美联储压力测试监管特质的启示

郑金宇 韩晓宇

压力测试是银行审慎监管体系不可或缺的重要组成部分，是实现风险监管前瞻性的必要手段。缺乏监管抓手的压力测试将失之于“软”，致使部分机构将压力测试停留于应对监管的合规报告层面，合规形式大于风险管理内涵。仅重量化结果的压力测试将失之于“空”，机构和监管部门将沉浸在正常时期资本质量坚实的幻觉中，面对重大风险事件时仍缺乏有效应对措施。习近平总书记指出要增强风险防范意识，未雨绸缪，密切监测，准确预判，有效防范。后危机时代，国际主要监管当局普遍提升了压力测试重视程度，加强风险防控的前瞻性，采取多种措施压实银行机构资本质量。作为危机策源地的美国，银行监管当局（主要是美联储）将压力测试与资本监管挂钩，使压力测试成为对银行监管工具箱的核心工具，同时提升了资本监管的有效性。美联储组织开展压力测试的监管理念和具体实践，为我国银行的监管实践提供了有益启示和借鉴。 

启示1：多目标——防风险与服务实体经济相结合

美联储将年度压力测试的目标设定为，判断金融机构（包含银行控股集团和外资银行控股公司）在经济和金融市场的压力时期，是否有充足的资本持续地为家庭部门和企业部门提供信贷。这意味着，资本对于金融机构的作用不仅在于吸收损失，还在于保持金融机构在压力条件下的的金融中介能力，也意味着美联储年度压力测试包含了防范金融风险与服务实体经济的双重含义。具体实践中，美国银行监管当局实施的不同压力测试侧重有所不同，多德弗兰克压力测试（DFAST）侧重资本损失吸收能力，全面资本分析和审查压力测试（CAAR）侧重风险情况下银行机构的持续经营能力。

美联储压力测试对于银行金融功能的要求，与我国当前对银行服务实体经济的政策要求在内涵上具有相似性。在当前防范化解重大金融风险攻坚战的关键时期，为我国监管部门将服务实体经济政策要求纳入审慎监管体系提供了实践参考。

搭建服务实体经济政策与审慎监管体系的桥梁。当前我国进行了大量推动银行服务实体经济的政策实践，但除了调整小微企业风险权重、动态改善拨备覆盖率等措施，在既有的审慎监管体系框架下，可用的政策工具不多。大多数服务实体经济的政策实践是探索性的、引导性的，还有一些是在特定条件下的窗口指导，相比较为成熟的审慎监管政策工具箱，工具的多样性也稍显不足。将服务实体经济政策要求与相对成熟的、基于巴塞尔协议的审慎监管体系进行融合，既有利于丰富服务实体经济的政策工具箱，也有利于更好识别服务实体经济过程中的一些潜在风险隐患。更重要的是，还有利于我国监管部门在同一话语体系下与国际监管同业对话，正面宣传我国银行服务实体经济的政策逻辑、作用和意义。

服务实体经济是坚实资本质量的应有之意。包商银行事件后，一些弱信用金融机构融资受到负面冲击，在金融管理部门的共同努力下，这些机构潜在的金融风险得到很好的控制，但作为这些金融机构客户主体的一些小微企业、融资平台的融资可得性却受到了一定的负面冲击。这意味着，尽管一些金融机构的资本质量能够承受自身所受的负面冲击，但资本质量不够坚实，也会削弱其金融中介功能，影响实体经济中部分主体的信贷可得性。因此，保持金融中介能力的必要资本实力应在压力测试中体现，使机构在防范自身风险的基础上，仍有能力持续服务实体经济。

审慎选择参测对象范围以平衡服务实体经济与防风险之间的关系。将服务实体经济的要求纳入压力测试体系，意味着对资本要求的提升。2019年度，18家參测银行机构核心一级资本充足率（CET1）从国际金融危机后的4.9%提升至2018年末的12.3%，相当于补充了6600亿美元资本。在美国，一些声音质疑压力测试过度提高了正常时期下银行的资本充足要求，在一定程度上影响了银行信贷效率。美联储工作论文（Jose M. Berrospide and Rochelle M. Edge，2019）对此问题进行专门研究，认为由严格压力测试导致的更多资本缓冲确实影响了参测银行对工商业的信贷，资本要求每提升1个百分点，参测银行实际发放贷款和贷款承诺将分别下降2个百分点和1.5个百分点。然而，如果从企业的总负债角度考虑，企业的总负债水平并未受到压力测试影响，这意味着企业从非压力测试参测银行获得信贷的渠道发挥了积极作用，多层次金融市场体现了多元化风险偏好。可以看到，美联储一直在调整参测银行范围和不同类型银行的测试频度，最初参加CCAR的银行有19家，后来发展到30余家。2019年，美联储将资产规模在1000亿美元至2500亿美元的17家大型银行测试频率由年度调整为双年度，且2019年不测试。

