外来人口参与社会治理障碍及对策思考

2019-11-21袁忠

领导科学论坛 2019年19期

摘要：外来人口是伴随我国改革开放进程中工业化、城市化现象而出现的特殊群体。外来人口流入到居住地并有效参与当地社会治理，不仅是保障其合法权益的重要途径，也是新时代打造共建共治共享的社会治理格局的必然要求。外来人口作为当代城市建设的重要力量，具有促进政治文明发展、促进公共治理改善、促进社会和谐共融等现实意义，但外来人口有效参与居住地社会治理尚存在政策法律、体制机制、组织渠道、意识能力、语言文化等多方面障碍。要从根本上解决这些问题，必须从完善外来人口参与社会治理的法律和政策、健全全国城乡人口统一管理和服务体制、培育发展外來人口自我社会组织、提升外来人口政治思想和文化素质等方面着力。

关键词：外来人口；政治参与；社会治理

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2019）19-0077-（11）

Hindrances and Countermeasures for Migrant Peoples Participating in Social Governance

YUAN Zhong

Abstract：The migrant population，a special group，has emerged along with the phenomenon of industrialization and urbanization in the process of Chinas reform and opening up.The migrant peoples settling down and effective participation in the local communitys social governance is not only an important way to guarantee their own legitimate rights and interests，but also an inevitable requirement for a new era to forge the pattern of co-construction，co-governance and sharing. Migrant people，as a vital force in the contemporary urban construction，play a significant role in promoting political civilization，improving public governance，and facilitating social harmony and integration.However，there are still many hindrances such as policies and laws，system and mechanism， organizations and channels，consciousness and abilities，as well as language and culture.Such measures as perfecting the policies and laws for the migrant peoples participating in social governance，improving the unified management and service systems for the urban and rural population throughout the country，fostering and developing the migrant peoples self-established social organizations，as well as raising their political ideology and cultural quality should be taken to ensure a fundamental solution to this problem.

Key words：migrant people；political participation；social governance

作为传统户籍制度和我国改革开放交相作用的产物，外来人口是参与当代社会治理的一支重要力量。2018年3月，习近平总书记在参加全国人大十三届一次会议广东代表团审议时特别指出，要创新社会治理体制，拓展外来人口参与社会治理的途径和方式。事实上，伴随经济社会发展出现的地区发展不平衡和工业化、城市化进程的加速，我国外来人口数量已经相当庞大。同时，随着我国人口管理政策的不断变革，外来人口本地化的趋势日益明显，并逐渐引发一系列新的社会政策问题。因此，引导鼓励外来人口参与居住地社会治理，已经成为摆在我们面前亟需研究解决的一大课题。

一、问题的提出与研究背景

（一）问题的提出

改革开放以来，外来人口在我国沿海经济发达地区和一、二线城市迅速涌现。2018年年末，国家卫健委发布的《中国流动人口发展报告2018》显示，2017年我国流动人口规模为2.44亿人，约每六个人中就有一个外来人口。以珠三角、长三角、京津冀、长江中游和成渝城市群为代表的五大城市群是全国人口流入的主要聚集地，广东省为全国流动人口规模第一大省。据《南方日报》报道，截至2017年7月10日，广东省流动人口规模达4048万人，其中，省内流动人口1105万人，省外流动人口2943万人[1]。但从相关数据也可以看出，在经历长期快速增长后，我国流动人口数量已经连续三年呈现递减状态，流动人口规模正在进入调整期，2016年全国流动人口规模比2015年年减少171万人，2017年继续减少了82万人[2]。

外来人口流入到居住地之后，成为当地经济社会建设的一支重要力量，但同时也引发了一系列新的问题，如外来人口的权益保障问题、流入地的社会治安与安全管理问题、外来人口与原籍居民的冲突融合问题等等，而这一切都与外来人口能否有效参与当地社会治理密切相关，只有把外来人口及时纳入当地社会治理体系才能从根本上破除这些难题。因此，本文拟从公共治理的角度深入剖析外来人口参与当地社会治理的主要障碍，并在此基础上提出推动外来人口有效参与当地社会治理的具体对策。

