基于政策工具的我国中医药政策研究

宋晓庆 熊季霞 姚育楠

南京中医药大学卫生经济管理学院，南京，210023

中医药是我国独特的卫生资源，对于国民经济和社会的发展，健康中国的建设具有重要意义。随着近年来医学模式和健康观念的转变，中医药愈来愈表现出其独特的优势和广阔的发展前景[1]。中医药的发展离不开政府政策的支持和引导，我国为加快中医药的发展制定了多项政策，但是目前对中医药政策内容进行综合归纳分析的研究较为少见，结合政策工具进行分析的更少。因此，本文基于政策工具的视角分析我国现有的中医药政策，研究当前政策的实施重点，为健全我国的中医药政策提供借鉴和参考。

1 资料来源与方法

1.1 资料来源

收集全国人大、国务院、国家卫健委和国家中医药管理局等机关官网公开发布的政策性文件，为了确保政策文本选择的准确性与代表性，按照以下原则对文本进行筛选和整理：①政策的发文时间为2007年1月1日-2018年5月31日；②选择人大、政府及其部门公开发布的国家层面的能够直接体现中医药主题的文件，排除与中医药关系不明显，针对性不强的政策文件。共收集28份政策文本，探讨中医药政策的整体构造(表1)。

1.2 研究方法

1.2.1 政策工具分类。政策工具亦称政府工具，是政府所拥有的、具有执行力的，为了达到目标所采用的方法和手段[2]。国内外学者对政策工具进行了分类研究，经综合分析之后，本文采用Rothwell和Zegvold的供给型、需求型和环境型3类政策工具对我国中医药政策进行分析[3]。这套政策工具强调在推进政策项目过程中需求与供给的促进作用与调试功能，适用于对中医药政策的研究(图1)。

供给型政策工具主要是对中医药事业具有直接推动作用的政策，包括政府通过人才、资金、科研等推动中医药健康发展的各种措施和手段，为促进中医药的发展提供保障，改善中医药服务的供给情况，具体表现为加强基础设施建设、扩大对中医药的资金投入、加快人才教育培养和鼓励科研、推行信息化建设等。

图1 中医药政策分析的基本政策工具

需求型政策工具是指对中医药健康发展形成拉力的政策，主要指政府通过克服中医药发展过程中的外部阻碍，释放居民对中医药的需求，以拉动中医药事业的有序发展，具体表现为政府的财政补助、海外推广、产业塑造、试点/示范项目等举措。

表1 纳入分析的国家层面的中医药政策文件

环境型政策工具表现为中医药政策对中医药发展的影响力，间接促进中医药的发展，为中医药发展提供较好的政策环境。具体可细分为目标规划、法规管制、政策宣传、金融支持、医保支持等。

1.2.2 政策工具的识别与归纳。对纳入研究的28份有效政策文本进行编码和信息提取。通过系统浏览，发现这些政策文本的标题以3级标题居多，因此根据“政策编号-1级标题-2级标题-3级标题”进行编码，如“1-5-1”表示第一号政策文本《中医药创新发展规划(2006-2020)》中的第五个1级标题“政策措施”中的第一个2级标题“加大经费投入”，见表2。

编码结束后，录入Excel 2010进行整理。

2 结果

2.1 政策文本的基本情况

纳入分析的28份政策文本按条款项目数进行统计，供给型政策工具居多(42.66%)，其次是环境型政策工具(31.04%)，需求型政策工具数量最少(26.31%))。在发文机关方面，有23份是国家中医药管理局单独或参与发布的，多个政府机关联合发布的政策文件共5份。在发文年份方面，2016年发布政策文件最多(6份)，其次是2012年(5份)。

2.2 政策工具应用情况

供给型政策工具中“人才教育、培养”应用最多，出现33次(14.22%)，其次是“科研、信息化支持”的应用，达22次(9.48%)。“公共卫生服务”是指政府向社区居民提供基本的中医药健康服务，如中医药预防保健、健康养老等，整体上占比8.62%。“资金投入”和“基础设施建设”应用次数较少，均占比5.17%。“基础设施建设”主要包括建立和完善中医医疗服务网络设施、中医药科室，以及人员和设备的配备等。

需求型政策工具整体运用最少，其中“组织协同”最多，运用17次(7.33%)，其次为“海外推广”运用16次。“产业塑造”指政府通过大力推广中医药与其他产业的融合，发展中医药相关支撑产业，运用11次。“财政补助”与“药品调控”均运用6次(2.59%)，其中试点/示范项目运用最少，只有5次。

表2 中医药政策工具含义及分布情况

环境型政策工具中以“法规管制”、“目标规划”等强制性的政策工具占主导，其中“法规管制”出现次数最多(11.21%)，“目标规划”占比6.47%。“政策宣传”运用也较多，达19次(8.19%)。“金融支持”、“医保支持”和“质量评价”分别运用1次、8次和3次，分别占比0.43%、3.45%和1.29%。不同的政策工具占比差距较大。

3 讨论

3.1 供给型政策工具较为关注人才培养，基础设施建设和资金投入占比有待增加

结果显示，供给型政策工具运用最多(42.66%)，其中人才教育和培养应用最为频繁，体现了我国对于中医药人才培养的重视。其主要原因在于我国中医药事业的发展尚未达到服务国家战略的时代要求，中医药人才欠缺导致临床服务能力不足，社会认可度低，发展路线不清晰等，严重制约了中医药事业的长足发展[4]。此外，加强中医药人才的教育培养也是我国建设人才强国的关键步骤。