启示2：重评估——定性评估资本规划与定量评估相结合

目前，学术界和实务界的一些观点依然将压力测试等同于对压力情景下损失变化的定量测算，将压力测试的作用局限于分析模拟风险情景对监管指标、财务指标的冲击，重点关注银行的整体资本水平是否能达标，三级资本构成中偏重总体资本水平。监管部门也会进行一些定性评估，主要包括机构报送材料的完整性、测试总体设计实施与监管要求的一致性、定量测算和模型的合理性、测试结果与分析的有效性四个方面。这样做提高了压力测试结果的准确性，但在一定程度上，仍是从定量角度去评估分析压力测试的量化结果。

相比静态的、量化的监管指标达标，就银行机构动态的资本规划及具体实践进行监管审核，对压力时期金融机构支持实体经济能力和持续运营、系统性风险防控和社会治理具有重要意义。2008国际金融危机期间，由于缺乏对金融机构资本规划及实施的动态监管，美国很多金融机构仍按照既定计划实现对股东、高管的高分红、高薪酬，使金融监管层陷于被动，在很大程度上激化了社会贫富差距的矛盾，引发的社会性群体性事件甚至超越了金融风险范畴，如随后发生的占领华尔街运动和西方民粹主义的盛行。

后危机时代的监管改革中，美联储就开始对资本规划进行定性的监管评估，突出了压力时期资本规划的实践意义，实现对机构风险承担的定量评估和风险防控能力的定性评估，促进压力测试由风险监测工具向风险监管工具转变。定性评估的重点在于压力情景下银行维持各项资本充足率、杠杆率，特别是核心一级资本充足率高于监管要求的规划和实践能力。参测机构需提交全面资本规划方案，以前瞻性视角描述未来9个季度的资本计划及预期实施结果，既要体现自身独特的风险偏好及业务特征，也要充分反映压力情景对资本规划的影响。

美联储对资本规划的监管审核有三个要点。第一，美联储将银行机构基于基准情境制定的资本规划视作压力情景下银行的资本规划，即尽管经济金融条件严重恶化，但机构仍被假定按照原计划执行股息分配、股票回购以及其他的资本分配，并以此为基础，审核银行资本质量是否过关。第二，美联储会给予初次审核不达标机构一次修正资本规划的机会，以满足压力情景下资本质量要求。但美联储只接受以减少分红为目的的调整措施，包括减少普通股分红、减少回购或减少其他资本赎回等措施，不接受外源性融资措施，如发行新股。第三，为保证资本规划能有效实施，银行需证明能在（1）有效识别、度量和管理重大风险;（2）强有力的内部控制;（3）董事会和高级管理层的有效监督等方面，提供有效支持。

启示3：强措施——将压力测试与资本监管相结合

由于缺乏监管抓手，目前大多数监管当局将压力测试的要求停留在监管规则中，大多数监管辖区银行机构将压力测试仅作为合规流程，大多数银行机构的压力测试结果仅以单向合规报告呈现，少有以压力测试为起因的监管处罚措施。依據2009年版的巴塞尔委员会《压力测试原则》，压力测试主要是一项前瞻性的风险管理工具，是识别风险及监控和评估相关活动的重要依据，并未特别指出其监管效用，将压力测试作为监管工具的共识尚处于形成过程。在我国，压力测试已成为评估单体机构风险和系统性金融风险的重要手段，金融管理部门也会重点关注银行是否能在压力测试中发现问题并提出改进措施、是否能将结果应用到风险管理和经营决策中。但是，由于缺乏详细且明确的判定标准和监管抓手，监管处罚的内容和实施主体不明，发现问题、处置风险的效率受到一定约束。