（二）研究背景

自20世纪80年代起，随着“民工潮”的大量涌現，国内学界和实践部门就开始关注农民工问题，陆续出现不少探索性研究成果。较早文献有葛象贤、屈维英的“民工潮探源”（上）（下）[3]、杨秀石的“经济开放中的城市流动人口”[4]、王建民、胡琪的“重视调节外来流动人口结构的对策研究”[5]、许秒发的“从人口流动看户籍管理体制的改革趋势——东南沿海五城市的考察报告”[6]等。这一时期的研究多集中于如何加强对外来人口的管理方面，即把外来人口当作管理对象，偏重于如何管住外来人口、维持社会秩序、为外来人口提供公共服务等等，较少从治理主体角度研究外来人口如何有效参与当地公共事务管理。

21世纪以来，随着政治学学者的不断加入，一些文献开始从政治参与角度研究外来人口问题，如邵德兴围绕外来人口政治权利的实现，分析外来人口政治参与面临着体制、政策和自身素质三大障碍，并提出相应的对策措施[7]。近几年，随着国内治理理论研究的深入和丰富，不少文献开始从基层社会治理角度研究外来人口问题，以案例研究形式对各地外来人口参与社会治理的实践经验进行比较总结，相关研究开始向纵深发展。如李金泉以深圳市盐田区盐田街道永安社区为样本，较为全面地分析外来人员参与基层社会治理的现状和诸多影响因素，并提出了完善外来人口参与基层社会治理保障机制的思路与对策[8]。刘文思以“参与式治理”为视角，分析外来人口参与城市边缘社区治理的现状及其成因，提出从宏观政府管理层面、中观社会组织层面、微观自身建设层面促进外来人口参与的策略[9]。叶敏、陈昌军通过对上海奉贤区桥村外来人口参与社会治理的实地考察，总结设立来奉人员服务管理委员会的成功经验，主张实施多元并举的外来人口参与自治机制[10]。杨小京从基层社会管理的角度分析外来人口参与基层社会治理存在参与积极性不高、制度不完善、沟通机制不完善等问题，并提出完善相关法律法规、创新体制机制等六条措施[11]。郑振宇从消除制度性障碍、拓宽参与空间、创新参与方式、提升参与动力和能力四个方面探索外来人口参与社区治理的有效路径以实现社区治理的善治目标等等[12]。

国外较为接近外来人口参与治理研究的是移民问题。但是，移民属于有计划地跨地区流动，流出之后一般不会出现返流现象，与囿于户籍限制的人口流动在流动目的、流动性质、流动方式等方面明显不同，因此不能将我国人口流动与西方国家的移民问题简单地等同，其研究借鉴意义不是很大。

既有研究文献分析表明，当前围绕外来人口参与社会治理的研究成果日渐丰富但仍处于初始阶段，且呈现如下几个特点：（1）以基层社会治理、社区治理为视域，偏重于基层应用型研究；（2）以公民参与为导向，具有鲜明的政治参与烙印；（3）案例研究居多，偏重于个案剖析；（4）对外来人口参与社会治理缺乏全面系统的理论分析和实践总结，特别是党和国家高度关注的参与途径和方式方面总体上有待深入探讨。因此，本文拟以治理理论为依托，对相关问题进行尝试性探索，目的在于对外来人口参与社会治理问题进行系统总结，有利于将治理的一般理论和中国的具体实践相结合，逐步实现治理理论的中国化发展。系统分析外来人口参与社会治理的诸多障碍，实际上是剖析治理理论在我国实践应用中遇到的现实问题，有利于使治理理论更加符合中国基层实际，更加富有生命力。