基础设施建设和资金投入是中医药健康发展的必备要素，基础设施的建设必然需要资金的投入[5]，经量化分析发现，基础设施建设和资金投入的政策工具运用次数相同，在供给政策工具中占比相对较低，表明我国对于中医药基础设施建设，如中医药服务网络的建设、社区中医药人员和设备的配备等方面资金投入不足。科研、信息化支持(9.48%)有利于促进中医药创新发展，提升中医药的竞争力，其应用仍有发展空间。整体上，供给型政策工具应用最多，各项工具之间占比并不悬殊，但具有强劲推动力的基础设施建设和资金投入仍有待加强。

3.2 需求型政策工具应用较少，缺乏对中医药需求的有效拉动

需求型政策工具对于开拓中医药市场，增加中医药市场的确定性因素，有效地拉动中医药的需求和发展具有重要意义，其作用力在3种政策工具中效果也更加突出和明显[6]。结果显示，其占比不足30%，表明在政策制定时未对需求型政策工具引起足够重视。其中试点/示范项目占比最少，为2.16%，试点/示范项目缺乏，难以真正发挥引领作用。药品调控和财政补助占比也相对较少，为2.59%。在药品目录方面，符合条件的中药和民族药的占比如果得到合理分配的话，对于中医药的需求会大大增加。在财政补助方面也是如此，由于财政补助不足，并没有充分拉动对中医药的需求。组织协同(7.33%)运用次数最多，即政策文件中倾向于通过各部门的组织协调、统筹规划来拉动需求。随着“一带一路”战略的提出，政府注重运用海外推广来拉动海外中医药的需求。同时，在政策制定过程中，政府意识到各级政府、各部门之间的协同作用对于需求的拉动力。因此，海外推广和组织协同在整体上占比较高。

3.3 环境型政策工具内部结构失衡，各项工具占比有待调整

为中医药事业的发展提供良好的发展环境，必然需要合理地运用环境型政策工具。从内部结构上分析，规范性管制应用较多(11.21%)，表明我国政府权力在中医药事业发展中介入程度过高，体现了政府主导下中医药发展的路径特征和对中医药发展的管制态度，尤其是2016年《中华人民共和国中医药法》的发布，为我国中医药事业的发展提供了重要的管制依据。但同时也应该注意到，金融支持、质量评价运用次数相对较少，与规范性管制占比相差悬殊。其中金融支持占比最低，反映了政策上我国目前对于中医药健康服务项目发展的投资融资支持力度不足。当前，中医药健康服务市场的需求旺盛，而融资渠道不完善、投资风险系数大等问题使得一些中医药健康服务领域缺乏资金发展壮大，难以持续发展。医保支持力度也存在类似问题，在医保体系中根据中医药特点调整相应的目录，能够使中医药特色及优势得以充分发挥[7]，为中医药发展提供好的制度环境。对于中医药的目标规划和政策宣传运用次数适当，既为中医药事业的发展规划了前景，也为中医药的发展营造了较宽松的环境。同时，对于中医药服务质量的评价和评估方面关注度也相对有限。

4 建议

4.1 优化供给型政策工具，塑造政策“推力”

政府要立足于我国中医药发展的现实，在重视人才教育培养的基础上，加强基础设施建设，重视资金投入和科研、信息化支持。①政府需要加大资金投入，建立合理的财政资金增长机制，落实中医药发展专项资金，完善中医药发展的资金保障，尤其是对于农村、贫困地区等中医药发展资金匮乏地区的帮扶工作。②加强中医药基础设施建设，发展中医药健康服务网络，完善中医药信息系统，注重中医药服务设施设备和人员配备，充分发挥中医药在基本卫生工作中的优势和作用[8]。③在信息化网络快速发展的背景下，利用信息技术进行科技创新尤为重要。应建立信息化平台，提升中医药信息化水平，借力云计算、互联网等现代信息技术在中医药领域的运用，搭建中医药大数据平台，推动中医药与大数据技术深度融合[9]，提升中医药科研水平，加快中医药的科研创新，开拓中医药外延式发展。

4.2 增加需求型政策工具的运用比例，有效拉动中医药需求

需求型政策工具整体运用最少，所以要从整体上增加其运用，发挥需求型政策工具的拉动力。①加强相关财政补助政策力度，制定有利于中医医院发展和方便居民就医的补助办法，使中医医院发挥特色优势，引导居民就医。②继续增加试点/示范项目，如中医药健康养老试点基地、中医药健康旅游示范区，发挥项目的引领作用，也为探索中医药事业发展和推广提供依据。调控基本药物目录中中药所占比例，适当扩大中药的占比，满足居民对中药的需求。③当前中医药产业拥有巨大的发展前景，政府要积极做好中医药产业的塑造工作，通过加强财政补助力度，保障用地供给等措施，推进中医药健康养老产业、保健产业和旅游产业等的发展，开发具有中医药特色的产品和项目，引导居民需求[10]。

4.3 调整环境型政策工具结构，合理配置内部要素

对于环境型政策工具，要注重其内部结构的调整。中医药法颁布之后，我国中医药的发展进入了有法可依的时代，可适度放缓中医药规范性管制的节奏。加强中医药发展的质量评价体系建设，分析和解决当前中医药事业发展的现状和问题。建议政府加大对中医药事业发展的金融支持力度，鼓励商业银行开辟绿色信贷通道，降低贷款利率，加大信贷投放力度[11]，建立符合中医药产业特点的信贷管理与贷款评审制度，完善担保体系，发挥多层次资本市场作用，扩大直接融资规模，扩展融资渠道[12]。在医保支持方面，建议将符合条件的中医药服务项目纳入基本医疗保险支付范围，并适当提高具有较高成果效用的中医药服务项目报销比例和报销范围[13]，简化报销手续。