后危机时代，美联储在实现定量与定性双评估基础上，通过将压力测试达标要求与资本监管相结合，改变了压力测试常见的“失之于软”的不利局面，使其成为类似于逆周期资本要求（counter-cyclical capital buffer）、能直接作用于资本质量的核心监管工具，构成了对银行行为的有效监管约束。近年来，美国银行监管当局实际上通过压力测试构筑了压力资本缓冲（stress capital buffer），主要基于三个监管实践：

一是充分认识正常时期与压力时期资本质量的异同。一方面，银行机构正常时期计量资本要求的模型参数是基于历史数据的后顾拟合，缺乏足够的前瞻性，无法保证在大幅度经济衰退时资本质量线性衰减的合理性。另一方面，银行机构具有天然的盈利动机，倾向于将资本保持在可能的最低水平，提升资本质量的主动性不足，有些机构甚至以资本监管要求为自身风险偏好，资本合规动机高于风险防控目的。已有研究表明，国际金融危机中接受救助商业银行的资本充足率水平普遍高于无需救助商业银行的整体水平。银行机构正常时期的资本质量必须经过压力考验，否则预期的损失吸收能力将大打折扣。

二是必须保持严格的压力测试情景。由于压力情景将使银行形成巨额损失，且银行需要将资本水平保持在监管要求之上，这相当于对银行提出了新的资本要求。上述逻辑的有效性，取决于压力情景对银行造成损害的严重程度，损害太轻相当于变相放松了资本要求。美联储2019年6月末的压力测试结果显示，占美国金融机构资产70%的18家大型银行，在最严重压力情景下，从2019年第一季度至2021年第一季度的损失总额预计为4100亿美元。这些损失对资本充足率造成了近乎腰斩的冲击，18家参测金融机构总资本充足率从2018年末的16.4%降至10.6%，一级资本充足率（CET1）从12.3%降至6.6%，但都分别高于美联储8%和4.5%的监管要求。对比往年，2018年参加测试的35家金融机构的资产总额占到美国所有银行资产的80%。在最严苛假设环境下合计损失5780亿美元，基本上保持了压力情景的有效性。

三是对资本分配采取直接监管措施。压力测试对机构提出的新增资本要求，直接作用于三级资本构成中损失吸收能力最强的核心一级资本（CET1）。如果银行未能达标，将被美联储限制对股东分配利润和对高管发放奖金。2014年以来，几乎所有参测银行均通过了压力测试中定量评估部分，但定性评估使美联储获得了较大的自由裁量权，已有多次限制银行分红方案的监管实践。2018年，摩根大通等6家美国银行缩减股东分红的数额。2016年和2015年，德意志银行和桑坦德银行的美国子公司被认定资本管理上“广泛存在实质性弱点”，无法向各自投资者派发股息和回购股票。在2014年压力测试中，花旗银行和锡安银行（Zions Bancorp）两家美资银行以及汇丰银行、苏格兰皇家银行和西班牙桑坦德银行（Santander Bank）三家欧洲银行的美国分行没有通过压力测试，不得支付股息。2019年测试结果尚可，18家参测机构中仅有2家修改了资本规划，相当于美联储大致认可了参测银行的分红计划。

值得关注的是，美国基于压力测试的“强监管”对我国金融机构“走出去”产生了一些潜在的负面影响。后危机时代的国际金融监管改革中，跨国金融机构的风险处置制度设计强调了“母国责任原则”，即外资银行在遇到流动性困难时，应首先向其母行和母国中央银行求助，东道国并不承担救助义务。美国等多数境外监管当局通过压力测试要求参测银行制定恢复计划已是国际通例，并将母行的跨境资金支持视为向其分行提供“最后贷款人支持”的先决条件，对参测机构形成了某种形式的或有负债。目前，我国监管制度对银行机构境外分行的恢复计划及相关跨境资金流动并无明确规定，总量规模难以掌握。在我国金融业扩大开放的背景下，如境外确有压力情况发生，跨境资金支持措施可能涉及较大规模的资金出境和较为复杂的政策协调，亦可能对我国金融稳定造成一定的冲击。实践中，美国银行监管当局已通过压力测试实现了对外资银行机构的“长臂管辖”。如果美联储不认同其测试结果，可能被要求提高资产储备（如在美分行持有的合格资产必须超过负债的108%）或提高流动性缓冲要求（如对集团内资金流动加以限制）等监管措施。