二、外来人口参与社会治理的机制构成与主要意义

（一）外来人口参与社会治理相关概念界定

外来人口相对于本地居民而言，是指现住地与户口登记地不一致的人口[13]。按照国家人口调查统计口径，一般指那些居住在本地半年以上而其户口登记在外省市的人口，主要以进城务工的农民为主体，同时包括具有城镇户口的外省市人员、大中专毕业生，及其随迁家庭成员。外来人口集中居住在城中村、城乡结合部等流动人口聚居区，成为介于城市居民和农民之间的社会“第三方群体”[14]。相关部门根据人口和户籍管理需要将居住地人口划分为“常住人口”和“暂住人口”两大类。实际管理过程中，“外来人口”在外延、范围上与“流动人口”交叉重叠，外来人口较多的广东省和北京市的官方表述更加具有权威性和象征意义。广东省2017年新修订的《广东省流动人口服务管理条例》明确规定：“流动人口，是指离开常住户口所在地进入本省和在本省行政区域内跨地级以上市居住的人员。”其对流动人口的界定为跨地级以上市流动的人员，在本县区内流动的人员未含在内。北京市宣传部门在2004年曾要求新闻媒体在报道中将外来人口改称流动人口，因为“外来”二字带有明显狭隘、地域歧视性特征。

社会治理，是治理理论的重要领域，一般是指政府组织、非政府组织、企业或公民个人等多种主体通过平等的合作、对话、协商、沟通等方式，依法对社会公共事务进行管理以实现公共利益最大化的过程。从系统角度看，“社会治理”实际上就是“治理社会”，所谓“社会治理”就是特定的治理主体对于社会实施的有效管理活动。社会治理是治理理论的重要组成部分，它倡导的基本原则包括治理主体的多元化、治理模式的平等协商、治理效果的有效性等。与传统管理相比，社会治理体现在治理理念、治理方法、治理机制等多方面的深刻转变[15]。在我国，社会治理具体是指在党的统一领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面利益相关主体参与，对社会公共事务进行的治理活动。中国化社会治理是从中国国情出发，以实现和维护群众利益为核心，着重解决社会上出现的各种现实问题，从而发展经济、保障改善民生、提升社会福利、化解社会矛盾、促进社会公平、推动社会有序和谐发展。本文所指的社会治理，主要是指居住地的社会治理。

（二）外来人口参与社会治理的机制构成

外来人口参与社会治理的相关方式和途径，构成了外来人口参与社会治理的机制内容。从参与方式看，外来人口参与表现为制度化参与和非制度化参与两种。制度化参与，是外来人口在现有制度框架内参与社会治理的过程，包括直接参与和间接参与各类公共事务管理的行为，如参加官方组织或非官方组织的公共管理活动、合法信访、向政府和居委会投诉或反映问题；非制度化参与，是外来人口突破现有制度规范的约束、越过社会正常参与渠道发生的行为，如越级集体上访、非法游行、打击报复、暴力对抗等。制度化参与一般具有合法性、合理性、均衡性等特点，而非制度化参与往往是以非理性、破坏性的形式出现。因此，要不断创新外来人口参与社会治理的有效方式，拓展参与途径，更好满足外来人口的参与需求。

从参与途径来看，主要有直接参与和间接参与两种。“直接参与”就是外来人口通过各种途径和形式，直接参与管理国家事务、经济和文化事业、社会事务。一般来说，直接参与机制主要涉及六个方面：一是通过参加机关、企事业单位工作，直接参与管理国家事务、经济和文化事业、社会事务；通过参加职工代表大会，就企事业的发展和自身的合法权益问题直接发表意见，参与民主决策和民主管理。党和国家机关和事业单位在招聘人员时逐步向外来人口开放。二是通过参加村（居）委会社区组织自治，直接参与基层社区事务决策与管理。越来越多的社区吸收外来人口充实社区治安巡逻队、交通指挥队、法律知识宣传队、矛盾纠纷调解队、义务巡山队、文体活动队、献言献策队、义务服务队等居民自治队伍，鼓励本地居民和外来人员共同参与社区管理和服务。三是通过参加各类行业组织管理与自身密切相关的各项事务。在外来人口相对集中的行业或地域成立外来人口行业组织，发挥行业组织优势，加强社区与行业的沟通，实现信息资源共享，增强行业自我管理和自我服务能力。四是成立和加入互助组织。成立外来人口互助组织，正式登记注册并规范运作，促进外来人员的相互交流与联谊，为有困难的外来人员和其他社区居民提供援助。五是通过参加各类公益组织、志愿组织，参与相关慈善事务。引导和鼓励外来人口加入社区社工服务机构，成为专业社工为居民提供专业服务，提升社区公益服务的整体水平。六是发展群众“自组织”。在外来人口中培育业余乐队、社区书画社、棋类兴趣小组等群众“自组织”，自娱自乐之外，还能增进外来人员之间、外来人员与本地居民之间的互动交流、沟通联络，促进相互了解、认同、接纳和融合。

