究院等。以供参考。

关键词：生态环境;生态合作;粤港澳大湾区

中图分类号：x21 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2019）16-0088-04

1引言

凭借开放的经济结构、高效的资源配置能力、强大的集聚外溢功能、发达的国际交往网络，粤港澳大湾区已成为全球经济增长的重要引擎。作为国家“一带一路”战略的核心支撑区，粤港澳大湾区拥有一个国际金融中心、两大自由贸易区、三个世界级大港和三大国际机场，创新环境优越，人才资源丰富，经济体量巨大，承担着支持港澳融人国家发展大局、打造国际一流湾区和世界级城市群的重要使命。由于海陆交界特殊的自然环境、高强度综合开发等原因，粤港澳大湾区也面临着复杂的生态退化和突出环境污染问题。纵观世界一流湾区，无一不以优质的生态环境作为支撑。

环境就是民生，湾区社会经济发展水平高，公众对空气清新、水体清洁、土壤干净的需求更加迫切。粤港澳大湾区位于三个地区、两种体制、三个语系的交融碰撞区，研究协同解决区域生态环境问题的路径，探索不同政治制度、法律體系、行政体系下的新型环境治理模式，对改善湾区环境、·打造湾区生态合作治理模式具有重要意义。

2研究区

粤港澳大湾区位于北纬21°30～24°40和东经111°21～114°53之间，由广州、深圳、佛山、东莞、惠州、中山、珠海、江门、肇庆九市和香港、澳门两个特别行政区组成，总面积约5.6万km²。粤港澳大湾区整体上地势较为平坦开阔，以平原为主，占全区总面积的66.7%，另有山地、丘陵、残丘、台地等散布其间，其中丘陵、残丘和台地的面积约占20%左右，全区海拔超过500m的山地面积仅占总面积的3%，主要分布在肇庆、博罗、从化和惠州等湾区边缘地带，最高点海拔1229m。著名的山峰有鼎湖山、罗浮山、西樵山等。

3粤港澳大湾区生态建设面临的主要问题

3.1缺乏跨区域生态合作顶层设计

地理边界的连接、生态系统的整体性和环境影响的关联性，决定了湾区生态环境必须作为一个共同体来统筹考虑。由于我国现行管理机制的条块分割，“一个国家、两种制度、三个关税区”的特殊格局，湾区城市之间资源要素流动和相互协作较为不足，进而导致各地环境治理必备的资源和信息未实现互通共享，各地区、各尺度的生态环境保护规划、目标、标准等难以统一，继而导致大气质量改善、跨界水污染治理、近岸海域保护等跨行政区环境问题改善效果差强人意。

3.2优势生态资源被大量侵占

湾区人口、资源、生产工具和科学技术等物质要素高度集中，改革开放近40年来其经济连续以超常规速度发展，以仅占全国0.058%的土地承载了全国约5%的人口，产生了12%的GDP。与此同时，城市开发不断挤占生态空间，填海面积达942km²，陆域水体减少996km²，自然岸线及沿海滩涂湿地面积大幅缩减，珠江口沿海成片天然红树林仅存不足3hm²。未来10～20年，湾区人口将增加近1/2，GDP将增加2倍以上，发展速度将进一步加快，生态保护将面临更大挑战。

3.3环境污染严重影响民生幸福

由于城镇和工业区连片密集，污染负荷不断增加，而历史欠账较多，湾区环境污染问题呈现出明显的区域性、复合型整体格局，特别是行政区交界地带成为“生态重灾区”，最为突出的是跨域水污染问题。珠江口海水水质长期劣Ⅳ类，已成为我国污染最严重的海域之一;153条河涌水体黑臭现象明显，多条河流被挂牌督办;O3污染问题持续加重，PM2.5浓度与国际先进湾区差距较大，生态环境距离公众对美好生活的需求相差甚远。

4打造粤港澳大湾区生态环境共同体对策建议

结合湾区面临的生态环境问题，参照国内外湾区先进经验，以构建完善的分类分级管控机制为核心，以优先解决突出的生态环境问题为重点，以建立高效的跨界协同共治体系为保障，高标准打造粤港澳大湾区优质环境共同体。