相比而言，间接参与机制较为简单，主要包括两个方面：一是外来人口通过依法选出的代表间接参与社会治理；通过党代表、人大代表、政协委员或“社区民意表达室”等渠道，畅达民意、反映诉求，维护外来人口自身利益和公共利益。二是通过对具体公共事务提出意见和建议，实施监督。充分利用社区QQ群、微信、微博、网络社区论坛等载体，借助网络技术，进一步畅通外来人口的利益表达渠道；通过新闻媒体，表达和维护自身利益及公共利益，外来人口可以全方位、多角度地参与社会治理。

（三）外来人口参与社会治理的主要意义

外来人口的大量涌现，无论是对流入地还是流出地的社会发展、社会治理都会造成巨大的冲击和变革。对于流出地来讲，青壮年人口的大量外流不仅致使劳动力锐减，制约当地生产发展和乡村振兴，同时引发农村社会治安、老人赡养、留守儿童等一系列基层社会治理问题。反过来，部分外来人口的回流也为当地经济社会发展带来先进的思想观念、管理模式和技术支持，促进城市对农村的“反哺”。

对于流入地来讲，外来人口来到居住地后或务工或经商，成为当地经济和社会建设不可或缺的重要力量，不仅满足了当地用工需求，填补了各类社会服务的空白，同时其居住、生活消费也有力地拉动了当地经济增长。外来人口不仅只是从事低端苦脏累的工作，其中一部分人还通过各种途径进入社区管理机构、非政府组织甚至党和国家机关，如担任党代表、人大代表、政协委员、社区委员会委员等，成为城乡社会治理的重要主体。

概括地讲，外来人口参与居住地社会治理，具有如下三个方面的现实意义：

第一，促进政治文明发展。一个国家或地区政治文明程度高低的重要标准之一是每个公民能平等、充分地享有“公民权”，而不因其身份、地位、职业、居住地等的改变而改变。外来人口虽然存在跨地区或跨行业流动行为，但并未改变其固有的公民身份。因此，外来人口即使在流入地也应平等享有“国民待遇”，尤其是政治权利、社会经济权利。引导、鼓励和保障外来人口参与居住地社会治理，目的就在于有效维护外来人口的基本政治权益、经济权益，促进国家民主政治建设，提升依宪依法治理水平。如果基层社会治理将外来人口排除在外，就是对外来人口“公民权”的强制剥夺，有违宪法规定之自由、平等精神。

第二，促进公共治理改善。外来人口既是城市基层社会治理的对象，更是城市基层社会治理的主体。引导外来人口积极参与居住地社会治理，不仅可以增强外来人口的归属感、认同感，而且能激发其参与社区事务的主动性、积极性，形成全体社会成员共建共治的强大动能。同时，对于正处于急剧转型变迁的我国社会来说，外来人口的参与可以为居住地社会治理带来新的元素，来自不同地区的治理经验和文化的相互碰撞融合有利于形成新的地方社会治理模式，以新鲜活力促进当地社会治理的有效改善，推动国家治理体系和治理能力的现代化发展。

第三，促进社会和谐共融。外来人口离乡背井寄居城市，大多从事脏、苦、累、险的活儿，工作和生活条件较差，在为城市建设作出重要贡献的同时如果不能及时被纳入城市社会福利和保障体系，难免会产生委屈和不平衡心理。而城市本地居民认为外来人口不仅占用有限的城市资源、挤占就业机会，同时其文化素质和文明程度较低是造成城市脏乱差的主要原因，因此对外来人口存在一定的鄙视和排斥心理。再外加語言和文化的差异，容易导致外来人口和本地居民之间存在较为严重的隔阂与矛盾，甚至出现暴力对抗冲突等。通过疏通引导外来人口参与城市基层社会治理，不仅可以加深双方的接触、理解和沟通，还能帮助外来人口学习城市社会生活的各种规范，提升城市生活技能，增强社区认同感、归属感，促进双方互助共融，推动社会和谐发展。

三、当前外来人口参与社会治理的主要障碍

影响外来人口参与社会治理的因素较为复杂。从系统角度分析，它和本地人口即大多数公民参与社会治理的程度相关，即国民参与社会治理的途径、状态、程度影响并决定着外来人口参与社会治理的途径、状态、程度，前者为后者参与社会治理提供必要的示范导向和政治土壤。从宏观角度分析，外来人员参与社会治理与以下因素密切相关：社会经济发展水平、国家政治制度的民主与开放程度、公民素质与受教育状况、社会文化背景等。因此，外来人口参与社会治理状况是多种因素综合作用的结果。从实际运行情况看，我国外来人口参与社会治理面临如下几大障碍：

（一）政策法律障碍

外来人口及其参与社会治理是我国改革开放过程中出现的新生事物，长期以来没有专门的法律和政策就其作出明确具体的规定。从现有文献看，我国较早规范外来人口参与社会治理的文件是2006年出台的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，指出要保障农民工依法享有的民主政治权利，“招用农民工的单位，职工代表大会要有农民工代表，保障农民工参与企业民主管理权利”“鼓励农民工参与社区自治，增强作为社区成员的意识，提高自我管理、自我教育和自我服务能力”。2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅又联合发布《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，指出要坚持和发展社区民主选举制度，“探索社区流动人口在居住地参加社区居民委员会选举的方式方法，保障其民主政治权利”。2011年，民政部发布《关于促进农民工融入城市社区的意见》，强调要“切实保障农民工参与社区自治的权利”，农民工“在本社区有合法固定住所、居住满一年以上、符合《中华人民共和国城市居民委员会组织法》选民资格条件的农民工，由本人提出申请，经社区选举委员会同意，可以参加本社区居民委员会的选举”，鼓励符合条件的农民工经过选举担任居民委员会委员、居民小组长等职务。

以上是以国务院或部委文件形式发布的政策，目的在于保障以农民工为主体的外来人口的政治权利，其内容具有指导、鼓励、探索性质；没有从国家法律层面作出规定，也没有从国家顶层制度设计层面明确规定外来人口参与社会治理的内容、权利、程序、途径，即没有明确具体的硬性规定。在这种情况下，一些地方政府面对城市人口过剩、资源福利不足、下岗失业等社会问题，出于保护本地居民利益的需要，就会漠视外来人口的利益要求，对外来人口采取限制性政策措施，使已经存在的社会排斥现象“合法化”，从而阻碍外来人口参与居住地的社会治理。例如，在外来人口参与流入地选举活动方面，我国选举法规定：选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。就是因为有这样一个简单的程序性规定，外来人口参加选举必须到原选区开具选民资格证明，增加了外来人员参加选举的成本，影响了外来人口参与流入地选举的积极性，导致在实际选举活动中外来人员参与选举活动的人数比例较小。有资料统计表明，“35%的流动人口从未参加现居住地举办的任何活动，仅有不到一成的流动人口在现居住地参加选举、评先进及业主委员会活动”[16]。