4.1建立湾区生态环境协同共治机制

建立湾区生态环境协同治理合作机构，完善生态建设和环境保护合作机制，统筹湾区生态环境治理问题，实现目标统一、规划统一、标准统一以及法律体系统一。开展湾区生态环境保护顶层规划，建立相对一致、更加严格的环境保护目标和环境质量标准体系，针对湿地保护、近岸海域治理、跨域水环境治理、大气环境治理等出台系列专项行动计划。研究制定跨区域生态合作法律法规，在湿地保护、海岸线保护等领域专项立法，推进将环保执法纳入公安部门，建立湾区环境联合监测监察制度、跨界河流与大气联合共治制度、环境基础设施共建制度、环境应急协作处理制度等。

4.2系统实施湾区山水林田湖草生态修复

构建完善的湾区生态保护体系，率先推行自然资源管理机制体制改革，严格“三线一单（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单）”管控，对湾区山水林田湖草进行整体保护、综合治理、系统修复。强化生物多样性保护和自然保护区建设，加强退化土地综合治理，加快推进森林碳汇工程建设。开展湿地治理与修复，严格保护红树林等滨海湿地，注重湖泊、河口等淡水湿地资源的保护与恢复，构建功能完备的湾区湿地公园体系。控制填海规模，串联湾区海岸带，打通深港、珠澳跨界绿道，实现湾区休闲廊道的互连互通。

4.3以目标为导向实施环境污染治理

4.3.1严格实施流域水环境质量目标管理

按照“流域一控制区一控制单元”三级分区体系，实施以控制单元为空间基础、以断面水质为管理目标、以排污许可制为核心的水环境质量目标管理。优化控制单元水质断面监测网络，建立控制单元产排污与海域、断面水质响应反馈机制，明确划分控制单元水环境质量责任，未达标水质断面所在的控制单元制定专项达标方案。推行水污染第三方治理，突出上下游、支流连片区域联防联治，加快消除城区黑臭水体。探索实施流域生态补偿，重点保证供水水质安全。

4.3.2分类实施空气质量稳定达标管控

全面实施城市空气质量达标管理，树立标杆城市，力争先行达到比肩国外先进地区的标准。全面深化联防联控，统筹防治臭氧和细颗粒物污染，重点加强挥发性有机物和氮氧化物协同控制，严格控制煤炭消费总量。

4.3.3严格控制入海污染物总量

规范入海排污口设置，全面清理非法或设置不合理的人海排污口，实施人海污染物总量控制。落实珠三角水域船舶排放控制区管理政策，强化港口污染物控制，严控油品质量，靠港船舶优先使用岸电，打造低碳生态港口集群。

4.4建立协同有力、分工明确的绿色发展体系

在粤港合作、深港合作等工作基础上，依托湾区产业优势，探索各城市差异化、特色化、梯队化发展模式。以三大优势产业为基础，打造世界级现代产业集群，以深圳为中心，完善创新合作体制机制，强化前海深港合作区示范功能，合作打造全球科技创新平台，建设湾区创新共同体，打造全球重要科技产业创新中心和成果转化基地;以广州为核心，加快推动传统产业转型升级，重点培育发展新一代信息技术、生物技术、高端装备、新材料、节能环保、新能源汽车等战略新兴产业集群，打造转型升级与智能制造经济示范区;以香港为中枢，推动粤港澳金融竞合有序、协同发展，培育金融合作新平台，扩大内地与港澳金融市场要素双向开放与联通，建成具有国际竞争力的金融核心圈。

4.5打造互联互通的湾区绿色交通、物流网络

加强基础设施互联互通，依托“一中心三网”（世界级国际航运物流中心、多向通道网、海空航线网、快速公交网）体系构建，搭建以铁路、城际等轨道为主，BRT、公交为辅的公共交通网络，实现湾区1小时通达。强化内地与港澳公路、轨道网络的整合，跨界交通无缝对接与口岸建设相结合，推进港珠澳大桥配套口岸、广深港铁路客运专线配套口岸等综合配套设施建设。发展智慧交通，建设“1+3+N”湾区智能交通管理平台（1个城市交通大数据中心，交通信号集成平台、交通智能管控平台、交通信息服务平台3大平台，信号控制、电子警察、卡口检测、流量检测、停车管理等N个子系统），实现湾区城市交通的一体化建设与管理。整合港口、机场资源，优化空港海港航线，打造世界级空港群和港口群。发展城市智慧物流，探索建立通过大直径地下管道、隧道等运输通路，对固体货物实行运输及分拣配送的地下管道智慧物流系统。