（二）体制机制障碍

长期以来，我国的城市管理和人口管理都建立在以城乡分割为特征的户籍制度之上，公民的各种政治权利、社会福利等都和户籍关系捆绑在一起。固有的城乡差别和城乡二元结构，使流动人口在离开户籍所在地后出现身份与户籍的脱离，流入到居住地工作生活但不能有效融入当地社会。这种管理体制使外来人口被当作“管理对象”或“纯粹的管理客体”对待，一些地方政府曾纷纷成立专门的流动人口管理机构，外来人口基本被排斥在流入地的决策和管理之外。即外来人口虽然可以自由地进城务工、经商等，但由于没有本地户籍导致在经济、政治和社会生活等各方面都承受着体制性排斥，不仅在经济社会权益方面受到歧视和不公平待遇，而且被排斥在各种城市政治组织之外，很难充分畅通地表达自己的利益诉求、参与政治、影响政府决策和其他公共管理活动。近年来在政治改革试验的推动下，外来人口中的精英人员开始被吸收到体制内，但这只是极少数人员，不具有普遍意义。例如，党代表、人大代表、政协委员等由于其特殊的身份和待遇，社会关注度较高、吸引力较强，外来人员参选的热情也较高。但在实际运作过程中，仍面临来自户籍制度、具体政策措施等方面的限制。按照现行规定，相关代表、委员的名额是依照户籍人口设定的，难以大幅突破，要增加外来人员名额必须挤占本地户籍人口的名额。同时，外来人口的流动性既增加了选举的成本，也导致外来人口参与社会治理的不连贯性。据报道，义乌市曾选出18名市镇两级人大代表，当年就有3名代表“不辞而别”，不得不重新补选[17]。因此，如何既保障每一个外来人口的选举权利又保障选举结果的稳定性，成为摆在我们面前的一大难题。

（三）组织渠道障碍

公民参与社会治理往往需要依赖一定的组织渠道。与个体自发、分散的参与相比，有组织的参与才会更有力量、更富成效。通过各种组织载体，可以把外来人口在公共事务上分散的、模糊不清的个别意志和个体行为转化为明确的、共同的组织意志和集体行为，从而提高治理参与的有效性。而长期实行的控制性民间组织管理政策，其结果是社会组织发育不成熟，各种非政府组织发展迟缓，导致整个社会碎片化、社会组织化程度较低，特别是社会弱势群体缺乏有效的利益表达和实现渠道。近些年来，随着市场经济的迅猛发展，代表着民营企业家利益诉求的各种商会、行业协会纷纷建立起来，并以其雄厚的财力、得天独厚的政治资源等优势在利益代表、利益整合和治理参与方面发挥着越来越重要的作用。而以农民工为主体的外来人口，既没有现成的组织资源可以利用，也难以建立起真正代表自身利益诉求的组织，其治理参与必须依赖官方权威机构，缺乏有效的自我组织支持和自治组织保障。例如，大量外来人员如原子般分散，不容易形成合力，应引导鼓励其通过参加“同乡会”等社会組织，理性、有序地参与社会活动，实现其在流入地的“再组织化”。但是，这些具有相同文化和利益诉求的外来人员在结社参与中却遇到了政治禁区，民政部门对“老乡会”“同乡会”“战友会”等社团组织管理严格，很难依法登记，致使一些外来人口组织由于没有合法身份而处于“私下活动”状态，从而制约其参与社区事务和社会治理的有效性。

（四）意识和能力障碍

从参与主体来看，外来人口参与社会治理还存在一定的意识和能力障碍。从参与意识看，受户籍制度的限制，多数外来人口虽然实现了地域流动或职业转换，但其社会身份没有实现同步转换。同时，外来人口的生产生活仍然同户籍所在地保持天然割不断的联系，其原有思想观念和生活方式也很难一下子转变，乡土意识和“根”的概念仍然强烈。这种以人户分离为主要特征的人口流动使外来人口在流入地体制外生存，经济社会地位较低，对流入地区和单位没有认同感、归属感，缺乏主人翁意识，“旁观”心理和“过客”心态比较严重，难以产生现代意义上的公民治理参与。从参与能力看，相当部分外来人口的参与能力也明显不足，如文化程度偏低、法治意识不强、缺乏必要的公共治理知识等，参与能力与现实需求之间存在一定差距。“尽管外来人员主观上有参与意愿，但由于普遍工作压力大、劳动强度高，时间与精力非常有限，客观上限制了其参与社区事务和社会活动的机会”[18]。另外，从参与条件看，外来人口跨地区流动的主要目的是生计改善、创造和积累财富等。受经济条件如时间、金钱的限制较多，无法充分积极地参与所在地社会治理。

（五）语言文化障碍

从某种意义上来说，社会治理是文化的再植入和转换。对于那些方言盛行、地方特色浓厚的地区，外来人口参与社会治理还存在绕不过的语言文化障碍。方言是文化的载体，不同方言不同地区的人口，其价值观、生活习惯、行为方式等存在明显差异，双方在语言沟通和行为交往方面存在障碍，误解时有发生。大量外来人口的涌入打破了原有的社会结构和社会模式，往往容易引起外地人与本地人之间的利益和文化冲突，“主客矛盾”也不断加剧，这种来自灵魂深处文化价值观的差异在短时期内很难消除，在社会融合和文化建设经验不足的情况下，也會成为外来人口参与当地社会治理的障碍之一。

近年来，不少地方探索建设“新居民小区”，将外来人员集中起来居住，进行集中管理，提供集中服务，容易形成相对封闭的“社交圈”“文化圈”，妨碍外来人口与本地人口之间的交流互动，产生天然的空间隔离与隔阂。尤其是在那些外来人口与本地居民人口比例倒挂的社区，外来人员规模越来越大，其掌控的话语权越来越强，更加加剧了外来文化与本土文化的冲突，“甚至在外来人员中产生了‘把本地人赶出去的排斥情绪，造成了对立和冲突，其负面影响不易消解”[18]，严重影响外来人口与本地人口的交流合作共治。

四、完善外来人口参与社会治理的对策建议

外来人口参与社会治理是一项复杂、系统的社会工程，要从根本上解决这一问题，需统筹考虑，对症下药。基于上述影响因素分析，完善外来人口参与社会治理，可以从下述几个方面采取相应措施。

（一）完善外来人口参与社会治理的法律和政策

外来人口是推动城镇经济社会发展不可或缺的动力和源泉，在相当长时间里，城镇化发展仍需要外来人口对劳动力的持续不断注入，外来人口构成城市社会治理的重要力量。因此，要推动外来人口参与社会治理，首先必须修订完善外来人口管理条例、居委会组织法等相关法律法规，确立外来人口在社会治理中的主体地位，明确规定外来人口参与社会治理的权利、内容、程序，拓展外来人口参与社会治理的途径和方式，切实保障外来人口享有同等的公民权、选举权、参与权，使社会治理逐步走上合法化、制度化和规范化轨道，从而形成社会治理人人参与、人人尽责的良好局面，真正做到共建共治共享。如北京市2005年就废除了《北京市外地来京人员务工经商管理条例》，以保障外来人口的平等权利，逐步使其享有与市民同等的待遇。需要说明的是，外来人口管理属“不可立法”，不可能将外来人口单列出来进行立法。因为，外来人口是户籍制度的产物，其存在具有历史阶段性，如果勉强将外来人口与户籍人口区别开来立法，就明显存在歧视倾向，有违法律的公平公正性。目前，对一些具体的管理规定，应该及时进行修改完善。比如，广东中山市选举外来人口担任社区居委会特别委员的试验，其成功经验值得总结推广完善。一是“特别”委员特别在哪些方面？能否取消“特别”两字，保证每个当选的委员平等地行使自己的权利、履行相应的义务。二是从外来人口中产生的委员应占多大的比例，要不要按照外来人口与本地人口数量设置不同的权重？三是外来人口能否参与社区所有事务的讨论决策，有些社区仍然保留集体经济组织，其生产经营、利益分配等事务，外来人口是否有话语权？以上这些问题都需要及时总结完善，并在相关法律和政策中加以体现。