4.6构建“空天地一体化”环境信息网络

依托信息产业优势，创新环境技术支撑，借助3s、MIS（管理信息系统）、大数据、物联网等技术，搭建图形可视化、信息可查询、数据可共享、决策可支撑的粤港澳大湾区“空天地一体化”环境信息网络，涵盖环境质量自动监测、环境信息数据库、环境信息共享平台、环境质量数字化管理决策平台等，实现对空气、水、噪声、土壤、生态资源等要素的自动监测、数据的共享互通、污染源的动态监管、环境质量变化的动态模拟、环境监察信息的公开公布。

（1）环境质量自动监测：建立环境质量及生态资源自动监测网络，形成一个集中管理的自动监测管理平台，实现各自动监测站点的维护控制、监测数据收集。

（2）监测数据可视化：整合环境监测数据，自动计算空气污染指数、河流综合污染指数等相关指标，运用GIS进行监测数据的叠加、统计分析和动态图绘制，最终以报表、可视化图、环境质量公报等形式进行输出和公布。

（3）污染源动态监管：整合各地区的重点污染源在线监控系统，实现对重点污染源的实时监控。同时根据环境质量监测数据，实现对污染物的反演，并分析扩散趋势。

（4）环境风险预警：根据实时监测数据，对超标污染物指和引发污染的污染源进行预警预报，并进行污染要素成因分析和污染源追溯。同时根据对现有环境数据的分析进行趋势预判，识别潜在风险。

4.7率先建立全覆盖的碳排放交易市场

以三地现有的试点工作为基础，以高污染、高能耗和资源型行业为主，适当增加符合交易条件的机构和个人，将配额现货和自愿减排量同时纳为交易产品，建立基于互联网+的多行业碳排放交易市场。建立碳管理账户体系，将企业或个人的碳权进行惟一性及可追踪性认定，并提供碳权交易、移转与储存的账户管理服务。建立碳排放核算平台，分行业、分账户实现地区碳排放量的自动核算和集中管理。建立碳排放交易系统，实现碳排放权交易登记注册、交易和监管核证，强化广州、深圳、香港碳排放交易所的服务功能和影响力。建立碳金融服务体系，鼓励发展碳远期、碳掉期、碳期权、碳租赁、碳债券、碳资产证券化和碳基金等各类碳金融产品和衍生工具，发展环境权益回购、碳保理、碳托管和碳交易财务顾问等金融产品。

4.8强化金融、教育与科研的支撑作用

4.8.1创新金融服务模式

强化环境产品和服务的市场化，建立绿色金融二级市场。鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续原则支持生态建设项目。利用政企合作投资基金和国际金融组织、外国政府贷款，积极支持符合条件的生态项目建设。引导银行业金融机构创新服务模式，加快发展绿色投行业务，开发绿色金融债、绿色资产证券化等适合绿色生态建设项目特点的多元化融资产品，做好政府和社会资本合作模式的配套金融服务。积极支持符合条件的企业在资本市场进行股权融资，发行标准化债权产品，加大生态项目投资。

4.8.2强化教育科研支撑

强化学校环境保护教育体系建设，逐步把环境保护知识纳入义务教育课程体系，鼓励有条件的高校环境专业向实用型转变。加大环保科研投入，整合环境技术研发资源.组建粤港澳大湾区生态研究院，强化资源环境、生態环保领域核心关键技术攻关和转化应用。

4.9组建粤港澳大湾区生态研究院

加大环保科研投入，整合环境技术研发资源，组建粤港澳大湾区生态研究院，强化资源环境、生态环保领域核心关键技术攻关和转化应用，形成源头控制、清洁生产、末端治理和生态环境修复的成套技术，为重大环境问题提供系统性技术解决方案，助力发展环保高新技术产业。开展湾区环境基准和标准相关研究，根据实际情况变化及时调整更新污染物质控制标准，增加并细化环境质量标准项目，提高现有项目的环境标准与污染物排放标准。