（二）健全全国城乡人口统一管理和服务体制

社会公平是小康社会发展的终极目标之一，而打破城乡二元结构推进公共服务均等化意味着进城外来人口能够享受与城镇居民同样的待遇。目前，包括教育、医疗、社保、就业、养老等在内的各项社会福利政策仍与城市户口密切挂钩。因此，必须加快户籍制度改革进程，破除城乡二元结构的隔离和束缚，从体制机制和政策层面上逐步落实外来人口的主体权利，特别是要改革完善依附在户籍制度之上的社会保障和收入分配制度，建立基于公民身份的、全国统一的人口管理和服务体制，从根本上消除城乡身份差别、制度差别、地域差别，实现基本公共服务的全覆盖。随着我国经济社会的飞速发展和国家各项改革的有效推进，建立全国统一的人口管理和服务体制，虽迫在眉睫但条件已经具备。根据国家发改委2019年4月8日公布的《2019年新型城镇化建设重点任务》，2017年我国城镇化率为58.52%，比世界平均水平高出3.7个百分点。这为消除城乡差别、建立统一的城乡人口管理和服务体制创造了有利条件。近年来，全国不少大中城市在逐步放宽落户政策，吸引紧缺人才进城，如西安2019年2月13日发布《关于进一步放宽我市部分户籍准入条件的通知》规定：本科及以上学历落户不再限制年龄。但是，大多数城市如北上广深的落户政策仍倾向高学历人才，本科学历以下外来人口仍被拒之门外。因此，迫切需要加大户籍制度改革力度，不仅仅是以学历而要以居住时间为标准吸收外来人口入户，规定外来人口在城市居住一定时间以上就可以同等享受户籍居民的所有待遇。

（三）培育和发展外来人口服务社会组织

积极引导外来人口组建和加入各类社会组织，包括行业组织、维权组织、互助组织、公益组织、联谊组织、外来人口自治组织等，形成城乡人口社会服务合力，提高外来人口参与社会治理的积极性。“新市民”流动到大城市工作生活，如果只通过行政手段管理他们而没能提供好的服务，只会让他们对生活现状感到不满，进而导致人口流动加速、各种不安全因素剧增，给居委会、街道办等相关部门增加管理压力。建立外来人口自己的组织，探索“民政部门登记、行业部门指导、街道社区管理、城乡居民自治”的新模式，不仅能保障外来人口安定、促进信息交流、维护组织合法权益，还可以借此引导外来人口自觉接受政府、组织和社会公众的监督，引导外来人口加强诚信自律，培育社区服务品牌，拓展社区自治范围，提高外来人口自治水平。如广州白云区三元里街道通过成立“来穗人员共治议事会”“来穗人员融合服务工作站”“来穗人员志愿服务队”等外来人口组织在加强社区融合、提升社区治理水平方面收到了较好的成效[20]。鼓励引导外来人口成立社会组织，不仅可以增强外来人口的归属感、认同感，而且可以提高外来人口参与社会治理的积极性和治理水平。

（四）提升外来人口的思想和文化素质

外来人员受教育程度整体偏低的实际状况严重制约其参与社会治理的热情和能力，也容易導致非制度性参与和群体性事件的发生。所以，要通过各种途径对外来人口加强教育和培训，大力培育现代公民意识和参与意识，真正实现其地位、人格、心理等方面的平等。特别要赋予外来人口平等的受教育机会，利用有关社会资源为外来人口接受学历教育提供资助。启动政府主导的外来人员教育培训工程，为外来人员素质提升举办各类培训班。通过对外来人口的全面教育，实现外来人口和本地居民享有的平等权利，保障和巩固外来人口参与社会治理的积极性、有效性。政府、社区应从资金、人才、场地等方面为外来人口参加学历教育和相关培训提供政策优惠和便利条件。如广州白云区三元里街道成立“来穗人员融合学堂”，专门开展社交礼仪、实用技能、管理能力等方面的教育培训，帮助外来人口不断提升综合素养，为其有效参与社会治理打下坚实的文化思想基础[21]。

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